失能老人養老服務對策研究
——以大連市為例

張巖松，李 健

（大連職業技術學院老齡產業研究所，遼寧 大連 116035）

據遼寧省下發的《關于建立經濟困難的高齡、失能老年人養老服務補貼制度的通知》可知，“因進食、穿衣、個人衛生、如廁、移動等不能自理而需他人幫助，或因喪失認知能力日常生活必須有人照顧”的老人為失能老人。讓他們得到良好的照護，能夠“有質量，有尊嚴，無痛苦”地走完人生，既是老人應該享有的人道主義權益，也是社會主義優越性的集中體現。失能老人是最需要得到養老服務的一群人，他們的養老服務問題應得到全社會的高度重視。

1 失能老人的現狀

大連市自1983年進入人口老齡化社會，是全國人口老齡化程度較高的城市之一。截至2016年底，全市60周歲以上老年人口為143.43萬人，占戶籍人口總數的24.08%，遠高于全國16.7%的平均水平，大連市已進入深度老齡化階段。大連市戶籍老年人口增速為5.8%，比全國老年人口平均3%的增速高出近一倍，且呈現增長速度快、高齡化顯著、空巢化加劇、失能老人比例較高等特點，失能老年人養老問題亟待研究解決。

慢性病是導致老人失智失能的主要原因。老年人是慢性病的高發群體，據2015年6月30日由國家衛生計生委公布的《中國居民營養與慢性病狀況報告（2015）》，我國居民慢性病死亡率為533/10萬，占總死亡人數的86.6%，心腦血管病、癌癥和呼吸系統疾病為主要死因，占總死亡人數的79.4%。大連市老年人高血壓患病率在54.0%以上，由其導致的腦中風是引發老年人殘疾的最多見的疾病。一旦老年人遭到疾病、外傷等打擊，造成臥床不起，說話不清楚、聽力下降、喪失自由和自主活動，就需要他人長年照顧，大大增加了其老伴、子女、親友以及社會的負擔。此時，失能老人很無奈、很痛苦、很孤獨。據估測，我國約10%的老年人日常生活需要他人照料。據第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查公布的資料顯示，我國失能半失能老年人約4 063萬，占老年總人口數的18.3%。以此推算，大連市現有失能半失能老年人數不少于20萬。保守估計，需要他人照料的全失能老年人不少于5萬。

失能老人的照護問題越來越突出。現今80歲以上的老人盡管養老金不高，但多有2個以上的子女，多數人尚能居家接受子女的供養和輪流照顧。而20世紀五六十年代出生的執行獨生子女政策的一代人，目前處于65～75歲之間，多數人生活還能自理。但5～10年后，當他們進入半失能和失能狀態時，其獨生子女無疑是無法居家照料他們的。屆時，空巢、高齡、失能老人數將成倍增長，形勢將非常嚴峻。失能老人養老服務問題亟待解決，必須引起全社會的關注。

2 失能老人養老服務存在的問題

2.1 失能老人養老服務供給不足

針對失能老人的養老服務區別于一般老年人養老服務的關鍵點在于，失能老人生活難以自理，對于醫療、護理、康復等照護方式要求更高、更迫切、更專業。就目前狀況而言，大連市具備相關養老服務資質、老年人有能力并愿意入住的養老機構并不多。

大連全市現有養老機構320家，總床位約3萬張。其中14家為公辦養老機構，主要面向“三無”老人。公辦養老院設施完善，飲食、護理服務較好，價格低廉，普通人很難入住。近一二十年來，大連興辦了一批民營養老院，床位100～200張，有的多達500張，設施較好，環境優美，多建在郊區，他們主要面向生活能自理的老人和有支付能力的老人開展養老服務，只有個別民辦護理院面向失能老人。還有一些建在山清水秀地方的公寓型養老機構。這類大型和公寓型養老機構致力為老人提高生活質量，大多適合生活能自理者。據調查，大連市養老機構的平均入住率為40%左右。在旅游旺季，由于接受外地的旅游者，少數養老院入住率可達60%。而那些“高大上”的公寓型養老機構幾乎都處于閑置狀態。

目前，我國各地興辦的養老機構多重在滿足高收入人群和能自由活動的老年人群的需求，而忽視了失能老人和廣大中低等收入人群。城市社區興辦托老所、日間照料中心、老年食堂和送餐上門等，也重在解決“食”和“娛”的困難，充其量適合半失能老人。空巢家庭失能失智老人的基本需求尚難以滿足。

據大連市養老福利協會日前公布的資料顯示，2016年入住養老院需要護理的失能半失能老人占總老年人口的50.02%，較2015年增加2.24個百分點，80歲以上高齡老人接近半數。說明養老院越來越成為失能老人的剛性需求。失能老人需要的是能進得去和住得起的養老院，可是從以上對養老院的調查分析可以看出，現在的養老機構遠不能滿足失能老人的需要。也就是說，針對失能失智老人的養老機構的供需矛盾特別突出。

2.2 失能老人收入較低，難以承擔較高的養老機構照護費用

大連市60歲以上老人的月退休金平均在3 000～5 000元之間，年齡越大，退休金越低。如80歲以上的企業退休員工，平均月退休金在2 000～2 800元之間。據大連市養老福利協會2016年12月初公布的資料顯示，2016年大連市養老院的平均收費標準是單人間2 235元/月，雙人間1 615元/月，工人間1 263元/月，半護理費為1 035元/月，全護理費為1 660元/月。加上其他費用，每人每月入住費最低也要3 000～4 500元，如果再計入醫療費會更多。失能老人入住位于市區的這類養老院，每月至少需要4 000～5 000元。從以上數據可見，現今城市老人依賴自己的養老金能夠入住養老院的，多為60～70歲者，他們一是退休晚，養老金較年長者相對高；二是一般能活動，不需要交納護理費。而對于養老金較低，同時又需要護理的80歲以上的失能老人，僅靠自己的養老金，是不能承受其入住費用的。這也是造成養老機構入住率低的主要原因之一。

2.3 親情成為制約失能老人入住養老院的原因之一

遠離市區的養老機構價格由于地價較低，其收費相對市內的養老院低，它的不足之處也在于距離市區遠，一旦入住，就意味著阻隔了與家庭及原有生活圈的聯系，子女不能常來看望。在一個完全陌生的新環境里生活，令老人難以適應，尤其是長期臥床的老人更寂寞孤獨。中國是講人情的國家，所以，盡管位于遠郊的養老院收費較低、設施較好、風景優美，老人還是不愿意去。這也是這類養老機構入住率不高的重要原因。于是，就形成了這樣的局面：城里公辦的養老院價格低，進不去，可謂一床難求；民營的價格高，住不起；一些位于郊區價格較低能收住失能老人的養老院卻因路遠交通不便，老人不愿意去，導致床位閑置。

2.4 家庭照護能力弱化

我國傳統養老模式是老少幾代人住在一起，老人受子孫贍養，貫穿中國數千年歷史的孝文化，是老有所養的保證。自20世紀70年代開始實施獨生子女政策以來，我國老少同居的大家庭結構逐漸解體，隨著父母與子女分地而居，特別是獨生子女的父母日漸步入老齡化，進一步加重了家庭照護的負擔，原本以家庭為核心的照護功能弱化已經成為普遍現象。特別是近二三十年來，城鄉空巢家庭日漸增多，包括北京、大連等許多城市的空巢家庭現已超過50%。在獨生子女家庭結構模式下，繼續傳統家庭養老方式顯然不可能。在老人失去自主生活能力時，不管老人及其子女愿不愿意，除少數能請得起保姆的富裕家庭外，都難在家接受護理與照料，養老院就將成為老人的必然去處。

3 失能老人養老服務的對策

3.1 加強面向失能老人的養老服務供給

3.1.1 公辦養老機構回歸托底功能 公辦養老機構要準確定位服務對象，依照“失能等級評估表”“日常生活活動能力量表”對擬入住的老人進行健康狀況評估，同時還要進行老人經濟狀況評估，發揮托底功能，限定為失能程度高、經濟困難、收入低的失能老人提供服務。

3.1.2 推動醫養結合，加快養護型養老機構建設 市政府應加大、加快落實國家衛生計生委等《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》，使養老機構的“養”與醫療護理康復機構的“醫”深度融合，滿足失能老人護理、醫療、康復的需求，將養老機構失能老人的醫療康復納入醫保。政府要加強養護型養老機構的建設，還可通過加大對現有養護型養老機構的扶持力度、出臺優惠政策鼓勵符合條件的養老機構向養護型轉變等措施，加強失能老人養老服務的有效供給。

3.1.3 依靠民間資本發展小型家庭式養老院 在大連除了大型的養老院外，還有一類小型家庭式養老院，這類養老院符合現階段的中國國情，是一種能讓失能老人住得起而又能令老人及其子女比較滿意的養老機構，有著廣闊的發展空間與社會需求。在這些小型養老院中，喪失生活自理能力的老人約占八成，其中近一半為臥床不起的老人。有的小型養老院明示，只收腦中風偏癱后遺癥和癡呆患者。其主要優勢是在滿足老人基本生活需求的基礎上收費低，一般為月收費1 200～2 000元，失能老人包括護理費的入住費為2 500～3 000元/月，一般老人能承受得起。這類養老院都在城區居民區內，親人能隨時來院探視和幫助護理，失能老人喜歡，親屬也放心。由于同就近的社區醫院掛鉤，也基本解決了老有所醫的問題。這樣的小型家庭養老機構的入住率往往在90%以上。政府應該將有限的資金多向小型養老院傾斜，對收住失能老人的床位應特別加大補貼。有關部門可將社區內的閑置房屋利用起來，作為興辦小型養老院的場地。政府應及早制定相應政策，或由政府出資租賃或給予補貼，除鼓勵個人興辦外，更要招商引資發展連鎖式小型養老機構。

3.1.4 構建面向居家失能老人的養老網絡服務體系 充分運用“互聯網+”與大數據技術，整合社區服務網點資源，引導社會資本投資建設連鎖性質的養老服務集團公司，為居家失能老人提供生活照料、精神慰藉、疾病康復、醫療護理等上門養老服務。

3.2 對失能老人養老服務予以資金支持

3.2.1 加強對失能老人和其家人的補貼 政府可將針對失能老人的護理服務項目納入公共財政預算，對養老機構失能老人和居家失能老人，通過直接補貼、救助等方式予以支持。政府應實施配套措施，根據老年人的失能程度及各地物價水平制訂補貼標準，給予居家失能老人的家人以適當補貼，進行免費的家庭養老照護培訓，從而減輕其經濟壓力，增強家庭養老照護水平。

2015年，大連市在老年優待政策的基礎上，對居家養老的城市特困老人、低保家庭老人以及遺屬孤老按其身體失能狀況，每月發放服務補貼；對入住養老機構半失能、失能遺屬孤老和低保家庭老人，每月給予養護補助；對90歲以上的高齡老人每月發放生活補貼，并建立隨城市低保標準增長的自然增長機制。大連市的這種做法，收到了較好效果，值得借鑒。

3.2.2 拓寬渠道，加大失能老人養老服務的資金籌集力度 設立老人長期護理保險試點，探討構建養老保險、醫療保險與長期護理保險、商業護理保險的融合、聯動機制，使低收入失能老人走出困境。同時，動員社會力量，聚集閑散資金，吸引民間資本進入養老服務業，激發企業、社會組織對失能老人養老服務投資的熱情。鼓勵私人、慈善機構針對失能老人設立專項護理基金，解決部分失能老人的護理服務費用。

3.3 開發高智能養老服務機器人，提高失能老人生存質量

隨著“智慧養老”、信息化養老等新形式“科技養老”的發展，高智能養老服務機器人正不斷走進老人的生活，呈現出爆發性增長的特征，受到人們的廣泛關注，成為制造業發展的制高點，也是《中國制造2025》戰略的重要內容。

市政府應把高智能養老服務機器人的開發、研制列入大連市的產業發展規劃之中，加快不同類型的高智能養老服務機器人以及相關養老服務智能輔助工具的研發。加大對高智能養老服務機器人等智能化設施的資金支持力度，給予研發、生產機構一定的補貼。對于購買高智能養老服務機器人等智能化設備的失能老人，也予以一定的補貼，從而改善和提高失能老人的生存質量。