農村改革試驗區推進精準扶貧路徑探析

黃國勇+歐鳳珠

摘要：2008年以來廣西百色市田東縣先后獲批全國“農村金融改革試點縣”“國家農村改革試驗區”，承擔了開展深化農村金融體制改革、扶貧開發綜合改革、農村承包土地的經營權抵押貸款試點、以扶貧移民社區為單位的村民自治試點、農村集體產權制度改革、現代農業示范區農業改革與建設試點等全國性的農村綜合性改革試點項目任務。田東縣以開展農村綜合性改革試驗為契機，大力推進精準扶貧并取得顯著成效。針對目前田東縣精準扶貧存在的問題，建議強化資金政策扶持、健全金融扶貧體系、創新產業扶貧方式、加快扶貧移民社區配套建設。

關鍵詞：農村改革試驗區；精準扶貧；廣西田東

中圖分類號：F304.8文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2017）06-0062-05

2008年以來廣西百色市田東縣先后獲批全國“農村金融改革試點縣”“國家農村改革試驗區”，承擔了開展深化農村金融體制改革、扶貧開發綜合改革、農村承包土地的經營權抵押貸款試點、以扶貧移民社區為單位的村民自治試點、農村集體產權制度改革、現代農業示范區農業改革與建設試點等全國性的農村綜合性改革試點項目任務。田東縣屬滇黔桂連片石漠化貧困少數民族地區、全國扶貧工作重點縣。田東縣以農村改革試驗區為平臺，以開展農村綜合性改革試驗為契機，大力推進扶貧攻堅。截至2016年末，田東縣實現脫貧摘帽28個行政村，減少貧困人口41637人，農村貧困人口從2011年的14.63萬人下降到2016年的9320人，貧困發生率從2011年的39.4%下降到2016年的2.66%。

一、開展農村綜合性改革試點助力扶貧所取得的成效

（一）創新財政扶持方式，為精準扶貧注入新動能

田東縣改革財政資金投入方式，全力支持脫貧攻堅。2016年整合各部門資金6.19億元，采取以獎代補、先建后補等方式，加大對扶貧產業的投入，打造甘蔗、芒果、火龍果、柑橘、中藥材、林下養殖等扶貧產業，有效帶動農民增收。田東縣建立貸款風險補償機制，設立農業貸款風險補償基金800萬元，累計償付金融機構農戶小額貸款壞賬219.8萬元。設立扶貧貸款專項風險補償基金1500萬元，投入378萬元用于扶貧小額貸款的保證保險。構建貧困戶貸款利息補貼機制，田東縣財政出資200萬元設立貧困農戶小額貸款利息獎補基金，累計為3950戶貧困戶提供了貸款補貼。2017年統籌整合各級財政涉農資金3.48億元，積極推進貧困村基礎設施建設，改善貧困群眾生產生活條件。

田東縣為提升扶貧資金使用效益，增強貧困群眾脫貧的內生動力。在貧困村開展扶貧資金入股，通過信貸支持新型農業經營主體發展，以財政擔保向農業發展銀行貸款設立“資產性收益扶貧引導基金”，由村委組織成立扶貧幫扶協會負責承接全體貧困戶的“資產性收益扶貧引導基金”貸款。扶貧幫扶協會將“資產性收益扶貧引導基金”的貸款入股新型農業經營主體，貧困戶獲得入股分紅收益。結合貧困村扶貧移民的工作實際，對搬遷后原居住地不適合發展種養項目的，引導單個社區或多個社區抱團，利用社區“資產性收益扶貧引導基金”，以合作社主導的形式發展扶貧產業。2016年，作登鄉平略村組建扶貧幫扶協會利用“資產性收益扶貧引導基金”100萬元參股田東爾能公司的香蕉標準園項目，平略村占項目總投資的6%，爾能農業開發有限公司以1公頃香蕉銷售收入作為平略村應得分紅。貧困戶享受村級“資產性收益扶貧引導基金”及其收益的期限為2016年至2020年，平略村年均量化到貧困人口的收益達17萬元。2021年以后，村級“資產性收益扶貧引導基金”的收益轉為全村集體所有。另外，爾能公司優先安排該村貧困戶到香蕉基地務工，貧困戶在獲得工資收入的同時，接受香蕉種植技術培訓，獲得一技之長。

（二）開展金融扶貧，為精準扶貧撬動新杠桿

2011年12月，根據《農業部、中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會、中國保險業監督管理委員會關于北京市大興區等6個農村改革試驗區與試驗項目的批復》，田東縣承擔深化農村金融體制改革試驗任務。田東縣構建貧困戶貸款利息補貼機制和農業貸款風險補償機制，形成農村金融的特惠機制，有力地助推精準扶貧[1]。截至2017年6月末，田東縣金融機構各項存款余額121.25億元，各項貸款余額98.79億元，涉農貸款余額72.5億元，政策性農業保險保費收入310萬元，理賠6.1萬元。田東縣建設覆蓋全縣10個鄉鎮、農事村辦點和部分村屯的金融網點，壯大農村金融服務能力。截至2017年9月末，田東縣擁有銀行業金融機構9家，非銀行業金融機構19家，銀行網點48個，布放ATM機154臺、POS機2011臺、電話支付端249臺，實現大小額支付系統鄉鎮全覆蓋，農戶獲得基礎金融服務的便捷度得到提高。對一些極端貧困、信用等級太低、有貸款需求而又無法通過銀行貸款審查的農戶，財政投入435萬元建立了29個“扶貧資金互助協會”和“貧困農戶發展生產互助協會”，解決銀行不能滿足貧困戶短期資金周轉困難問題。貧困農戶憑借信用等級可獲得免抵押、免擔保信用貸款。截至2017年6月末，53個貧困村全部被評為信用村，13276戶貧困農戶信息錄入農戶信用信息與精準扶貧管理系統，3977戶貧困戶獲得貸款1.8億元[2]。田東縣開展了甘蔗、香蕉、竹子、水稻、芒果等12種農業保險險種，全縣保險綜合覆蓋率由2008年的30%提高到2015年的73%。2009年以來，政策性農業保險已為全縣農業提供90.02億元風險保障，2009年至2016年，政策性農業保險累計賠款3869.68萬元，農業抵御自然災害風險能力大大增強。為提高農業保險便捷性，田東縣建立縣鄉村三級保險服務網絡，實現農村保險服務站鄉鎮全覆蓋、保險服務點行政村全覆蓋。截至2017年6月末，貧困戶家庭財產保險13276戶、保費26.55萬元，貧困人口小額人身意外傷害保險52109人，保費52.11萬元。田東縣組建了由政府出資為主、主要開展農業信貸擔保業務的融資性擔保機構，增強“三農”融資擔保實力。田東縣積極推動銀擔合作機制，2009年財政出資3000萬元成立助農融資擔保公司，大力拓展融資擔保服務領域。截至2017年9月末，該公司已累計為種植大戶、家庭農場、農民專業合作社、個體工商戶、農村小微企業等提供融資擔保1.83億元，擔保金放大倍數接近1∶6。2013年引進廣西金融投資集團在田東縣成立金融綜合服務中心，截至2017年9月末，該中心累計為小微企業、個體工商戶提供融資擔保8.71億元。2012年，田東縣成立廣西首家農村產權交易中心。截至2017年7月末，田東縣農村產權交易中心累計主持貧困村產權交易2.78億元，貧困村土地經營權流轉鑒證2333.3公頃，貧困村產權抵押貸款1.02億元。endprint

田東縣探索自主經營扶貧信貸模式，發揮金融機構在融資、規劃、資金平衡方面的作用，對于具備產業發展條件、個人有經營能力的，鼓勵其自主發展產業。2016年，田東縣自主發展產業的貧困戶達3176戶，扶貧貸款余額1.5316億元。探索合作經營扶貧信貸模式，對于愿意合作發展產業的，鼓勵其以“新型經營主體+基地+農戶”的模式發展產業。2016年，田東縣合作發展產業的貧困戶有308戶，貸款余額1481萬元。2017年田東縣繼續加大扶貧小額信用貸款發放力度，2017年上半年，田東縣新增扶貧小額貸款724戶金額3149萬元，有效緩解了貧困農戶發展生產資金難題。

2015年12月根據《全國人大常委會關于授權國務院在北京市大興區等232個試點縣（市、區）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區）行政區域分別暫時調整實施有關法律規定的決定》，田東縣獲批為全國農村承包土地的經營權抵押貸款試點縣。截至2017年6月末，廣西田東農村商業銀行、田東北部灣村鎮銀行和郵政儲蓄銀行股份有限公司田東縣支行通過田東縣農村產權交易中心辦理了70宗農村承包土地的經營權抵押貸款，涉及土地面積4833.33公頃，累計為專業大戶、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體發放農村承包土地的經營權抵押貸款1.94億元，貸款余額1.4145億元。

（三）發展產業扶貧，為精準扶貧開辟新道路

貧困村組織發展現代特色農林業、品牌農業和生態循環農業，大力推進產業扶貧。2017年9月末，田東縣已經發展芒果18666.67公頃、甘蔗15333.33公頃、香蕉4666.67公頃、火龍果733.33公頃、油茶8666.67公頃，以及柑橘、中藥材、林下養殖等扶貧產業，覆蓋所有貧困村。思林鎮定陽村依托該村日趨成熟的火龍果產業，采用“公司+合作社+農戶+貧困戶”的經營模式，鼓勵貧困戶以持資入股、土地流轉等形式加入合作社，再與公司合作發展特色優勢產業。2016年底貧困戶戶均分紅500元，另外加上土地流轉報酬、務工收入等，戶均增收5000元以上。該村探索嘗試了一種通過“公司+合作社”的平臺、依托特色產業發展帶動貧困人口精準脫貧致富的模式。

（四）開展扶貧移民社區建設，為精準扶貧探索新路子

2016年8月根據《農業部辦公廳、民政部辦公廳、中國保監會辦公廳關于農村改革試驗區新增試驗任務的批復》，田東縣獲批開展以扶貧移民社區為基本單位的村民自治試點，田東縣探索村民自治新模式，實現易地扶貧搬遷與新型城鎮化融合式發展[3]。田東縣編制了覆蓋全縣10個鄉鎮的移民扶貧搬遷規劃，形成功能互補、體系完善、覆蓋城鄉的移民搬遷規劃體系。“十三五”期間，田東縣規劃建設7個易地搬遷安置點，計劃搬遷6338戶24891人。截至2017年6月末，田東縣共有54個移民點，搬遷安置3182戶1.3萬人。其中規模比較大的扶貧移民點有作登鄉的那旺社區、祥周鎮的局豐移民社區、思林鎮的上林堡移民社區、林逢鎮和義圩鎮易地扶貧搬遷點。田東縣推進作登、林逢、祥周、思林、義圩等5個鄉鎮6個扶貧移民點（社區）項目建設，2017年計劃搬遷2960戶12382人。目前各社區的通信、廣播電視網絡、寬帶網絡基本覆蓋。截至2017年6月末，農發行田東縣支行對2個易地扶貧搬遷項目投放金額4.7億元。

二、目前存在的主要困難和問題

（一）扶貧資金缺口大

田東縣由于貧困面大、貧困程度深，貧困群眾自我發展能力不足，需要扶持的資金量較大。貧困農戶缺乏積累，自籌能力較差，許多應扶持項目沒有能夠實施。貧困地區的基礎設施建設和公共服務水平較低，扶貧移民搬遷、教育扶貧任務艱巨，投入的資金相對不足，無法從根本上解決貧困問題。

（二）金融扶貧創新動力不足

農村金融服務成本高、風險大、周期長、收益低。農村信用體系建設還不夠扎實，信用信息更新不及時，評級授信宣傳不夠，農戶對金融改革的知曉度有待提高。合作金融發育程度低，主要是政府主導的互助金融，缺乏以農戶為主導的民間信用合作。金融機構涉農業務風險大、成本高，縣域金融機構的創新動力不足。農業經營主體規模普遍偏小，農產品精深加工滯后，產業化水平低，貧困地區有效金融需求不足。政策性農業保險推進難度較大，保險理賠機制有待完善，財政補貼資金有限，政策性保險擴大覆蓋面仍有難度。農村承包土地的經營權確權頒證工作進度緩慢，農村宅基地、農房、集體經營性建設用地、集體“四荒”等農村產權確權尚未到位，農民資產資源變現仍然困難。土地承包經營權抵押貸款抵押物市場流動性較差，風險較高，金融機構對于農村承包土地的經營權抵押貸款積極性不足。

（三）產業扶貧基礎差

田東縣貧困人口主要分布在典型的石漠化山區，貧困山區水電路通訊等基礎設施建設和維護成本非常高。貧困地區信息基礎設施落后，導致貧困群眾獲取生產生活的知識、技術、信息的能力不足，嚴重制約貧困地區產業發展。扶貧產業未能形成特色和規模，由于資金投入不足，優勢產業發展規模不大，產業基地專業化、精細化、標準化建設水平不高，特色產業發展未成體系，農產品精、深加工比例仍較低。貧困村農業產業化水平不高，尤其是特色農業規模小、產業鏈條短、品位不高、商品化率和比較效益低，資源優勢未能有效地轉換成市場優勢。

（四）扶貧移民社區配套建設不足

移民戶口“人戶分離”，導致移民戶附著在戶口上的社會權利、經濟權利和社會福利等得不到保障，導致政治、經濟和社會保障邊緣化。由于部分移民社區是無地安置，絕大多數移民都是回原住地或者外出務工發展。有的移民租用或借用當地人的土地，不僅要付出一定的經濟代價，而且不能享受國家給予的相應優惠政策。新建的移民點基礎設施建設較慢，移民入住尚未穩定，村民自治機構建設緩慢。

三、農村改革試驗區進一步推進精準扶貧的政策建議

（一）強化資金政策扶持endprint

要實現精準扶貧，需要在扶貧產業、扶貧金融、鄉村道路、村通屯道路、石漠化治理、小流域治理、扶貧移民社區、中小學基礎設施、鄉村衛生設施、危房改造等方面加大投入。切實抓好良種補貼、政策性農業保險、農業優勢特色產業扶持資金等項目資金的使用，確保強農惠農富農政策落到實處，積極籌措資金扶持貧困村實施產業扶貧示范項目。理順扶貧資金使用管理機制，加大貧困地區各類資金整合力度，統籌安排，集中使用，提高資金使用效益。同時加強扶貧資金管理，確保資金使用安全。探索財政扶貧資金產業發展新模式，通過“扶貧產業發展基金協會+扶貧產業發展基金（財政扶貧資金）+企業（合作社）”“扶貧產業協會+資產性收益扶貧引導基金（農發行政策性貸款）+企業（合作社）”“農村產權+社會資本”等發展模式，推動扶貧產業的可持續發展。探索以產業扶貧資金入股、農村承包土地的經營權入股等方式發展集體股份合作制經濟。

（二）健全金融扶貧體系

金融扶貧不是簡單地給予傾斜性信貸支持政策，而是要立足于農村金融服務的供需雙方不對稱的實際，聚焦于農村資金外流、貸款難、貸款貴的問題，解決貧困戶找誰貸、怎么貸、用得好、還得上的問題，著眼于解決農村金融的體制機制性問題。深入推進金融扶貧工作，全面升級農村金融機構體系、信用體系、支付體系、保險體系、擔保體系、服務體系，創新金融產品和服務方式，支持縣域經濟轉型升級。信用體系建設有助于培養貧困戶的市場經濟意識和責任意識，激發貧困群眾發展的內生動力。進一步強化貧困村信用建設，推動信用體系大數據建設，促發展與防風險并重，激發金融機構支農內生動力。針對農戶和新型農業經營主體的信用評級授信困難及信息更新成本高、周期長、利用率下降的問題，需要建立更加科學合理的信用評級指標體系，降低“家庭收入”“家庭財產”等在信用評級中的影響，更加重視道德品質、遵紀守法等指標的權重。把信用體系建立到產業鏈上，對產業鏈上前后端的農戶、農民專業合作社、涉農中小微企業進行整體評級授信，發揮農民專業合作社、涉農企業的示范帶動作用。通過引進互聯網技術，進一步升級縣域信用體系，利用大數據有效處理、加工和分析等技術進一步催化社會誠信、助力金融信用體系建設。通過改善農村支付服務環境、創新農村支付結算產品、推廣非現金支付工具的使用、拓寬助農取款服務點服務范圍，建立多層次、廣覆蓋的農村金融支付服務體系，有序推進基層金融網點更好地服務貧困群眾。推動財政政策與金融政策的有效銜接，由財政出資設立小額貸款獎補基金、風險補償基金，建立財政性存款與涉農貸款掛鉤機制，推動金融扶貧實現商業可持續。落實農業保險保費補貼政策，積極發展特色產品保險，開展特色農業保險險種。不斷擴大政策性保險的覆蓋面，重點發展農民專業合作社、種養大戶、家庭農場、農業產業化龍頭企業等投保主體，進一步擴大種養業保險規模，鼓勵保險機構探索開發天氣指數保險、價格指數保險、產量保險、收入保險等新型保險產品。積極拓展農村有效抵押擔保物范圍，不斷探索林權、土地承包經營權、農村房屋所有權抵押貸款。創新農村集體產權制度改革，引導貧困村開展農村集體資產股份權能改革，落實集體和成員對集體資產占有的定量化，將集體資源變成股份，農民成為股東。推進農村資源性、經營性和非經營性集體資產的股權化，完善集體股份權能，賦予村民對集體產權占有、收益、有償退出、繼承等權益，給予村民發展紅利，增加農民財產性收益。推進農村承包土地的經營權有序流轉，發展適度規模經營，豐富農村承包土地的經營權的承貸主體。完善抵押資產處置機制。鼓勵金融機構創新農村承包土地的經營權抵押貸款服務方式，滿足農業經營主體對金融服務的有效需求。

（三）創新產業扶貧方式

結合實際創新產業扶貧方式，以推進農業產業化經營為突破口，促進貧困農民的增收。通過推進土地流轉規模經營，發展高效農業。配合產業扶貧項目的實施，用好用足國家扶貧款等資金，建設符合村情、有長遠發展潛力的產業基地。圍繞各個貧困村的實際情況，培育優勢產業。實施產業精準扶貧，進一步推動主導產業發展，促進產業結構優化升級，為社會創造更多就業機會，通過產業化項目帶動就業和農村富余勞動力轉移，促進農民增收。實現村有主導產業、戶有增收渠道，貧困人口素質和自我發展能力大幅提高。大力培育新型農業經營主體，提高農民生產經營的組織性和競爭意識，動員農業產業化龍頭企業參與精準扶貧，建立“合作社+貧困戶”“公司+合作社+基地+農戶”發展模式。圍繞合作社帶動、龍頭企業拉動，實現農業增效、農民增收、主要農產品增產，農業和農村經濟結構得到調整和優化。推進特色產業布局結構調整，形成以義圩鎮、那撥鎮為主的油茶主產區；以思林鎮、祥周鎮、林逢鎮為主的竹子主產區；以林逢鎮、平馬鎮、祥周鎮、思林鎮為主的秋冬菜主產區；以林逢鎮、平馬鎮、祥周鎮為主的芒果香蕉主產區；在江城鎮、思林鎮、朔良鎮、林逢鎮、作登瑤族鄉等建設蠶桑養殖基地；在林逢鎮、朔良鎮建設甘蔗高產高糖示范基地；在平馬鎮、祥周鎮、林逢鎮、思林鎮、印茶鎮、江城鎮和朔良鎮等開展生豬養殖。以建設特色、高效、生態、品牌農業為重點，加快推進現代特色農業示范區建設，多渠道增加農民收入。依托田東縣國家現代農業示范區，以現代農業示范區帶動特色農業發展，協助貧困村根據實際建立芒果、火龍果、柑橘、種桑養蠶、中草藥、油茶等產業扶貧示范點，打造具有田東特色的產業扶貧項目，建設扶貧攻堅產業發展創新示范區。創新“產村互動、農旅融合”的發展模式，把發展扶貧特色產業和建設扶貧移民社區進行深度融合。重點抓好示范區的基礎設施建設和產業培育，把具有地方特色的農業品牌和休閑農業與鄉村生態旅游開發融入示范區創建中，加快推進農產品加工區建設，推動農產品加工業快速發展，培育農產品精深加工企業和知名品牌。促進農村一二三產業融合發展，積極開發農業多種功能，扶持建設一批特色旅游名鎮。

（四）加快扶貧移民社區配套建設

加快移民社區基礎設施建設，抓緊解決社區組織無辦公活動場所問題，對辦公條件較差的社區組織活動場所進行改造升級。創新扶貧移民創業就業機制，引導和幫助扶貧移民社區群眾創業就業，對扶貧移民社區群眾創辦的實體，工商、稅務部門要開設“綠色通道”。有計劃地引導扶貧移民社區群眾外出務工，促進人力資源的合理利用，解決勞動力供需信息不對稱問題。強化對扶貧移民社區群眾的金融支持，將扶貧移民社區群眾的金融需求納入信用體系建設，鼓勵銀行機構給予扶貧移民社區青年、婦女創業信貸支持。加大移民搬遷項目信貸支持力度，引導農發行田東縣支行繼續加大對易地扶貧搬遷項目的資金支持。探索“老、少、邊、山、窮、庫”扶貧移民社區治理模式，促進精準扶貧。通過建立健全扶貧移民社區的自治制度，破解新型移民社區的村民自治管理問題，促進扶貧移民社區的可持續發展，達到“移民搬遷脫貧一批”的目標。加大對移民社區的各項投入，包括增加基礎設施建設投資，改善移民生產生活環境，發展基礎教育和職業教育，提高移民綜合素質和致富能力。探索發展扶貧產業，鼓勵社區移民以“資產性收益扶貧引導基金”入股實體經濟獲得分紅。建議在田東縣右江河谷四鎮及南北兩翼山區鄉鎮的扶貧移民點選擇若干個點開展村民自治機構建設試驗。針對社區建設中可能存在的包括單個村組成獨立的扶貧移民社區、多個村組成的扶貧移民社區、扶貧移民和當地居民組成的社區等多種形式，引導扶貧移民社區與城鎮以及工業現代農業產業、現代服務業的有效融合，切實增強社區的自治功能和發展能力。

參考文獻：

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[3]王曉毅.易地搬遷與精準扶貧：寧夏生態移民再考察[J].新視野，2017（2）：27-34.endprint