農村宅基地入市問題與路徑研究
——以長垣縣為例

楊建波，王 莉，宋富強，許愛國

（1河南省科學院地理研究所，鄭州450052；2鄭州測繪學校，鄭州450065；3河南省國土資源廳，鄭州450018）

0 引言

中國的城鎮化和工業化進程都涉及到大量土地的市場化和非市場化利用[1]，在這個過程中，城鎮建設用地與農村建設土地一直處于不平衡狀態，前者無論是在政策支持、使用方式、民眾接受度等方面都要遠遠優于后者[2-3]。當耕地保護日益重要、城鎮建設用地不能滿足當前用地需求時，改革以往的農村土地占用量大、收益低、保護差等已成為土地制度的市場化改革的大方向。作為數量最大的農村建設用地，宅基地粗放利用與城市化進程對空間渴求之間的矛盾日趨白熱化[4]，推進農村宅基地流轉入市又成為農村土地制度改革的重點和難點。當前有部分學者在宅基地流轉程序和模式[5-6]、退出機制[7-10]等方面嘗試性研究，這些多是淺層理論性探討，沒有支撐性流轉案例，缺乏切實可行的入市路徑。2015年全國人大常委會授權國務院在北京市大興區等33個縣進行試點，2016年召開全國兩會上，人大代表委員對宅基地入市紛紛進行熱議。

在此背景下，以國家試點縣——長垣縣為基礎，采用問卷調查方式，分析當前農村宅基地入市動力、意義及風險；探索經濟新常態下適合糧食生產核心區經濟發展的宅基地利用方式和發展模式意義重大。

1 材料與方法

1.1 研究區概況

長垣縣地處河南省東北部，行政上隸屬于新鄉市，東臨黃河與山東省東明縣隔河相望，南與封丘縣接壤，西、北與滑縣、濮陽市接壤。全縣轄11鎮3鄉4個辦事處，599個行政村，2015年，全縣總人口約88.31萬人，其中城鎮人口約34.65萬人，城鎮化率39.24%。土地總面積1051 km2，其中建設用地面積19967.41 hm2，集體建設用地占建設用地總面積的79.04%；農村宅基地占建設用地總面積的71.69%。長垣縣是河南省省直管縣，國家衛生縣城、中國廚師之鄉，又是本次全國人大常委會授權國務院的農村集體建設用地改革試點縣之一，全年地區生產總值達到269.99億元，農業總產值57.7億元，人均生產總值35784元，其農村宅基地現狀和經濟水平均具有典型性。

1.2 研究方法及數據

主要采用問卷調查法與對比分析法。于2015年7月，以長垣縣行政村為調查單元，實施針對性調查，共計發放問卷581份，收回553份，調查有效度達95.18%。其中，以常村鎮、苗寨鎮調查數量最多，問卷數為全鄉鎮所有行政村，各鄉鎮調查單元數占全部評價單元的93%以上（見表1）。

1.3 統計分析

采用Excel 2007統計分析軟件進行數據的計算分析和作圖。

2 結果與分析

2.1 調查對象情況

本次調查對象，年齡以41～60歲的中年人為主，占67%，總體上，這一年齡階段人群對宅基地流轉反映基本一致；調查對象中以農業為主的占45%，以農業為主兼具其他職業的占34%；這部分調查對象年收入在10000元以下占58%，年收入在10000～20000元之間占33%。調查對象中60%人員處于經濟條件一般鄉鎮，城鎮郊區或開發區農民占34%（見圖1～4）。

2.2 調查范圍內宅基地面積統計

河南省城鎮郊區和人均耕地667 m2以下的平原地區，每戶宅基地用地不得超過134 m2；人均耕地667 m2以上的平原地區，每戶用地不得超過167 m2；山區、丘陵區每戶用地不得超過200 m2。根據調查，長垣縣農村居民戶均宅基地占地面積多在150～250 m2，占全部調查數的39%；戶均占地面積在250～400 m2占28%（見圖5）。

表1 回收問卷的區域分布情況

圖2 調查對象年齡

圖3 調查對象收入水平

圖4 調查對象所處區域位置

2.3 宅基地入市流轉好處

對宅基地入市優點農民認知較為模糊，多數人只是心理中的感知好與不好，但說不出原因和理由，針對此，在調查中對相關概念進行了較為詳細解釋說明。總體上，對宅基地流轉農民總體上持肯定態度，約43%的農民認為宅基地流轉有效利用了土地；約14%農民認為宅基地流轉可以增加農民收入（見圖6）。

2.4 宅基地流轉形式及類型

根據調查，長垣縣農村宅基地流轉類型中，以原自用房屋宅基地使用權出租或出售抵押最多，占全部調查數的25%，以公益事業房屋租賃最少，僅有5%。目前流轉形式中，出租占比例最高，為18%；轉讓占17%；作價出資占13%；而入股和聯營僅占1%，（見圖7和圖8）。

2.5 流轉價格及利益分配

農村宅基地流轉，目前多處于私下交易，因此，多數沒有價格體系，其收益分配也比較模糊。據調查，有52%的人認為，當前宅基地流轉是以雙方當事人協商定價為主；認為應由估價機構估價的僅占6%，也就是說，農民目前對于流轉價格系支撐尚沒有一個明確的認知。在宅基地流轉的利益分配上，多數人也沒有一個清楚的認識（占調查數的37%），其對分配多少的合理與不合理認知也較為模糊（占調查數的14%-27%）。而對于由誰受益卻很明確：總體上一個認知就是“認流轉誰收益”（占調查數的64%）（見圖9～12）。

2.6 宅基地流轉中存在問題

當前，農戶宅基地流轉中存在的主要問題是信息不透明(31%)，而認為會造成耕地減少的占調查數的18%，認為會使集體和農民利益受損失的占16%。一些農民不愿流轉宅基主要受社會保障不健全、自身傳統觀念、價值機制不合理、沒有健全的宅基地流轉市等原因影響，根據調查，農民對這些問題都已有了認識，且對原因的認知比例也大致相同，4種不愿流轉原因占調查數的比例依次為21%、24%、27%、28%，（見圖13和圖14）。

圖5 宅基地面積情況

圖6 宅基地流轉好處

圖7 宅基地流轉形式

圖8 宅基地流轉類型

圖9 宅基地流轉價格確定方式

圖10 宅基地流轉利益分配的合理性

圖11 宅基地流轉利益分配形式

圖12 宅基地流轉問題的解決方式

圖13 宅基地流轉中問題

圖14 農民對宅基地不愿流轉的原因調查

2.7 出售對象及問題解決方式

當前，可以購買宅基地對象大致可分為本村村民、外村村民和城鎮居民，根據調查，認為應賣給本村村民的占51%，認為賣給誰無所謂的占45%。而農民對于自己周邊是否有宅基地流轉案例認知度中，多數人都不了解這種情況（占調查數的50%），而認為自己周邊沒有宅基地流轉的占46%。

在流轉中出現的糾紛問題，有34%的調查者認為應協調處理，有31%調查者認為應有土地部門解決，有26%調查者認為應由村委會解決，僅有1%調查者會采取上訪方式，（見圖15和圖16）。

3 農村宅基地管理中問題分析

3.1 宅基地閑置浪費問題突出

中國法律上規定，一戶農民只能擁有一處符合標準的宅基地。但現實中，農村宅基地“一戶多宅”與面積超標情況普遍，宅基地閑置和空心化問題突出。在中國工業化、城市化快速發展過程中，出現了農村人口的歷史性遷徙，約有2億～3億農民從農村轉向城鎮就業與居住[11]，全國兩億畝農村宅基地中有10%～15%處于閑置狀態，約兩三千萬畝[12]。在沿海經濟發達地區或內地勞務輸出地區，由于大量的農民進城務工定居，房屋與宅基地閑置問題則更為普遍。

3.2 農戶住宅超標現象嚴重，宅基地節約用地潛力極大

據《全國土地利用變更調查報告》知，中國新增村莊建設用地總量呈逐年增長態勢，農村人均住房面積也是逐年遞增。土地管理法明確規定農村村民一戶一宅，且有相應的面積標準。由于長期以來缺乏對農村建房科學有效的管理，再加上農村宅基地福利分配、免費使用制度，導致農戶超占、亂占，使得實際宅基地面積大大超過地方政府指導標準。據抽樣統計，農村中20%～40%的農戶擁有一戶多宅[13]，農民建新房后又不肯拆舊房，時間一長，很多成為危房，形成事實上的“空心村”[14]。農村宅基地量多面廣，如果能合理規劃建設，至少20%～70%農宅可以進行重新改造和利用，這將是一筆極大財富。

圖15 允許宅基地出售對象調查

圖16 周邊是否有宅基地流轉

3.3 村莊建設沒有引導，宅基地監管缺失

除去少有的幾個新農村，當前決大多數農村建設中，新村建設與舊村改造相互脫節，政府缺乏對農戶建房用地規劃，新村采用外延式盲目建設，新村內建設規模得不到控制；由于沒有相應規劃或措施，對舊村基礎設施改造費錢費工，二者相互交叉，互為扯皮[15-16]。鄉村一級政府規劃觀念缺失，再加上村民法制觀念淡薄，跑關系、走后門，致使新村中土地亂占濫用，嚴重制約了村莊規劃。同時，鄉鎮基層國土所因人手少，致使執法巡查不到位。縱然現在村級組織設置了國土資源協管員，但協管員職責和執法權限受到限制，僅僅限于宣傳和對違法現象的匯報，很難對本轄區內的農民建房實施有效管控；多年來對違法用地問題處理不規范，以罰代拆、一罰了之的現象比較普遍，給制止違法占地行為帶來了負面影響。

3.4 福利化宅基地制度不適應新型城市化發展

當前，中國建設用地供應總量絕大部分土地都來自城市周邊農村集體土地，農村集體土地中占絕對優勢的農村宅基地，在一定程度上已成為城市發展的后備資源。《物權法》明確界定了農村宅基地“占用、使用和收益權利”，但如果宅基地的使用權利不能加強改善，宅基地使用效率就不會提高。隨著城市化進程的加快，由于耕地保護力度日益加大，對農用地資源占用約束越來越嚴格；由于農村宅基地量多數大，其資源、資產價值也在一步步的提升。由于缺失上位法律支撐，宅基地卻不能發揮相應作用，在工業化、城市化發展之中，如何變革國家在宅基地上福利化分配制度，使其在經濟發展、城市建設中發揮出相應的資源效益意義重大。

3.5 宅基地隱形交易嚴重，流轉中問題較多

據國土資源部統計，在經濟發達地區特別是城鄉結合部，農村宅基地通過房屋買賣、出租、抵押等變相流轉已是普遍現象，已形成自發的隱形市場，流轉的宅基地約占10%～40%之間[17]。因制度、政策、法律規范等缺失，宅基地“隱形市場”交易泛濫。且宅基地流轉在城市郊區相對較多，在偏遠區域流轉卻很少[18]。在宅基地流轉中，交易雙方信息不透明，交易價格不公開，交易方式差異大，交易分配政策不明確，這些致使農民交易權益得不到保證。

4 構建科學的宅基地入市途徑

因此，根據河南省農村宅基地存在問題，結合中國當前宅基地流轉相關模式，制定宅基地流轉制度，建立合理健康的農村宅基地流轉市場，徹底打破城鄉二元分割的土地利用機制，推動城鄉協調發展，保護農民利益。

4.1 先行引導，理順新村建設和舊村改造

根據經濟經新常態發展和新型城鎮化建設的客觀需要，科學預測農村居民點的數量和用地規模。結合時下美麗鄉村建設，依據土地利用總體規劃和統籌編制村莊土村莊建設規劃，適度開展村莊治理，加強宅基地規劃管理，從嚴控制村莊建設用地及宅基地用地規模和布局。通過規劃引導控制，統籌安排城鄉存量建設用地，通過流轉、置換、整理等方式，整合優化農村居民點布局和用地，引導農村集中居住；有計劃有步驟有重點地逐步推進新農村建設和舊村莊基礎設施升級改造。對于廢棄及規劃建設后節余宅基地，采取政府主導、市場化運作模式，積極開展“人、地、錢”統籌政策，實行異地置換，為城市發展提供土地資源支持。

4.2 嚴格立法，制訂宅基地入市的法律體系

為了堵住“一戶多宅”不正當來源，首先必須要核資清產，明確宅基地的產權內容、結構、歸屬及流轉狀況，使“房地”證件合一，形成不動產統一登記發證，全面頒發《集體土地使用證》、《房屋產權證》。廢除舊法中宅基地流轉限制，制訂新的立法體系[19]。從上位的憲法和物權法入手，修改《土地管理法》及其《實施條例》，通過頒布《農村宅基地管理辦法》、《集體建設用地流轉管理法》及《土地登記條例》，制定城鄉統一的《房屋征收與補償條例》，明確宅基地入市流轉的對象、條件、范圍、方式，以及流轉的主體、程序、收益處置與管理等，縮小城鄉二元土地結構差距，為宅基地有序入市提供法律支撐。

4.3 科學管控，打造宅基地入市的價格平臺

在城市基準地價管理實踐基礎上，制訂農村宅基地地價體系，構建集體建設用地的定級估價制度和價格管理制度，建立城鄉統一的基準地價體系[20]。建立區域最低限價制度和地價公示制度，由縣級政府公布其基準地價和入市最低保護價，并根據城鎮發展和土地市場狀況進行適時調整。發展宅基地交易的評估機構、土地融資服務機構、土地保險機構等中介組織。確定合理的政府、集體和個人收益分配比例關系，制定農民認可的土地增值收益分配辦法，并適當提高個人收益，實現土地征收轉用與農村集體經營性建設用地入市取得的土地增值收益在政府和集體之間分享比例的大體平衡。

4.4 規范監管，健全宅基地入市的保障機制

宅基地入市，從簽訂合同到項目竣工驗收期間，均應由土地使用權人與國土資源部門聯合進行監督管理，建立健全入市的相關保障機制。制訂完善宅基地使用權入市管理辦法、理順入市公開交易環節工作流程、形成入市示范文本、落實入市民主決策辦法、完善入市后開發利用情況監管辦法等內容。

按照基層工作“四項基礎制度”，對入市交易和土地增值收益分配使用進行全過程、全方位監管。加強對政府收取調節金和農村集體留成資金使用的監管，確保按規定用途使用。發揮村務監督機構的作用，將農村集體留成資金的使用情況納入村務公開，嚴格監督監管。

由交易雙方簽訂《交地確認書》，實行交地確認制度；設立《集體經營性建設用地建設項目用地信息公示牌》，實行信息公示制度；制訂規范的土地利用復核驗收意見書，實行竣工復核驗收制度；定期或不定期對項目獲取相關信息，實行現場核查制度。對不符合入市合同規定的，建立違規違約用地責任追究機制；建立宅基地閑置罰金制度和收回制度，對認定的閑置土地，擬訂處置方案，由縣國土資源部門按經政府批準后的處置方案進行處理。

5 結論與討論

以集體建設用地入市試點項目為平臺，以行政村為單元，采用全覆蓋的問卷調查，分析了糧食生產核心區農村宅基地利用上的制度問題，研究表明：當前，農村宅基地流轉對象以41～60歲的農業人口為主，收入較低、占用宅基地面積較大，總體認為流轉有效利用了土地，但多為沒有價格支撐的隱形流轉，以抵押為主，分配中問題較多，監管缺失、自身利益得不到保護。文章在深入研究問題的基礎上，結合試點，提出了適合糧食生產核心區經濟發展的宅基地入市有效途徑：（1）先行規劃引導，理順新村建設和舊村改造，（2）嚴格立法管理，制訂宅基地入市的法律體系，（3）完善科學管控，打造宅基地入市的價格平臺，（4）強化規范監管，健全宅基地入市的保障機制。

宅基地流轉是個繁雜而又系統的過程，觸及問題多、影響范圍廣：首先它涉及社會因素，需要構建合理的價格平臺，更需要立法支持，缺乏法律支撐宅基地入市就沒有保障；其次，宅基地入市也受經濟條件制約，本研究僅以經濟條件中等的平原縣為例進行了討論，而對于經濟條件較差地區是否適用還有待探討。第三，對于沿海地區和糧食主產區以及同一區域內的城中村、城鄉結合部、一般縣區、偏遠山區等，宅基地入市條件、入市步伐、管理方式等是否一致等還有待進一步研究。

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