從特殊教育治理機制與體制改革看醫教結合政策

● 昝飛

自2009年《上海市特殊教育三年行動計劃（2009—2011年）》首次明確提出“醫教結合”以來[1]，有多位學者先后對這一政策提出了質疑，引發了實踐層面的疑慮，也出現了醫生指導教師教學的情況，更導致部分特教研究者對之批評。本文就這一主題從特殊教育治理機制與體制改革角度談幾點思考。

一、醫教結合政策實施更多是特殊教育治理機制與體制改革的探索

從特殊教育學科發展的歷史來看，不管是最初的醫學模式（病理學模式），還是后來的心理學模式、社會模式乃至綜合模式，研究者認為，醫學從未離開特殊教育的學科視野[2]，或者始終滲透于特殊教育發展過程中[3]，也贊同特殊教育領域需要多學科合作[4]。但是對于將醫教結合作為特殊教育發展的一種政策或者主要方式，則認為是值得商榷的，或者認為是一種歷史的倒退，似乎直接回到了醫學模式或者病理學模式的特殊教育階段。葛新斌[5]從“學科立場”的角度對這些爭論進行了概括，總結了多位研究者如鄧猛[6]、盛永進[7]等人在這一方面的觀點，比如鄧猛等人認為特殊教育學是教育學的子學科，雖然其具有多學科的特性，但教育仍是其核心邏輯。

筆者認為，對于醫教結合政策，不宜從學科立場或者學理角度進行討論，它更多是政府層面對特殊教育治理機制和體制上的一種探索和改革。高質量的特殊教育需要建立高效、有效的特殊教育支持保障體系，多學科合作是這一支持保障體系中非常重要的一部分；而從特殊教育治理角度看，則需要有一定的制度和機制來保障特殊教育實踐領域實現多學科合作。醫教結合政策的提出就是對這一制度和機制的探索，理由有三。

首先是實踐層面對醫學、教育領域合作制度和機制保障的需求。時任上海市副市長沈曉明之所以提出“醫教結合”，與其個人特殊專業背景以及從業經歷有關。他作為兒科醫生，曾接觸到大量特殊兒童病例。其中一位盲生的事例多次被他講到。該盲生最先就讀于一所盲校，但在一次醫生下鄉活動中，發現她的視力是可以通過手術恢復的，最終該學生經過手術恢復了視力并進入了普通學校。他認為特殊教育之所以“特殊”是因為教育對象不是普通學生，而是各種各樣的殘疾兒童[8]，因此需要醫學的介入。確實，在特殊兒童的成長與教育中醫學的介入是非常重要的，而當前特殊教育領域還存在大量可通過醫學技術改善身體狀態、但實際上未能獲得充分醫學治療和服務的特殊學生。因此，醫教結合的政策非常有必要實施。

可見，醫教結合政策的提出，更多是通過政策的實施去解決現實中的問題，它不是反對多學科的合作而只強調醫學與教育的結合，也不是誰結合誰、誰主誰次的問題。

其次是實現多學科合作的需求。多學科合作尤其是醫學與教育之間的合作，必須有政府層面的特殊教育治理體制和機制給予保障。醫學、心理學、教育學、康復學等多學科的合作是提升特殊教育質量的保障，但合作需要經費、人員、物力等方面的支持，如果涉及多學科或者多部門，還需一定的合作制度與機制給予保障，否則多學科合作將是一句空話，其中醫學與教育的合作尤其如此。在當前的政府管理體制中，醫學與教育分屬不同的行政部門管轄，衛生部門與教育行政部門之間若沒有有效的制度與工作機制，很難開展合作，更不用說在基層學校實現醫生與教師的合作。推行醫教結合的政策首先要解決的是不同行政部門之間的合作制度和機制問題。

第三是保障特殊學生獲得優質的特殊教育和服務這一最終目的的要求。黨的十八屆三中全會提出了關于“推進國家治理體系和治理能力現代化”這一深化改革的總目標，引發了教育行政部門、教育領域研究者以及一線工作者關于教育治理體系和治理能力現代化的深入探討，認為在教育治理實踐中，能否有效提供優質的教育服務，促進教育公共事務健康、有序運行，是衡量教育治理體系現代化水平的主要標尺。對于特殊兒童而言，政府是否能夠提供滿足他們需要的教育服務是衡量政府特殊教育治理體系現代化水平的重要指標。2010年，上海市教委和衛生局聯合下發了《關于開展特殊教育醫教結合工作的通知》[9]，并申報了國家教育體制改革試點項目“推進醫教結合，提高特殊教育水平”。因此，這一政策的實施更多是從特殊教育治理的角度去探索政府各部門之間的合作制度和機制。

二、醫教結合政策實施中需解決的體制和機制問題

如果說，為特殊學生提供優質的特殊教育和服務，是衡量特殊教育治理水平的最終指標，那么，醫教結合政策在實施中必須解決的問題是什么？分析當前特殊教育實踐層面的問題，從滿足特殊學生的需求出發，確定需醫學和教育學等學科合作且要求跨部門的工作機制才能解決的問題非常必要。根據上海市教委和衛生局聯合下發的《關于開展特殊教育醫教結合工作的通知》，特殊教育中的醫教結合指的是教育、康復、保健三個領域的結合。根據馬珍珍等人關于《上海市特殊教育醫教結合工作情況的現狀調研》[10]一文的內容，其中提到的醫教結合工作涉及建設區縣特殊教育聯席會議制度和醫教結合專項工作制度，建立殘疾兒童“發現—診斷—安置”的服務流程，開展特殊兒童康復、保健工作等等。具體分析，醫教結合政策的實施需解決以下三方面的問題。

（一）特殊教育管理中的跨部門合作

上海在醫教結合政策實施中，多個區縣建立了有區教育局、區衛生局和區殘聯參加的聯席會議制度，一些區縣的民政局、財政局、人社局、計生委、編制辦、發改委、區政府也是這一聯席會議制度的成員，以共同商議、決策、落實特殊教育相關事宜，并建立了跨部門的工作制度，對不同行政部門的職責進行了分工。比如，教育局的主要職責是統籌協調各部門工作，加強專業教師隊伍建設，提供硬件與經費的基本保障；衛生局的主要職責是對教師與家長開展康復知識技能的培訓與指導，組建多專業的指導醫生隊伍，篩查、確診、上報殘疾兒童信息并提出相關建議等；殘聯部門的職責則是對相關康復項目提供設備或者經費的支持、協助通報殘疾學生信息等。

特殊教育問題不是教育行政部門可以解決的。政府部門通過統一協調，建立相應的體制和機制來保障各部門參與，且分工明確，共同解決實際工作中的問題，這應該成為當前特殊教育治理現代化建設中的重要內容。

（二）特殊兒童入學評估安置中的多部門協同

當前，我國已經建立起以特殊學校為骨干、隨班就讀和特教班為主體、送教上門和社區教育為補充的特殊教育安置體系。在具體工作層面，就需要有制度和機制來保障特殊學生可以按照一定的流程、步驟進行教育安置。2017年初新頒布的《殘疾人教育條例》[11]明確要求“縣級人民政府教育行政部門應當會同衛生行政部門、民政部門、殘疾人聯合會，建立由教育、心理、康復、社會工作等方面專家組成的殘疾人教育專家委員會”“接受教育行政部門的委托，對適齡殘疾兒童少年的身體狀況、接受教育的能力和適應學校學習生活的能力進行評估，提出入學、轉學建議”。第十五條還提出要“根據新生兒疾病篩查和學齡前兒童殘疾篩查、殘疾人統計等信息，對義務教育適齡殘疾兒童、少年進行入學登記，全面掌握本行政區域內義務教育適齡殘疾兒童、少年的數量和殘疾情況”。這就要求建立一套醫學、教育等部門參與的多方合作機制。

事實上，除了義務教育的入學評估安置之外，學前教育、高中教育也都有殘疾兒童、少年入學的問題。實施醫教結合政策，非常重要的一項內容就是建立起由醫學、教育等部門參與的多方合作的制度和機制，保障每個殘疾兒童、少年都有公平的入學機會，并在當前教育條件下獲得適合的教育安置。

（三）特殊學生教育中的醫學介入

在特殊學生教育中，有時需要通過醫學的手段來盡可能保障學生的身體處于一個較佳或者最佳狀態，以便為教師的教育教學工作開展提供一個良好的基礎。上海市所推行的醫教結合政策明確指出，醫教結合指的是教育、康復、保健三個領域的結合，這就需要各級行政部門、學校構建一套制度，形成工作機制，來保障教育領域的工作人員和康復與保健領域的醫生開展合作。比如，學校與醫院、醫療專家建立定期、定點服務的機制，醫學康復、保健內容納入學生個別化教育工作的制度，等等。

總之，特殊教育質量的提升不僅需要優秀的特殊教育專業人員，也需要高效的多部門、多學科的合作制度和機制予以保障。醫教結合政策的實施，更多是特殊教育治理機制和體制改革的一種探索。

[1]上海市人民政府.上海市特殊教育三年行動計劃（2009—2011 年）[Z].2009-08-31.

[2][4]陸莎.醫教結合：歷史的進步還是倒退[J].中國特殊教育，2013（3）.

[3][5]葛新斌，馬學芝.“醫教結合”的論爭辨析及其推進策略[J].教育理論與實踐，2016（28）.

[6]鄧猛，盧茜.醫教結合：特殊教育中似熱實冷話題之冷思考[J].中國特殊教育，2012（1）：4—6.

[7]盛永進.“醫教結合”爭論中的學科立場——兼談特殊教育研究的學術規約問題[J].中國特殊教育，2014（5）：9.

[8]沈曉明.我為什么提出特殊教育“醫教結合”的理念[J].上海教育，2012（31）：8—9.

[9]上海市教育委員會.上海市教育委員會上海市衛生局關于開展特殊教育醫教結合工作的通知[Z].2010-08-26.

[10]馬珍珍，陳東珍，蔡蓓瑛，等.上海市特殊教育醫教結合工作情況的現狀調研[J].中國特殊教育，2012（4）：23—28.

[11]中華人民共和國國務院.殘疾人教育條例[Z].2017-01-11.