新時代支持民族地區加快發展的政策選擇

鄭長德+鐘海燕+龔賢

[摘要]黨的十九大報告把“加大力度支持革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區加快發展”放在了區域協調發展戰略的最優先位置，但目前民族地區仍是全面建成小康社會和協調發展的“短板”所在，脫貧攻堅壓力巨大，經濟發展很不充分。因此，要實現民族地區跨越式發展，必須在創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念下，做好創新的制度軟環境與基礎設施硬環境；經濟支撐帶、城市群、縣鄉經濟各層級協調、協同發展；建立、落實綠色政策法規保障體系，發展綠色生態經濟；在“一帶一路”統領下，加強沿邊基礎設施建設，對外開放與對內開放相結合，構建我國沿邊開放的新高地；注意發展中的公平與共享，做到經濟建設共同參與，經濟成果共同分享。

[關鍵詞]新時代；民族地區；加快發展；政策選擇

中圖分類號：F127.8文獻標識碼：A

文章編號：1674-9391（2018）01-0001-08

在中國共產黨第十九次全國代表大會上，習近平同志在題為“決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利”的報告中，提出：“中國特色社會主義進入了新時代”。新時代我國社會主要矛盾是“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。一方面，經過幾十年的發展，特別是近40年改革開放帶來的“奇跡”般的快速發展，我國社會生產力水平總體上顯著提高，社會生產能力在很多方面進入世界前列，“我國穩定解決了十幾億人的溫飽問題，總體上實現小康，不久將全面建成小康社會，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長”。另一方面，發展不平衡不充分問題更加突出，“這已經成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素”[1]。發展的不平衡主要體現在城鄉發展不平衡、區域間發展不平衡和區域內發展不平衡，城鄉間、區域間、區域內存在多維發展差距，既有經濟收入方面的差距，更有基本公共服務供給方面的差距。發展不充分體現在經濟、文化、社會、生態等多個方面，在經濟方面，結構不優，質量不高；在文化方面，數量不足，質量不高；在社會方面，基本公共服務供給不足、不平衡，供給質量參差不齊；在生態方面，體現為環境退化與污染嚴重同時存在。

民族地區發展不平衡、不充分更加嚴重：發展水平低，發展不充分，發展不平衡是民族地區面臨的最主要問題。新時代，民族地區必須要加快發展，實現跨越式發展。

一、新時代民族地區在全國發展大局中的戰略地位更加重要

民族地區經濟發展歷來是全國區域經濟的重要組成部分，事關全國經濟繁榮、社會穩定、可持續發展和全面建設小康社會，事關“兩個一百年”奮斗目標的順利實現。根據中國共產黨最近幾屆全國代表大會的報告，可以看出民族地區在全國的發展大局中的戰略地位更加重要（表1）。

由此可見，中國共產黨高度重視民族地區的發展，把支持民族地區的發展作為全國總體發展戰略的重要部分，這也是近幾十年來民族地區與全國能夠實現同步發展的基本保證。同時，從歷次中國共產黨全國代表大會報告的具體表述看，“十九大”報告把“加大力度支持革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區加快發展”放在了最優先的地位，并提出這些地區要“加快發展”，并要“加大支持力度”。因此，在新時代民族地區的發展在全國發展大格局中的戰略地位更加重要，加大力度支持民族地區加快發展是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。

二、民族地區：全面小康與區域協調發展的短板

中華人民共和國成立以來，特別是改革開放和西部大開發戰略實施以來，民族地區經濟社會發展取得了顯著的成就。但是，由于地理和歷史等多方面因素的影響，發展水平低，發展不足，發展不平衡依然是民族地區面臨的主要問題。民族地區（同時也是革命老區、邊疆地區和貧困地區的主體）是我國全面小康與區域協調發展的短板，這些地區居民收入水平低，基本公共服務質量不高，自我發展能力弱，大多也是脫貧攻堅的重點區域。

（一）民族地區：全面小康的短板

從現在起到2020年，是全面建成小康社會決勝期。全面建成小康社會的難點：民族地區和貧困地區，沒有民族地區的全面小康，就沒有全國的全面小康；習近平同志指出“沒有農村的小康，特別是沒有貧困地區的小康，就沒有全面建成小康社會。”[2]并強調：“消除貧困、改善民生、實現共同富裕，是社會主義的本質要求。”全面小康，核心就在全面。這個“全面”，體現在覆蓋的人群是全面的，是全體中國人民的小康，“一個都不能少”，是56個民族的小康，“全面建成小康社會，一個民族都不能少”[3]，它是不分地域的全面小康，是中華人民共和國主權管轄的全部區域的小康，全面小康，一寸土地都不能少；這個“全面”，也體現在涉及的領域是全面的，包括經濟、政治、社會、文化、生態，“一項都不能少”，著眼的是發展中國特色社會主義事業五位一體總體布局；從實現時間節點看，到2020年發達地區、欠發達地區、貧困地區全面小康，一步都不能遲，一個地區都不能遲。

表2列出了2016年民族八省區幾個主要發展指標相對于全國平均水平的值。可以看出相對于全國平均水平，民族八省區的平均發展狀況，內蒙古的平均發展水平總體上要高于全國平均水平，其余地區低于全國水平；再者各地區間發展差距比較大，貴州、云南和西藏的總體發展水平離全國平均水平的距離較大，所列的幾個指標間發展也很不平衡，例如，內蒙古農村居民收入是其短板所在，廣西的經濟發展和教育短板效應比較突出，貴州、云南最突出的就是其經濟發展水平低。

（三）民族地區：區域協調發展的短板

民族地區由于發展的初始條件不同于東部地區，改革開放以來雖有普惠政策，但相較于東部地區的特惠政策，政策作用力度和著力點存在差異，加上地理條件的制約，致使發展不平衡在民族地區表現特別顯著，影響到社會穩定和民族團結

民族地區發展不平衡首先表現在與東部發達地區存在多維發展差距。民族地區與東部發達地區的發展差距具有面大，差距的程度深，不同維度間存在彼此共生的特點。例如，民族地區高層次人才奇缺，以兩院院士、長江學者、千人計劃、國家杰青、國家優青等為例，截至2016年底，民族八省區合計只有97人，占比不到1%；民族地區有博士點的高校和研究機構數量少，學科分布不平衡。在6歲及以上人口受教育程度統計中，民族地區相對于全國水平，大專及以上教育程度的人比重低，而未上過學和只有小學程度的人口比例高。endprint

其次表現在民族地區的城鄉發展不平衡。城鄉居民福利的差距也是多維度的，收入差距只是其中一個方面（表4），其他方面的差距如基本公共服務的可得性、共享數量與質量等方面及家庭擁有的資產和財富方面的差距更大。

第三，區域地區內部的市州間、縣域間發展不平衡顯著。表5給出了民族八省區人均地區生產總值的空間基尼系數，計算的空間尺度是市州，若從縣域尺度計算，反映出的區域差距更大[5]。

第四，民族地區是多民族聚居區，不同民族間、同一民族內部的發展差距也很顯著[6]。

（四） 民族地區發展的不充分

首先，從經濟發展看，民族地區在結構上，資源型產業比重大，制造業比重低，且有進一步下降的趨勢，高技術產業比重低且持續下降，存在去工業化（制造業化）趨勢；第一產業內部傳統農業占絕對比重，現代農業比重微乎其微；第三產業內部傳統服務業占絕對比重，現代服務業比重低。從發展基礎看，稟賦結構低，特別是村組基礎設施滯后和高層次人才的缺乏，不利于結構升級。在質量方面，產品附加值低，處于價值鏈低端；商業模式單一，好產品賣不起好價錢；資源消耗高，排放高，環境壓力大①。

三、新時代加大力度支持民族地區加快發展的政策選擇

黨的十九大報告指出：“發展是解決我國一切問題的基礎和關鍵”。從全國的發展看，民族地區面臨的主要問題是發展不足，發展不平衡，發展不充分。2020年前民族地區要消除農村絕對貧困和建成全面小康社會，到2035年要與全國同步基本實現現代化。要實現這些目標，必須加快發展，實現跨越式發展。跨越式發展的一個重要標志就是要確保民族地區的發展速度持續高于全國平均水平，因此中央政府和發達地區的地方政府必須持續加大對民族地區跨越式發展的支持力度。黨的十九大報告指出：“發展必須是科學發展，必須堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念”[1]。

（一）支持民族地區創新發展

創新是經濟欠發達地區實現跨越式發展的持久動力。要確保民族地區發展速度持續高于全國平均水平，在區域發展援助政策方面，實施發展促進型的區域干預政策——授之以漁。

中央政府在民族地區的創新中，最重要的是提供制度支持。貫徹好、落實好民族區域自治制度，充分發揮民族區域自治制度在民族地區發展中所體現的“自治紅利”；執行好已有的與民族地區相關的發展的政策措施，因地制宜，分類指導，有針對性地出臺新的政策，進一步提高政策的精細化水平；推動相關制度改革和建立，賦予民族地區優先發展的機會，如十八屆三中全會決議和十九大報告中提出的與資源相關的制度、生態補償的制度，如完善資源產權制度，使得資源所在地的居民與政府能夠分享到成比例的資源開發紅利；完善生態補償制度，使得具有關鍵性生態功能的民族地區能夠獲得長期性、制度性的生態紅利；在邊境民族地區的適當區位建設自由貿易區、在一些特殊地區建立內陸特區、在經濟體制改革方面賦予民族地區某些先行先試的政策等。在人才支持方面，中央政府的高層次人才項目和博士碩士學位點的布局應切實向民族地區傾斜。中央政府的資金援助力度要達到必要的門檻水平，所要求的地方配套比例要符合地方政府的融資能力。加大主要用于民族地區的人力資本投資和支持企業創新兩個方面的轉移支付力度（投補貼或者投資稅收減免），使其達到某個臨界水平，就會吸引企業向民族地區遷移，從而提高民族地區企業密度，進而提高創新能力。

地方政府要深入研究黨的十九大報告，把“加大力度支持革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區加快發展”放在了最優先的地位的政策含義。在創新支持方面，地方政府的主要作用在于營造良好的創新環境，降低創新的交易成本。例如建立產業園區，提供便捷的基礎設施，特別是創新的軟環境，包括專利權的有效保護、公正公平和低成本（包括時間成本）的法律環境等[7]。

（二）支持民族地區協調發展

新時代區域協調發展戰略要解決的問題是發展在空間上的不平衡和不充分問題。要達成的目標是縮小發展在空間上的多維差距，實現區域一體化，使各地區各民族同步實現全面小康和現代化。民族地區區域協調發展要按照集中均衡開發模式，引導人口和經濟活動向重點開發區域及區域性中心城鎮集聚，而基本公共服務產品的供給實現空間上的均等化。

與經濟支撐帶、重要交通干線規劃建設相結合，著力構建新的經濟支撐帶。經濟帶是由若干個城市（群）通過交通干線連接形成的帶狀經濟區域。作為區域經濟發展的骨架和支撐，經濟帶在“十八大”以來，受到中央層面的高度重視，把培育新的區域經濟帶作為推動發展的戰略支撐。“十三五”規劃綱要提出，要“形成沿海沿江沿線經濟帶為主的縱向橫向經濟軸帶”，要著力重點打造的國家級經濟帶有沿海經濟帶、沿江經濟帶、沿線經濟帶。民族地區的區域協調發展在空間上要以區域發展總體戰略為引領，主動融入這些經濟帶建設。

同時，民族地區根據自身的發展階段和稟賦結構的變化，著力構建新的經濟支撐帶。如建設珠江—西江經濟帶，帶動西南少數民族地區的發展；加快邊境地區發展，建設沿邊交通干線，建設沿邊經濟帶，促進與周邊國家和地區的國際區域合作與次區域合作。

建設民族地區的城市（鎮）群，著力提升民族地區首位城市的帶動輻射能力。推動呼包鄂城市群、北部灣、黔中城市群、滇中城市群、雅魯藏布江谷地、金沙江下游城市群、蘭西、銀川-中衛、天山北坡城市群等具有雛形的城市群的建設，充分發揮“群”的溢出效應。引導人口和經濟活動向國家層面和省級層面的重點開發區域集聚。

實施鄉村振興戰略，夯實縣域經濟基礎，是實現區域協調發展的重要一環。根據民族地區的稟賦結構和發展階段，把脫貧攻堅與縣域經濟發展有機結合，選擇符合內部稟賦要求和外部市場需求的旅游業及相關產業、民族文化產業及相關產業、康養產業及相關產業、碳匯產業，是現階段鄉村振興和縣域經濟發展的重要選擇。

實施基本公共服務均等化戰略。通過精準扶貧和鄉村振興戰略，大力加強鄉村基本公共服務的建設，提高供給數量和質量。endprint

（三）支持民族地區綠色發展

綠色發展以人與自然和諧為核心，以可持續發展為目的。根據黨的十九大報告，民族地區的綠色發展，應走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展之路。

建立綠色開發和低碳循環生產制度。著眼于民族地區資源稟賦結構，堅持環境保護第一，因時因地發展有資源優勢的民族特色產業，把民族地區的生態環境優勢轉化為經濟發展優勢，變資源為資本、變資本為資金，著力推進綠色生產方式。大力發展綠色、有機、生態產業，積極創建民族區域特色品牌。高度重視草原等生態功能區環境承載消耗能力，適度確定牛羊等牲畜養殖規模，引導畜牧業生產向環境容量大的地區轉移，科學合理劃定禁養區，適度調減牲畜養殖總量，在民族地區建立低碳、低耗、循環、高效的農畜產品加工流通體系和區域農業循環利用機制，實施糧經飼統籌、種養加結合、農林牧漁融合循環發展。

加強生態修復與保護開發，構建碳匯交易市場體系。大力實施國家主體功能區戰略，遵循“共抓大保護、不搞大開發”理念，根據各省（區）的《主體功能區規劃》，設立以國家級自然保護區、國家級風景名勝區及國家森林公園為核心的生態安全保護區，牢牢守住生態資源消耗上限、環境質量底線和生態保護紅線，實施最嚴格的生態保護政策。

大力發展綠色生態經濟，提高民族地區群眾收入。根據民族地區的生態區位優勢，以稀缺的生態資源為基礎，以市場需求為導向，以社會資本為驅動力，統籌推進民族地區空間、規模、產業三大結構和生產、生活、生態三大布局，引領民族地區經濟發展與資源稟賦相匹配，逐步形成錯位發展的生態產業格局，著力構建民族地區綠色生態產業經濟圈。

強化環境硬約束，加強生態環境保護。以《“十三五”生態環境保護規劃》為準繩，建立重污染產能退出和過剩產能化解機制，加大“散亂污”企業整頓治理力度，引導民族地區企業通過改進工藝、提檔升級，打造現代化、環保型企業，依法關閉超標排放、無治理能力企業。

走包容性綠色城鎮化之路。城鎮化是實現協調發展的主要途徑。民族地區城鎮化的推進，必須基于本身的稟賦條件和發展階段，使城鎮化過程與結果是益貧的、機會均等的和環境友好的，具有這些特征的城鎮化道路即是包容性綠色城鎮化之路。

加快制度創新，完善生態與資源補償機制。統籌推進民族地區生態環境治理體系建設，以環保督察巡視、編制自然資源資產負債表、生態環境損害責任追究等落實地方環境保護責任，加強生態環境保護制度創新，完善水污染防治、環境噪聲污染防治、土壤污染防治、生態保護補償、自然保護區等相關制度。

（四）支持民族地區開放發展

民族地區是建設絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的核心地區和重要依托。民族地區的開放發展要以推進“一帶一路”建設為統領，推動形成全面開放新格局。

民族地區實施更加積極主動的開放戰略，深度融入“一帶一路”建設，提高開放的總體水平，構建陸海內外聯動、東西南北四向開放的全方位開放新格局，把民族地區建設成為我國向西、向北、向南開放的重要基地和充滿活力的沿邊開發開放經濟帶。

堅持對外開放與對內開放相結合、“走出去”與“引進來”相結合，完善沿邊開發開放空間布局，將沿邊地區建設成為人流、物流、資金流、信息流的匯集之地、暢通之地、興旺之地。充分利用民族地區臨邊的獨特區位優勢和現有的合作基礎，把中心地區建設成為我國沿邊開放的高地。

與周邊陸上鄰國就跨境鐵路建設、技術標準對接等加強交流，進行相應探討規劃，共同開拓基礎設施發展空間。以跨境通道和口岸建設為重點，加快鐵路、公路、航空、水運、管道交通基礎設施建設，形成對接中亞、俄羅斯、南亞和東南亞，內聯國內腹地的綜合交通運輸體系，建設功能配套、銜接緊密、快速便捷的國際大通道。改善內陸沿邊地區的對外交通體系與現代物流體系。

加強沿邊交通干線基礎設施建設，形成環邊公路干線。目前邊疆地區交通干線的建設注重了與內地聯系的放射狀線路的建設，在現有的區域格局下，相對弱化了邊疆城鎮的集聚力。要建設沿邊經濟帶，必須加強沿邊交通基礎設施建設，把沿邊重點城市聯系起來，形成陸路環邊公路干線，為進一步打造沿邊經濟帶打下堅實的基礎。

加快對外貿易轉型升級，建設自由貿易區，促進沿邊地區對外貿易從邊境小額貿易向綜合性多元化貿易轉變，實現一般貿易和加工貿易協調發展，貨物貿易和服務貿易相互促進。

以沿邊重點城鎮為依托，推進邊疆地區城鎮化，使一些沿邊地區成為我國沿邊的重要經濟增長區域，為未來進一步打造沿邊經濟帶打下堅實的基礎。

（五）支持民族地區共享發展

黨的十九大報告指出：“必須堅持以人民為中心的發展思想”，“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實現全體人民共同富裕不斷邁進”。實際上，共享發展就是機會均等的發展。

增加經濟機會，提高民族地區居民經濟參與度。實施契合區情的產業政策。產業政策旨在破除資源過度依賴型和政府投資驅動型增長，提高增長對就業的吸納能力。發揮市場機制基礎性作用，培育扶持有比較優勢的特色產業，發展綠色產業與益貧產業，承接國際和國內產業轉移，對口支援和產業轉移結合，依靠互聯網+促進產業結構調整升級，構建現代產業體系，大力推進農牧業現代化、新型工業化、信息化，促進三次產業協調發展。

確保經濟機會均等，共享經濟增長的成果。營造公平競爭的市場環境，確保民族地區居民公平公正獲取經濟機會，加大關系民生的基礎設施建設和基本公共服務均等化供給。一是突出薄弱環節基礎設施建設。二是突出民生重點，加強社會項目建設。三是促進城鄉公共服務普惠共享，增強公共服務供給能力，逐步推進城鄉基本公共服務均等化，惠及中低水平階層和貧困人口。最基本的經濟機會是就業機會，大力發展益貧性和提高當地群眾就業機會的勞動密集型產業、服務業、中小微企業和個體私營企業，擴大就業規模，改善就業結構。endprint

社會包容多樣性，關注生活幸福感。民族地區自然條件不同，宗教文化、生活態度和生活方式不同，秉承社會包容的理念，堅持以人為本，加強民族文化的傳承，平等對待少數民族文化風俗習慣，包容不同民族、不同性別，包容貧困人口、婦女、兒童、老年人、殘疾人，消除社會排斥，消除城鄉居民之間、社會階層之間、社會群體之間的隔閡與嫌隙，倡導多樣化的生活，扶貧等民生措施必須真正提升當地居民的幸福感。

確保最低經濟福利，為極端貧困群體提供穩定的社會安全網，實施更全面的社會保障，覆蓋貧困人口和脆弱人群。

民族地區在“十三五”時期實現共享發展的關鍵是減貧。堅持兩輪驅動，把整體推進和把握精準相結合、脫貧攻堅和鄉村振興戰略相結合，實現穩定精準脫貧和區域持續發展。要把國家支持貧困地區，特別是深度貧困地區的政策措施落到實處。在目標任務上，注重脫貧致富與全面小康的有機結合，確保同向同步達標；在總體思路上，注重加快發展與扶貧開發的有機結合，相互促進聯動攻堅；在實現路徑上，注重精準扶貧與區域開發的有機結合，實施鄉村振興戰略，走出雙輪驅動路子；在著力重點上，注重夯實基礎與提升能力的有機結合，根本改變貧困面貌；在推進方式上，注重政府主導與社會動員的有機結合，切實增強整體合力。

注釋：

①《中國少數民族地區包容性綠色發展研究》（鄭長德/著，中國經濟出版社，2016年）對民族地區發展不充分有深入的研究。

參考文獻：

[1]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[EB/OL]. （2017-10-18）[ 2017-10-19].http：//jhsjk.people.cn/article/29613458？isindex=1.

[2]習近平.沒有貧困地區的小康 就沒有全面建成小康社會[EB/OL]. （2017-02-26）[2017-03-26].http：//zhuanti.hebnews.cn/2017-02/26/content_6336938.htm.

[3]習近平.全面建成小康社會，一個民族都不能少[EB/OL]. （2017-06-12）[ 2017-06-17].http：//theory.people.com.cn/n1/2017/0612/c40531-29333825.html.

[4]鄭長德.“三區”“三州”深度貧困地區脫貧奔康與可持續發展研究[J].民族學刊，2017，（6）.

[5]鄭長德.中國少數民族地區多維發展差距研究[C].中國西部民族經濟研究中心討論稿，2017.

[6]鄭長德.中國西部民族經濟調查2015[M].北京：經濟科學出版社，2016.

[7]鄭長德.中國少數民族地區經濟發展報告（2016）[M].北京：中國經濟出版社，2016.endprint