淺析國外去產能中債務處置的經驗及借鑒

楊潔 辛靈

[摘 要]去產能是供給側結構性改革的首要任務，妥善處置債務問題是保證去產能順利實施的必備條件。本文在闡述國外去產能債務處置經驗的基礎上，提出了對我國去產能中妥善進行債務處置可借鑒的啟示，希望能夠為去產能債務處置實踐提供借鑒。

[關鍵詞]國外去產能；債務處置；啟示

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.24.002

[中圖分類號]F426.31 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2018）24-000-02

0 引 言

去產能是供給側結構性改革的重點，是推進我國建立高質量現代化經濟體系的具體舉措。近年來，在黨中央、國務院的統籌安排下，我國去產能取得了實質性的進展，收到了實實在在的效果。但隨著工作的深入，去產能過程中反映出來的具體問題越來越引起人們的重視，其中去產能中的債務處置就是這些問題中最需要引起重視的一個方面。產能過剩不是我國特有的現象，在發達國家工業化進程中也曾出現過多次產能過剩現象，借鑒他國去產能債務處置的經驗，對于我國去產能過程中有效化解債務風險具有重要的理論和實踐參考價值。

1 去產能債務處置的國外經驗

1.1 美國

20世紀80年代以來，美國前后三次經歷了嚴重的產能過剩，并以汽車、鋼鐵等傳統制造產業和電子信息通訊等高新技術產業為代表。為化解產能過剩可能帶來的金融債務風險，美國借助市場力量，輔之激勵性和強制性行政手段，鼓勵企業通過實行破產、并購重組淘汰落后產能，實現債務整合，有效保護債權人的利益。

（1）鼓勵并購重組。早在20世紀80年代初，美國相繼頒布了《存款機構解除管制與貨幣管理法》和《加恩-圣杰曼儲蓄機構法》，初步解除了對利率的管制和對金融部門的監管。同時，美國采用了寬松的貨幣政策，明確鼓勵企業在堅持公正公平競爭的原則下進行并購重組活動，同時美國政府大力推行減免稅收政策來刺激消費。在一系列政策的刺激下，美國掀起了一波巨大的并購浪潮，出現了并購交易額超過百億的大型或超大型并購，主要集中在石油和鋼鐵領域。例如，美國鋼鐵產業在20世紀末期由于工藝裝備落后、冗員負擔沉重、資金短缺，經營陷入困境，破產企業增多，最終導致大規模的產能過剩。美國政府鼓勵行業內幸存的企業積極通過聯合、并購等方式實現低成本擴張，但美國政府并不直接介入鋼鐵企業具體的重組項目，而是按照市場運行機制進行結構調整和并購重組，有效整合債務，淘汰落后產能。

（2）規范破產行為。優勝劣汰的競爭機制，會促使那些技術裝備落后、產品附加價值低的企業以破產的方式退出市場。為降低由市場機制化解過剩產能所帶來的破壞性損失，美國政府通過法律規范破產程序，并嚴格管控企業破產的整個流程。美國的破產法比較完善，對債權人的保護也有制度規定，信息非常透明。去產能過程基本是按市場化運作，通過兼并收購或任其違約實現市場出清。

1.2 歐洲

在推進工業化的進程中，歐洲一些國家也受到產能過剩問題的困擾，為化解產能過剩和供大于求的困境，各國也采取了相應的對策。

（1）鼓勵破產重組，出售國有股權。英國在20世紀70-80年代出現了煤炭產能過剩危機，起初主要采取國家財政補貼的方式，但仍然難以承擔對這些國企的補虧。撒切爾夫人上臺后進行了大刀闊斧的私有化，通過破產重組、出售國有股權等私有化手段進行債務處置改革，才逐漸化解了去產能的債

務風險。

（2）完善法律法規。法國在1985年出臺了《法國司法重整與清算法》。為應對產能過剩企業債務問題的新變化，在2001年進行了修改，形成了新的破產法，要求金融機構采取債權人代表的方式，從第三方社會中介中選定會計師、審計師和律師等作為債權人代表，參與破產程序。

（3）加強企業債務監管。波蘭在20世紀90年代初也出現了產能過剩危機，由于以前受計劃經濟影響，銀行信貸都是按國家指令發放給國有企業，導致不良資產率超過25%。面對巨額債務，波蘭政府通過減免、分期償還等手段進行化解，同時通過國家銀行組織債權人共同與企業談判，要求企業制訂脫困方案，對企業債務重組進行監督。如果企業按期達不到要求，將被強制破產清算。

1.3 日本

伴隨二戰后經濟騰飛，日本以鋼鐵、水泥、紡織為代表的傳統行業出現了快速增長，但也出現多次較嚴重的周期性產能過剩。為化解產能過剩危機給社會帶來的不利影響，政府采取了很多行政干預手段化解去產能債務風險。

（1）提供優惠貸款，鼓勵企業停產和轉產。在對落后產能治理的過程中，對于積極配合主動停產或轉產的中小企業，或者主動采用節能設備的企業，政府都通過政策性銀行為其提供低息貸款。此外，政府設立蕭條基金，為由于設備報廢而產生的借款提供信用保證。

（2）完善稅收優惠政策和相關法規支持企業重組。一方面，政府通過金融稅收政策措施為企業并購重組創造良好的環境，鼓勵企業采取多種方式實現債務有效化解；另一方面，支持大企業并購低端中小企業產能，用政策倒逼中小企業接受大企業的并購。如1999年出臺的《產業活力再生特別措施法》明確規定企業如欲實施重組，需向政府有關部門提交企業的3年規劃，企業提交的規劃如果通過政府審查，則可享受注冊稅減免優惠，得到公司法特例措施的援助，此后兩次修改了該法。到2013年底，日本政府又頒布了《產業競爭力強化法案》，新法案規定對企業并購重組給予更多稅收優惠和債務減免優惠。

（3）完善法律，規范破產。日本一般企業的退出主要是依據《破產法》，政府會根據形勢變化和需要不斷完善破產法來方便企業退出。2005年，日本實施了新的破產法，使企業破產的程序更加簡單，企業退出也更加容易。為避免企業破產倒閉帶來的人員安置和債務處置不當引起的不穩定，政府出臺了《反通貨緊縮綜合對策》（2002年）、《產業再生機構法》（2003年）等法規，成立產業再生機構，從穩定金融、保障就業、產業再生和企業重建等方面多管齊下穩定經濟發展，從而推進高耗能、高污染、技術低端和競爭力弱的企業產能平穩退出，化解產能過剩債務風險。

2 國外去產能債務處置實踐的啟示

國外發達國家在去產能過程中對債務問題的處置，雖然以各國具體情況作為依據，雖然體現著不同行業債務問題特征的具體差別，雖然有經濟、社會和科技不同法制化階段的歷史性特征，但市場經濟的共有規律決定了去產能的債務處置必然具有一般性的共同準則。這些準則反映了市場經濟條件下去產能過程中債務處置的一般要求。對我國來說，現階段及今后一段時期，去產能就是要堅持按市場化原則。因此，國外能夠反映市場經濟條件下去產能債務處置一般規律的經驗和做法，值得研究和借鑒。概括來說，這些經驗和做法主要包括以下幾個方面。

2.1 正視去產能過程中的債權損失

現實中，產能過剩有些是以產品供過于求的形式表現出來，有些是以科技進步、生產力發展水平提高和推進結構優化的具體舉措表現出來，但不論以哪種形式表現出來，去產能都會使產能擁有者的資產發生貶損，自然會對資產對應的債權產生影響。去產能過程中的債權損失與資產損失一樣均是不可避免的，對這一現象不能回避，更不能片面地將債權損失全部推給去產能資產占有者承擔。從國外的經驗來看，去產能過程中的債權損失不可避免，去產能過程中要由債權人、債務人和政府財政等方面共同承擔。

2.2 完善去產能債務處置的法律保障

去產能過程中的債務處置，實際上是一種利益關系調整，是一種利益格局的重新構建，其中必然要發生利益各方相互之間的博弈。對這種博弈，國家應該制定相關規則，用來規范相關各方的行為，調整各方的利益，而這些規則就是相關的法律保障體系。從國外的經驗看，對有關去產能的運作，不論是確定產業規則，還是限定去產能對象，不論是約束債權處置，還是國家對去產能企業財產損失的財政補貼，都是以具體的法律進行規范和明確的，其法律的完備具體和務實確有可借鑒之處。

2.3 引導介入去產能中的債務處置

現實中，去產能中的債務處置表現為債權債務雙方之間的利益調整，具體操作也是債權債務雙方的經濟行為。但國外的經驗表明，在這一過程中，政府完全可以、也非常有必要以符合市場化原則的方式引導介入去產能債務處置的具體過程。這其中包括：制定規則、約束規范債權債務雙方的行為、以財政補貼方式給予遭受損失的債權債務雙方以適當補貼、鼓勵引導去產能相關方面轉型發展等。

2.4 更多運用并購重組方式

企業間并購重組是在市場經濟條件下長期存在并被廣泛采用的一種經濟行為。企業間并購重組在使企業組織結構發生改變的同時，也改變了企業的資產結構和債務結構。國外的經驗表明，在去產能的過程中，更多采取并購重組方式可明顯降低債權人的債權損失，可有效提高去產能企業的資產利用效率，可有效地減少因去產能而可能引發的大面積失業等社會震蕩。

2.5 暢通依法破產通道

在去產能的過程中，一些企業不可避免地要退出市場，要依法進入破產通道。在一定條件下，破產既是清算債務人，也是保護債權人的利益。西方發達國家的實踐表明，只要破產通道暢通、破產程序規范，債權人的利益可以得到最大限度的保護，特別是國外在破產實踐中成功地采用了破產和解、債務重組等可行方式，使破產成為依法有效重組社會存量資產的具體措施。

主要參考文獻

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