“一帶一路”背景下西部地區城鄉規劃的應對策略

王 青

（陜西學前師范學院化學與化工系，陜西 西安 710100）

一、“一帶一路”的科學內涵與格局響應

1、“一帶一路”的內涵

國家主席習近平同志在2013年9月和10月，分別提出了建設“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的構想，強調相關各國要打造互利共贏的“利益共同體”和發展繁榮的“命運共同體”。“一帶一路”是“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的簡稱。2015年3月，經國務院授權，國家發展改革委、外交部和商務部發布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，這標志著對中國發展將產生歷史性影響的“一帶一路”進入全面推進建設階段。《愿景與行動》明確提出了“共建‘一帶一路’，致力于亞歐非大陸及附近海洋的互聯互通，建立和加強沿線國家互聯互通伙伴關系，構建全方位、多層次、復合型的網絡，實現沿線各國多元、自主、平衡、可持續的發展。”①

“一帶一路”不能從字面意義上誤讀，并非只有“帶”與“路”上的國家或省市才會參與其中，不能僅從空間范圍上解讀戰略，帶有排他性的偏見。它是一個開放包容的合作平臺和網絡，不是封閉的體系，具有多重空間的內涵和跨尺度的特點。“一帶一路”統籌中國全面對外開放，必將帶動沿線國家的經濟發展，促使國際經濟格局產生變化，形成國際區域經濟合作的新模式。

2、“一帶一路”的格局響應

（1）政治格局響應

“一帶一路”沿線國家中，其他國家和地區有自己不同的宗教、文化和價值觀。只有在不同國家，不同文化之間，建立起一套各國普遍接受和欣賞的價值觀體系，經濟、貿易、文化和政治的壁壘才能消除。中國首先要形成自己的價值觀體系，在政治社會的發展和民生、法制等方面體現價值觀，選擇未來社會經濟發展的路徑；其次作為引領者恰當地輸出，同時吸收融合其他不同國家和地區的文化和價值觀，積極構建以中國文化和價值觀為核心，最終達成國際共識的“一帶一路”文化和價值觀體系。②

（2）經濟格局響應

“一帶一路”是要“致力于維護全球自由貿易體系和開放型世界經濟”（國家發展改革委等，2015）。在經濟全球化的大背景下，世界各國經濟深度融合，經濟的發展和產業的構成打破國家和地區的界限，國際分工合作的出現致使經濟結構重組。中國從20世紀80年代以來，逐漸通過改革開放參與到經濟全球化進程之中，但只是作為世界工廠提供充裕的廉價勞動力和非核心技術的加工裝配等。而“一帶一路”延續經濟全球化的態勢，鏈接歐洲經濟圈和亞太經濟圈，打造極具發展潛力的世界經濟走廊，兼具包容性的發展特征，促進了經濟要素自由流動和資源的高效配置。中國作為全球第二大經濟體，要在更廣闊的格局中承擔責任，構建新的世界經濟、貿易和金融體系，起到影響世界經濟格局的作用。

（3）文化格局響應

“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”都出現了“絲綢之路”這個詞匯。“絲綢之路”一詞最早出現于德國地理學家李希霍芬1877年出版的《中國：我的旅行成果》一書中，將這條從春秋戰國時期開始、在漢唐時期發展鼎盛的從中國出發至歐亞大陸其他國家的貿易路線總結概括。這個具有強烈歷史文化內涵的名詞逐漸被廣泛認可和應用。“絲綢之路”不僅僅是古代貿易的代名詞，而且也是歷史上中國與歐亞大陸各國文化交流的“符號”③它既是一條“經濟帶”，更是一條“文化帶”。這個文化符號被解讀為交往、繁榮、和平和友誼，也正是“一帶一路”下我們向世界傳達的“和平、合作、發展、共贏”的理念。

二、西部地區城鄉規劃體系發展的歷程與困境

自改革開放以來，我國逐漸加快城鎮化的速度，但東西部地區由于地理條件和人口密度的不同，導致城鎮體系的建設上差異明顯。西部地區有豐富的石油、煤炭等礦產資源，但經濟實力較弱等原因致使城鎮化進程緩慢。因此，西部地區應抓住“一帶一路”的機遇，充分利用全球化經濟下的國際資本和市場體系，快速提高經濟實力和競爭力。

1、發展歷程

20世紀80年代到90年代開始，我國城市建設逐漸開始快速發展，這一時期相較東部地區沿海的區位優勢，西部地區城市經濟基礎較差，自然條件受到限制，道路交通等基礎設施不完善、資金匱乏、技術落后；城鎮化的進程非常緩慢，招商引資困難，自身動力不足，其動力主要依靠政府的推動和支持。面對社會經濟發展的轉型，城鄉規劃在此階段主要以政府導向的藍圖式規劃為主要類型。

2006年12月8日，國務院常務會議審議并原則通過《西部大開發“十一五”規劃》。規劃目標是“努力實現西部地區經濟又好又快發展，人民生活水平持續穩定提高，基礎設施和生態環境建設取得新突破，重點區域和重點產業的發展達到新水平，教育、衛生等基本公共服務均等化取得新成效，構建社會主義和諧社會邁出扎實步伐。”

“一帶一路”規劃部署以來，推動了城鎮化的加速發展，以城市發展為核心，以新的價值觀體系構建城鎮化發展目標和途徑。④國際化的經濟格局促使更大范圍的城市群的形成，西部地區代表的城市群有關中天水城市群、寧夏沿黃城市群、蘭白西城市群和成渝城市群。通過西部地區與“一帶一路”沿線國家之間基礎設施互聯互通和區域經濟合作，增強經濟、社會和交通的聯系。城市群將作為我國的主要空間形態，參與國際競爭與合作，以及產業分工中，以實現更高水平的發展。

2、困境

過去三十多年里，我國的城鄉規劃體系是政治使命的產物，屬于管制型規劃，政府規劃部門從規劃編制、審批到具體實施全權參與其中。而市民在整個過程中處于信息完全不對等的狀態，對城市發展建設無法提出意見，政策制定的過程，缺少公眾的監督和輿論的參與。政府“藍圖式”的規劃方式以靜態為主，對市場考慮不夠充分，同時對多種可能性的發展路徑缺乏探討，動態彈性不足。

我國城鄉規劃法律法規雖然在技術性內容上有明確的規定范圍，但在某些程序性法律方面，缺乏明確具體的規定，從而導致實施的過程中形式大于內容。技術性的法規具有普遍適應性，但同時應配套操作性更強的實施細則。在高速發展的城市建設進程下，技術標準與規范的更新速度難以跟上發展的形勢。

三、“一帶一路”背景下西部地區城鄉規劃的轉型思考與應對策略

“一帶一路”促使我國加快全球化和新型城鎮化的步伐，城市發展正處于復雜的轉型期，城市群作為新的空間布局策略在演進過程中被提出，然而，發展既要避免城市的過渡擴張，又要尋求空間結構的優化。在產業合作和基礎設施互通的前提下，城鄉規劃策略應積極面對、及時調整，構建多重空間尺度和層次的框架平臺。

1、轉型思考

（1）從重視形式到“以人為本”

面對“一帶一路”走出國門，過于理想化和形式化的規劃理應杜絕，我國的城鄉規劃道路要以引領者的姿態，在可持續發展道路上重視生態和環境保護，社會服務等方面內容，帶動和影響其他國家的城鎮化道路，突破宗教文化的差異，以人為本，以生活在城鎮中的居民為核心，把城市生活和民生作為首要任務。居民的訴求和福祉將更加受到關注，城鎮化的發展是政府、市場和社會共同面對的問題。

（2）從單一到多元，“兼容并濟”

城鄉規劃不再只是單一的空間研究模式，它是環境、社會、文化等各方面問題的綜合，它的研究內容涉及社會環境和自然環境的發展。傳統的空間結構規劃已經不能獨立解決新的城市問題，社會、經濟、文化各方面的因素使城市不斷自我完善和更新，形成有機整合的資源。城市的發展由市民、政府和社會同心行動，協調各方的積極性和創造性。城鄉規劃將發揮協調和緩沖的作用，在彈性的模式下更好適應不同特色的需求。

2、應對策略

城鄉規劃要逐步推進民主決策，提高市民對城市發展決策的知情權、參與權和監督權。健全城鄉規劃相關的法律和規章制度，在編制、審核和實施的過程中，各個利益相關方要權衡和協調，多方參與城市的建設和管理，共治共管、共建共享，提高城鄉規劃的社會公共屬性。理順政府與市場的關系，完善管理體制，合理分配公共資源。

推動以人為核心的新型城鎮化，將民生工程如教育、醫療衛生、養老等問題作為首要任務，服務型政府從服務方式、服務效率、部門配合、公眾參與和政務公開五個方面提出建設目標。⑤城市生活和城市民生方面確立公民本位和社會本位。各級政府職能分工明確，公共服務包含的社會政治權利平等、公平公正。多方參與以共同推動城鎮化的健康、有序發展。

結語

在中國經濟增長高速發展的當下，隨著經濟增長方式的轉變，城鎮化和城鄉規劃要堅持走可持續發展的道路。“一帶一路”建立起的跨國跨地區合作平臺，促使中國以新的價值觀體系來構建城鄉規劃的目標和路徑。我國西部地區城鄉規劃的應對策略，在達成國際共識的文化和價值觀體系下，順應社會、經濟、政治等方面的改變，調整自身的空間與內涵，適應時代的需要。

注 釋：

①國家發展改革委、外交部和商務部.推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動[R].新華社，2015.3.28

②袁牧，秦芳.“一帶一路”戰略背景下中國城市和城鄉規劃發展的未來[J].規劃師論壇，2016，（2）：5-10.

③陳炎.海上絲綢之路與中外文化交流[M].北京：北京大學出版社，1996：3.

④彭震偉.“一帶一路”戰略對中國城市發展的影響及城市規劃應對[J].規劃師論壇，2016（2）：11-16.

⑤戚路輝，張震宇.服務型政府下的城鄉規劃管理市場化改革[J].規劃師，2015（4）：22-26.