淺議非上市國有企業內部控制存在問題及應對措施

陳健

摘 要：隨著我國國有企業不斷發展壯大，同時所占國民經濟比重較高，在國有企業實施內部控制將提高國企的經營管理水平，降低經營管理風險，有助于實現經營等目標。鑒于我國內部控制起步較晚，自2008年發布《內部控制基本規范》至今僅10年時間，目前尚未強制非上市企業全面執行，本文以目前一些國有企業的內部控制情況為例，淺談國企發展過程中內部控制存在問題與應對措施。

關鍵詞：非上市;國企;內部控制;存在問題;應對措施

內部控制對提高國有企業經營管理水平，降低經營管理風險意義重大，將助力企業持續健康發展，實現戰略規劃。在2008年5月財政部等五部委發布《企業內部控制規范》的基礎上，于2010年4月發布了《企業內部控制配套指引》，接著財政部會計司編制了《企業內部控制規范講解2010》圖書，2017年6月財政部印發了《小企業內部控制規范（試行）》，這些都為我國企業提供了政策和指引。內控指引對上市公司提出了明確執行時間和要求，但對非上市大中型企業未明確時間表，僅提出鼓勵提前執行。截至目前，一些非上市國有企業內部控制尚不健全，與上市公司執行內部控制存在著較大差距，還存在著一些問題亟待解決。

非上市國有企業執行內部控制存在的主要問題

未明確對非上市國企執行內部控制的范圍和時間，導致外部監管無硬性要求

內部控制規范及配套指引自發布以來，國資監管部門對執行內部控制未明試點范圍和時間表，導致非上市國企中推進內部控制較為緩慢，執行內部控制情況總體上要低于上市公司，這從客觀上導致一些企業內部控制不健全，內部控制薄弱。

第一，從國務院部委層面看。2010年4月26日，財政部等五部委發布的《企業內部控制配套指引》對非上市大中型企業提出鼓勵提前執行，在指引發布會上，國務院國資委發言人提出，中央企業要將現行管理體制與內部控制有機結合起來，進一步修改完善相關制度。2012年5月，國務院國資委提出，應當加快構建規范有序、覆蓋全面的內部控制體系，要求中央企業總結推廣上市公司執行內部控制的經驗，實現內控體系在各集團總部層面的全覆蓋。

第二，從某地方國資監管機構層面看。某國資監管機構提出2018年以防控風險為目標，將強化監管企業內部控制建設工作，要求監管企業積極研究學習企業內部控制基本規范及其配套指引等，制定完善內控體系建設方案，明確2018年度決算審計要對企業內部控制體系建設做出專項評價，將對監管企業內控制度建設和執行情況進行督促檢查。

非上市國有企業內部控制等信息公開程度較低，導致缺乏社會公眾監督

國企信息公開是監督國企、推進國企管理創新的一種手段，有助于解決國企腐敗問題，推進國企改革，有利于從外部監督推進國企自身健全內部控制建設，補充目前對非上市國企的監督主要是政府及有關部門監督的不足。我國國企信息公開較晚，自2015年才逐步公開啟動時間，導致對國企監督無法擴大到民眾等社會層面，社會監督獲取國企內部控制信息較少，相應國企內部控制建設推進較慢。

例如：國務院辦公廳印發《2015年政府信息公開工作要點》，提出做好國企主要財務指標、整體運行情況、業績考核結果等信息的公開，尤其要加大國資保值增值、改革重組、負責人變動及招聘等信息公開力度，國企首次納入公開范圍。接著，山東省發布《山東省省管企業財務等重大信息公開暫行規定》，對省管企業財務等重大信息公開進行界定，包括企業財務預算，年度、中期、季度財務信息，以及“三重一大”、領導人員業務履職支出等有關事項。

部分國企對內部控制的認知不足，導致內部控制不完善

隨著我國國有企業發展壯大，以及并購重組加快，都迫切需要內部控制保駕護航。但一些國有企業受多種因素影響，內部控制環境薄弱。一是企業尤其是高級管理人員對內部控制認識不足，對內部控制未深入學習研究，加之大部分國企尚處在壟斷地位，未重視內部控制的實施意義和重大作用，缺乏完善的內部控制制度，導致一些業務無章可循，無法有效落實相關內部控制工作;二是一些國企治理結構弱化，存在政企未完全分開、監事會形同虛設、經理人內部控制的情況，導致內部控制失效;三是雖然一些企業總部管理規范，但各級次下級企業管理水平較低，未形成集團化的內部控制;四是一些企業內部機構臃腫，或者權責不清，員工不能勝任，激勵獎懲機制不健全;五是一些企業沒有構建一個較為完善的監督管理體系，或存在制度交叉、缺失等情況，權力不能得到有效制衡，內控執行效果不明顯。

提高非上市國有企業內部控制水平的應對措施

以國企改革為契機，加快推進國企執行內部控制

隨著國資國企改革的不斷推進，我國中央企業和地方企業經營規模實現穩步增長，經濟效益增速穩健提升，運行質量持續向好。這些是供給側結構性改革成果的初步體現，是加快處置低效無效資產，以及企業內部管理水平不斷提高的表現。今年，國務院國有企業改革領導小組提出“雙百企業”及“雙百行動”方案，遴選有較強代表性、有較大發展潛力、有較強改革意愿的企業先行先試，有中央企有近200家，地方國企200多家。“雙百行動”將使得改革由點向面全面鋪開，試點進一步擴圍并向縱深發展，更多地方國企加入試點行列，資本市場投資運作將迎來高潮。這些將對國企完善法人治理結構，優化公司業務管理流程，壓實各層級各崗位工作職責，加快推進內部控制，增強市場競爭力提供了契機。各級國資監管機構及國有企業應以此為契機，將“雙百行動”和內部控制有效結合起來，加快推進內部控制建設，建立健全企業內部控制制度體系，提升企業管理水平，增強企業抗風險能力。

完善國企內部控制等信息公開制度，推動國企建立健全內部控制

從我國上市公司近年來執行內部控制來看，內部控制不斷得到加強，相關信息披露不斷全面充分，上市公司核心競爭力和風險防控能力不斷增強，這在很大程度上得益于我國內部控制發展和證券監督部門的監管，以及上市公司各項信息公開所致。首先，國資國企應借鑒總結推廣上市公司執行內部控制經驗，借助國企信息公開、國企改革，加大對國企宣傳，擴大社會對國企的認識和互動，讓廣大人民了解國企，國企了解人民的意愿，通過這些倒逼國企必須強化內部管理，推動內部控制等管理上臺階;其次，制定實施內部控制方案，明確時間表、路線圖，加快實現內控體系在國企的全覆蓋。嚴格按照內部控制要求完善制度、開展內部控制自我評價和中介機構對內控執行的審核;最后，按照國企改革要求，積極引入各類投資者實現股權多元化，大力推動國有企業改制上市，創造條件實現集團整體上市，激活國有資本創造價值的能力，從而增加國有資本價值。

強化內外部監督，建立規范的激勵與約束機制

在推進國企執行內部控制中，應首先按照《企業內部控制指引》等規定建立健全內部控制制度體系，根據情況可聘請中介機構協助開展內控建設，做好宣傳動員組織工作，編制內控手冊，這是內控執行和監督、激勵和約束的前提。首先要根據企業實際情況建立內部控制部門，對于條件不具備的企業應明確由內部審計部門或財務部門承擔內部控制部門職責，配強配齊內部控制專業人員，同時注重內控人員職業道德修養，有條件的企業單獨設立內控部門，開展內控建設和監督職能;其次，要根據內控指引并結合企業實際梳理優化各項業務流程，明晰各層級各部門各崗位權責利，尤其是形成股東大會、董事會和監事會及經理層的約束機制，強化監事會的監督職能，細化三會一層議事規則，妥善做好合理授權;最后，按照內部控制規定開展內控評價和監督，選聘較強實力的會計師事務所開展內控審計，以此推動不斷完善內控體系。同時強化國資監管部門和政府審計部門對內部控制的監督，增強外部監督。

結語

綜上所述，內部控制是保障企業健康快速發展的制度安排，當前很多國有企業在發展過程中對內部控制工作的重視程度不夠等，導致企業內部控制工作中出現的問題較多。對此，要積極加強內部控制體系的全面完善，發揮內部控制監督作用，檢驗企業經營管理水平，提高風險防控能力和價值創造能力。

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