現(xiàn)代警務(wù)機制改革的價值追求
——兼議英美日三國警察制度對我國警務(wù)改革的借鑒

司仲鵬

（河南警察學院，河南 鄭州 450046）

警察機制改革的價值追求是效率和正義，不同的時期會有不同的側(cè)重點，但不能偏廢任何一方，最終目的是為了社會的個人的人身、財產(chǎn)安全和社會的秩序。

一、警察制度設(shè)計的價值追求是公正和效率

作為個體意義上的人的第一價值需求是安全，包括人身安全和財產(chǎn)安全。沒有人身安全，一個人在社會上的生命存在都是個問題，其他一切活動都無從談起。財產(chǎn)是一個人進行社會交往活動的基礎(chǔ)和起點，社會交往活動根本也是物質(zhì)活動，財產(chǎn)對每個人顯得尤為重要。

作為群體意義上的人的第一價值需求是秩序。每個人都有自己的目標和想法，但這些目標在有限的空間里，可能會發(fā)生沖突和碰撞，而這些目標和想法在終極上是不同的，在不同的階段可能會存在一致的情況，這時存在利益短期一致的情況，此時，每個人為了各自的目標而在短期內(nèi)實現(xiàn)行為一致性或自覺約束自己的行為避免相互之間碰撞，這時秩序就出現(xiàn)了。作為群體，必須保持秩序狀態(tài)，自覺遵守一定的規(guī)則，這樣單個的利益才存在實現(xiàn)的可能性。如果各自只是強調(diào)個人利益，那將出現(xiàn)一團混亂。

警察的存在是以保護個體的人身財產(chǎn)安全和群體的秩序為根本職責的，這是警察存在的根本價值和意義。安全和秩序?qū)θ祟惿鐣质潜夭豢缮俚模F(xiàn)實中人類的人身安全和財產(chǎn)安全、還有社會秩序經(jīng)常會受到破壞、面臨威脅，因此，以保護安全和實現(xiàn)秩序為己任的警察在現(xiàn)實社會顯得尤為重要，人類社會中必須時刻存在警察職能。

警察制度在于保證警察職能的實現(xiàn)，現(xiàn)代警察制度是作為社會上層建筑的范疇，必須體現(xiàn)所賴以存在的經(jīng)濟基礎(chǔ)的現(xiàn)狀并滿足社會民眾的要求。比如，我國公安機關(guān)是警察職能的實現(xiàn)機關(guān)，承擔著維護社會治安秩序，保衛(wèi)國家安全，打擊違法犯罪，保護公民的人身安全和財產(chǎn)安全的職責。公安機關(guān)是人民的公安機關(guān)，公安機關(guān)的一切權(quán)力是人民通過人民代表大會以立法的形式賦予的，公安機關(guān)和人民警察必須執(zhí)行人民的意志，維護人民的利益，滿足人民對于安全和秩序的需求。當民眾的安全和秩序受到威脅或侵犯時，必須有相應的國家機關(guān)予以救濟，以確保民眾的利益不受侵犯或者受到侵犯給予補償，這即實現(xiàn)了社會公正。而且這個實現(xiàn)應該盡快來到，不能久拖不決。以負責安全和秩序為己任的警察機關(guān)在履行職責過程中，應盡可能滿足做到公正和效率。

人類的法治制度是對人性不信任的結(jié)果，是建立在人性惡的基礎(chǔ)之上的。同樣的警務(wù)改革不能一廂情愿，警察制度的設(shè)計也應該立足現(xiàn)實，簡單直接的制度設(shè)計可能達不到預想的效果，還會適得其反。其實警政制度設(shè)計的根本在于如何保證警察價值和目的實現(xiàn)。比如權(quán)力分立過程增加了行政的成本——物質(zhì)上的和時間上的，但從根本上實現(xiàn)了公平，避免了由于社會不公正而引起的社會不安定，那時將會帶來更高的社會成本，甚至是以生命為代價。因此，警察制度的設(shè)計要從根本上以低成本實現(xiàn)公正和效率。

二、英美日三國的警察制度簡介

英國警察的做法是中央地方共同負責制。英國警察實行三角形（倒金字塔型）的領(lǐng)導體制。這種三角形的三個支點：內(nèi)政大臣、地方警察署和地方警政當局。內(nèi)政大臣直接掌管著英國最大的警察力量——大倫敦警察廳，并向會議報告對它的管理情況。內(nèi)政大臣負責制定有關(guān)警察力量各方面的政策，而行動指揮和其他具體事務(wù)的行政管理則由警察廳長負責。地方政權(quán)機關(guān)和內(nèi)政大臣之間的關(guān)系，既是財政方面的，又是行政方面的。在這兩層關(guān)系中，還必須參與第三種人，那就是警察力量的指揮官，地方警察局長。他直接領(lǐng)導警察局的工作，包括征募警員、訓練、負責警監(jiān)及以下警銜的晉升、警紀、警察力量的布置和行動。不過，他在這些方面的自主權(quán)要受地方警政當局的財政控制，并同時也需要應內(nèi)政大臣的要求提供特別報告或本地區(qū)政權(quán)的質(zhì)詢。英國是個有著深厚地方自治和個人自由的傳統(tǒng)的國家。所以警察是不敢輕視或忽視民意的。在警察組織體制方面實行中央和地方分權(quán)，全國沒有完整統(tǒng)一的警察制度。在組織性質(zhì)上體現(xiàn)平民化，警察一般不配槍。在職責與任務(wù)方面，英國警察除打擊與預防犯罪之外，還承擔大量福利與社會服務(wù)工作。

美國警察模式在合法性上與英國警察模式大致相同，源于地方政府，基于法律。其管理體制以地方政府為主，所不同的是美國的地方自治性略強于英國。美國的50多萬名警察分屬近兩萬個相互獨立的警察機關(guān)，這些警察機關(guān)無論大小，都是相互獨立的，在轄區(qū)內(nèi)享有獨立執(zhí)法權(quán)。美國的警察機關(guān)分別隸屬于聯(lián)邦、州、縣、市鎮(zhèn)四級政府。近年來，一些美國學者呼吁加強執(zhí)法機關(guān)之間的合作和提高執(zhí)法活動的統(tǒng)一性，甚至建議合并警察機關(guān)。然而，這種合并警察機關(guān)的建議受到許多美國人的反對，特別是地方政府和地方警察局的反對。他們認為，合并警察機關(guān)的做法違反了美國傳統(tǒng)的“自治警察”和“當?shù)鼐用裼袡?quán)選擇警務(wù)方式”的原則；不利于根據(jù)各地的特點開展警務(wù)工作，而且會損害地方政府和當?shù)鼐用竦睦妗?/p>

現(xiàn)代日本的警察制度是依據(jù)1954年的警察法而建立起來的。日本的國家和地方的警察機構(gòu)分別由國家公安委員會與國家警察廳、地方公安委員會與地方警察機關(guān)所共同構(gòu)成。國家及地方的各級公安委員會分別對國家警察廳和地方警察本部具有行政監(jiān)督權(quán)，包括制定警務(wù)工作的基本政策和制度、協(xié)調(diào)與國家相關(guān)的警察管理活動、制定警察訓練標準、發(fā)布犯罪統(tǒng)計、提供裝備等。但是無論國家還是地方的公安委員會均不得直接干預具體案件和其他警務(wù)活動。日本的公安委員會制度是二戰(zhàn)后期建立起來的，目的是保障警察在行政上獨立性和政治上的中立性。

三、以英美日三國警察制度為例分析現(xiàn)代警察改革應體現(xiàn)公正與效率價值

縱觀英、美、日三國警察制度，可以看出，都體現(xiàn)了對警察權(quán)在現(xiàn)實中過于強大以至于可能會對公民的權(quán)益造成侵犯的擔心，因此在制度設(shè)計上都充分了包含了要限制警察權(quán)防止對公民權(quán)利造成侵犯，以實現(xiàn)警察制度的公正價值。且警察制度在總體上屬于行政的范疇，不得不考慮行政效率的價值，這種基于效率價值的考慮為警察濫用警察權(quán)提供了空間，且現(xiàn)實中也確實出現(xiàn)很多的警察強制權(quán)被濫用造成公民權(quán)利受侵犯的情況，這一點又是公民權(quán)利為核心現(xiàn)代國家所不能接受的，因此，在制度的設(shè)計上必須盡量的避免此種現(xiàn)象發(fā)生。

英國的地方自治和國民崇尚自由的傳統(tǒng)足以限制警察權(quán)，且警察制度的設(shè)計似乎有著對公民權(quán)的恐懼而主張警察的文職性，堅持警察制度以地方管理為主的特征。美國將地方自治的做法發(fā)揮到極致，凡是地方政府能做絕不留給中央政府去做，同樣在警察制度上也是如此。還有美國強大且崇高的司法地位也讓濫用警察權(quán)的現(xiàn)象無處藏身，警察權(quán)受制于司法權(quán)以保證警察制度的公正效率價值。日本總體是屬于中央集權(quán)制國家，政體的設(shè)計也是偏中央集權(quán)的，其優(yōu)勢就是效率較高，短期內(nèi)很容易實現(xiàn)某些行政目的。但長期運營下去，容易導致機構(gòu)臃腫，人浮于事；這種政體的不足就是容易忽視民眾的權(quán)益，容易使警察演變成為一個侵犯民權(quán)的暴政工具。一個國家是很難割舍歷史情結(jié)的，所以想改變一國的政體是很困難的。只有盡量去彌補這個政體下警務(wù)機制的不足。所以在日本警政設(shè)計中引進了公安委員會制度，這個公安委員會不僅存在于中央機構(gòu)，也存在于都道府縣等地方中，盡量加強各級各層對公安監(jiān)督，而這種監(jiān)督又不至于影響到警察機構(gòu)的效率價值。日本警務(wù)機構(gòu)中的委員會制度完全滿足這種價值需求。

中國目前的警察制度可以說更多是體現(xiàn)了行政效率價值，快速的實現(xiàn)行政目的，這也是必要的。且中國警政在設(shè)計上也充分的考慮到了公正價值，如規(guī)定公安機關(guān)的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，公安機關(guān)的不僅具有專政職能，還有民主服務(wù)職能，公安機關(guān)的根本路線是群眾路線等，公安機關(guān)執(zhí)法思想的核心是執(zhí)法為民等等。而且現(xiàn)有公安執(zhí)法監(jiān)督在制度存在上也很多，如督察制度、行政復議制度、檢察制度等，但仍存在大量公安機關(guān)和民警濫用職權(quán)侵犯公安權(quán)利的事例，這是不符合社會發(fā)展和進步要求的。為什么那么多以公正價值為目標的做法都沒有達到預期的效果，原因當然是多方面的。其中制度的設(shè)計不符合中國的國情或者是沒有充分考慮到人性的因素，是原因之一。公正和效率是警務(wù)機制改革的價值追求，為了實現(xiàn)該目標，本人主張警務(wù)機制改革粗線條借鑒日本的公安委員會制度，加強對現(xiàn)有公安機關(guān)執(zhí)法的監(jiān)督，該監(jiān)督主體要地位相對獨立，以專司監(jiān)督公安之責。公安委員會制度看似犧牲了效率，但保證了公正，從根本上解決了效率。如果執(zhí)法階段沒有實現(xiàn)公正價值，而需要救濟機制再次達到公正，恰恰沒有做到效率。在中國傳統(tǒng)的思維中，總是習慣于選擇最簡單便捷的路徑，而這種看似捷徑卻未必能實現(xiàn)預期的目標。

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