新時代我國農村土地流轉管窺

穆鵬程

（北京交通大學馬克思主義學院，北京 100044）

黨的十九大宣告中國特色社會主義進入新時代，新時代在貫徹新發(fā)展理念、建設現代化經濟體系的進程中“必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重”，同時“保持土地承包關系長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”[1]。本文以新時代的歷史背景為研究視域，以我國農村土地流轉為研究對象，積極對其進行探研分析，以期助力新時代我國農村土地流轉在政策制定和貫徹落實的進一步發(fā)展。

一、新時代完善農村土地流轉的重要意義

新時代中華民族迎來了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍。從黨領導的農民革命實現中國人民站起來，再到黨率先推行的農村改革實現中國人民富起來，實現中國人民強起來同樣離不開‘三農’問題的解決。完善我國農村土地流轉，是解決‘三農’問題的重要環(huán)節(jié)，其意義主要表征于以下幾個方面：

1、化解我國農村社會主要矛盾的現實需要

新時代我國社會主要矛盾已成為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，該矛盾反映在以第一產業(yè)為主體的‘三農’問題上顯得尤為突出。一方面，伴隨現代化發(fā)展，整體上我國農民的經濟水平和科學文化素質實現提升，其對新興產品和中高端消費品的需求也日益強烈。另一方面，反觀農業(yè)和農村的發(fā)展現狀，農業(yè)技術的尚未成熟、農業(yè)產品的供給較差、農業(yè)大環(huán)境的待遇較低，以及農村人居環(huán)境的有待改善、偏遠農村基礎設施的極端落后等諸多現實問題嚴峻的擺在農民面前。新時代，完善實施以農村土地流轉為重要內容的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進我國農村土地所有權、承包權、經營權的‘三權分置’，推進農業(yè)供給側結構性改革等，均是有效化解我國農村社會主要矛盾的重要路徑。

2、建設現代化經濟體系的有效依托

黨的十九大報告指出“建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標”“建設現代化經濟體系，必須把發(fā)展經濟的著力點放在實體經濟上，把提高供給體系質量作為主攻方向，顯著增強我國經濟質量優(yōu)勢”[1]農業(yè)經濟作為第一產業(yè)的主體，是實體經濟的基礎和重要組成部分。完善農村土地流轉作為振興農業(yè)發(fā)展的重要舉措，同樣是推動國家建設現代化經濟體系的重要依托。其一，完善農村土地流轉是推動農業(yè)現代化的重要途徑。現代農業(yè)的標志是規(guī)模化、集約化、機械化的大生產，面對國內多數地區(qū)土地分散化、碎片化的現實，只有通過流轉土地的使用權，把農業(yè)生產用地大面積的聯系起來，才能實現集中化大規(guī)模經營。這是提高農業(yè)生產質量和生產效率、延長產業(yè)鏈條、拓寬產品市場，實現農業(yè)現代化的根本途徑。其二，完善農村土地流轉是推動城鎮(zhèn)現代化的重要途徑。通過農村土地流轉，盤活農民手中的土地資源、促進農民向市民的轉化，使原本寄生在土地上的務農者掙脫地域束縛，開始向城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動，為城鎮(zhèn)的現代化建設添磚加瓦、貢獻力量，實現自身的市民化進程。

3、破除城鄉(xiāng)二元結構的重要途徑

土地流轉推動農業(yè)的現代化發(fā)展、推動農業(yè)生產率的提高，使農業(yè)生產不再依賴大規(guī)模的勞動力投入，將農村富余勞動力向經營非農生產的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市轉移，實現人力資源的合理配置。伴隨農村人口流入城鎮(zhèn)，農民從農村型的生產生活方式逐步向城市型過渡轉化，助推城鄉(xiāng)二元結構的有效破除，對城市發(fā)展和農村建設提出了更高要求。一方面，需要城市進一步提升容納和吸收非城鎮(zhèn)人口的水平，為農民市民化提供保障和安置；另一方面，從農村本地建設上著手，鼓勵鄉(xiāng)村建設，縮小自身與城鎮(zhèn)之間的差距。基于農村土地流的規(guī)范完善，推動城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村二者張力的有效消弭，破除城鄉(xiāng)二元結構、加速城鄉(xiāng)一體化進程。

二、新時代農村土地流轉存在的問題與不足

我國農村土地流轉自黨的十一屆三中全會至今逐步規(guī)范發(fā)展，但也存在部分亟待解決的問題與不足，本文著重圍繞以下四個方面予以概括總結。

1、農地流轉的法制建設進程緩慢

我國現行法律法規(guī)，針對農村土地流轉的條文多見于《農業(yè)法》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等文件。但現實中權利主體之間的多樣化利益差異，而且部分法規(guī)在層級設置和規(guī)則制定存在相互抵牾的現象，如《物權法》規(guī)定“物權人對他所有的動產或不動產依法享有占有、使用和收益的權利”，但《農村土地承包法》則規(guī)定農村土地承包經營權嚴禁抵押，這明顯與《物權法》中的相關規(guī)定存在隔閡，進而不利于農村土地的高效流轉[2]。另外，還有國家制訂實施的農地流轉法律制度與個別地區(qū)的實際情況有所不符，導致地方在補充本地區(qū)條例規(guī)范時，一定程度上出現犧牲國家利益而保護地方利益的現象。

2、農地流轉的價格機制有待規(guī)范

土地流轉價格的高低是影響土地流轉的關鍵因素。現實中評估農地價格的行為雖早已存在，但尚未制訂出臺統(tǒng)一的政策法案；同樣，農地流轉的現象雖已經普遍，但信息零散、統(tǒng)計困難的瓶頸始終難以突破。而借鑒市場比較法、趨勢觀測法以及收益測算法等模式也各有不足[3]。此外，土地流轉的價格信息多來源于政府等公管部門，市場化的價格機制并未發(fā)揮預期的主導作用，去行政化、簡政放權的問題依舊突出。

3、農地流轉中政府與市場的關系亟待深化

當前我國對哪一地區(qū)的土地流轉、流轉的面積有多少、土地流轉后的規(guī)劃配置均由政府安排劃歸，政府既充當服務的提供者、又扮演市場的監(jiān)管者。這就容易造成政府為解決財政來源，而盲目開展農地流轉卻忽視其自身公共服務職能的現象[4]。與之形成鮮明對比的是國內強有力的土地流轉市場尚未形成，表現為擁有土地使用權的農戶急需公平、公開、公正的流轉平臺，而現實流轉市場的實效性較弱、流轉信息的不對稱、流轉服務的不到位等等，往往造成流轉雙方的交易隔閡，最終導致農地流轉的效率和速率呈現低迷狀態(tài)。

4、農地流轉后的使用情況缺乏監(jiān)管

農村土地流轉的初衷是在保留農戶承包權的前提下，把土地使用權轉讓給其他農戶或經濟組織，以實現農業(yè)的現代化、規(guī)模化、集約化生產經營。所以，農地流轉前從事農業(yè)生產，農地流轉后也從事農業(yè)生產，無疑是農地流轉的題中應有之意。然而，現實中農地流轉后的實際使用情況卻并非如此。例如，把流轉后的土地用來種植蔬菜、瓜果、花卉等各式經濟作物，以謀求更高收入，而非進行糧食作物的生產。再如，部分農地流轉后被劃歸為城市建設用地，農地使用非農化、糧食生產被替代的現象屢見不鮮。明顯，農地流轉后的使用情況尚未形成監(jiān)管壓力，對農業(yè)用地特別是耕地的破壞，是對我國十八億畝耕地紅線的嚴峻挑戰(zhàn)。

三、新時代完善農村土地流轉的對策分析

基于前文提出的問題和不足，逐一給出思考與回答，以期助力新時代農村土地流轉的健康發(fā)展。

1、修訂完善農地流轉的法律法規(guī)

新時代在現有法律法規(guī)的基礎上，需要立法部門進一步對《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法規(guī)進行更新與細化。基于矛盾普遍性和特殊性的辯證原理，一方面，需要摸索構建大范圍通用的、適應性較強的明文法規(guī)，為農地流轉提供可參照性、規(guī)范性較強的文件；另一方面，在通行法規(guī)無法顧及地方實際的情況下，地方政府要從實事求是、統(tǒng)籌國家集體個人三方利益的原則出發(fā)，對其進行補充完善。除此之外，需要司法部門為流轉土地的農戶提供更多的司法援助，維護好農民的切身利益，使土地流轉的弱勢群體在流轉過程中獲得法律保護。同時，還要做好普法宣傳工作，把農地流轉的法律法規(guī)生活化、大眾化地傳播到農民當中，推動農民成為知法、懂法、守法、用法的新時代農民。

2、推動形成健全的農地流轉價格機制

新時代規(guī)范完善我國農村土地流轉，形成健全的價格機制是實現資源配置的重要前提。第一，積極引入除政府以外的第三方評估機構，對流轉土地和交易價格進行客觀評估，實現評估價格的科學、公正。第二，借鑒新興媒體和互聯網平臺，使土地流轉的信息公開化、透明化，如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等基層服務網點，設置信息公告欄或顯示屏，定期公布基準地價，并根據市場變動及時更新數據。第三，著力開展農村土地流轉去行政化改革，不斷引入科學規(guī)范、運行有效的市場競爭機制，規(guī)范市場在價格定位上的行為，把市場供求狀態(tài)作為農地流轉的晴雨表和風向標。

3、發(fā)揮市場在土地流轉中的決定性作用

新時代實現農地流轉的更好發(fā)展，需要著力處理好流轉過程中政府與市場的關系問題，充分發(fā)揮市場在土地流轉中的決定性作用。第一，規(guī)范政府行為、明確政府職責。新時代社會主義市場經濟條件下，各級政府應明確農地流轉的公共屬性，科學劃歸農地的流轉使用，把部分權力下放到市場和流轉雙方身上，改變過去行政命令式的“越位”行為。第二，發(fā)揮市場效能、完善流轉服務。要求農地流轉市場“對農業(yè)用地的等級劃分標準進行鑒定，掌握第一手資料，建立相應的土地資源數據庫”,根據數據庫建立嚴格的信息交易平臺，為土地流轉發(fā)布相關信息咨詢、為流轉雙方提供合作機會、為農地流轉提供更多更好的服務。第三，加快中介服務，平衡流轉雙方。作為農地流轉的中立者和第三方，中介組織的職責就是監(jiān)督政府、制止政府的‘越權缺位’行為，嚴格規(guī)范市場存在的無序流轉和違規(guī)流轉。這就要求堅決取締‘黑中介’，強化中介組織的法制性、專業(yè)性、制度性建設，為農地流轉市場的健康運行提供動力。

4、嚴格把控農地流轉后的使用情況

基于耕地面積有限的現實國情， 必須嚴格把控流轉后農地的使用情況，警惕農地流轉的“非糧化”傾向，嚴守耕地十八億畝紅線。農地流轉后出現種植經濟作物、投入城鎮(zhèn)化建設等各類“非糧化”現象，其根本原因在于糧食效益較低，租地種糧賺錢困難。所以“應該從國家糧食安全的戰(zhàn)略高度研究對策，關鍵一點就是讓種糧農民有利可圖”具體舉措諸如：提高租戶的種糧積極性，創(chuàng)新糧食補貼方式、完善糧食補貼政策、提高補貼的精準性和指向性；保障租戶的種糧利益，建立完善利益補償機制、加大各級財政對種糧的轉移支付力度、劃定永久糧田保證其不被占用；規(guī)范政府的農地流轉行為，一切以農業(yè)發(fā)展實際和人地關系實際為出發(fā)點，杜絕追求政績、追求規(guī)模的不合理流轉。

新時代站在新的歷史起點上，實現我國農村土地流轉的完善發(fā)展，是貫徹落實黨的十九大鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)，是決勝全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興中國夢的本質要求。

參考文獻：

[1]習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[N].人民日報，2017-10-28（1）.

[2]李小萍.我國農村土地流轉制度的反思與完善[D].西南交通大學,2011.

[3]馬興彬.我國農村城鎮(zhèn)化進程中土地流轉問題研究[D].哈爾濱工業(yè)大學，2013.

[4]曾真.新型城鎮(zhèn)化背景下我國農村土地流轉問題研究[D].華中師范大學，2014.

[5]周俊穎.城市化背景下的農村土地流轉機制研究[J].農業(yè)經濟，2017,(10).

[6]趙永平.流轉的地為何不種糧[N].人民日報，2014-10-19（3）.