推進全面從嚴治黨向農村基層延伸的創新實踐

相清平

摘要：推進全面從嚴治黨向農村基層延伸，是基層黨建領域中具有重要意義的理論和實踐課題。近年來溫州市通過構建壓力傳導、上下聯動的農村基層黨建工作責任體系，加強農村基層黨員干部隊伍的質量建設，營造風清氣正的農村基層政治生態，在推進全面從嚴治黨向農村基層延伸方面初步走出了一條具有溫州特色的新路子。要進一步推動全面從嚴治黨向農村基層延伸，溫州市還需要堅持發揚首創精神與吸收借鑒先進經驗并舉，加強基礎理論與應用對策研究力度，提升黨建實踐探索的系統性，并進一步注重發揮制度的執行力。

關鍵詞：全面從嚴治黨；農村基層黨建；溫州

中圖分類號：D26文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2017）06-0117-06

一、問題的提出

辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在黨要管黨、從嚴治黨。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把黨的建設作為治國理政實踐的重要切入點和突破口，有針對性地作出了全面從嚴治黨的戰略部署，開啟了黨的建設偉大工程新篇章。俗話說，基礎不牢，地動山搖。黨的工作最堅實的力量支撐在基層，最突出的矛盾和問題也在基層[1]。因此，全面從嚴治黨的重點和難點在于基層組織[2]。對此，2016年1月12日，習近平總書記在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話中明確提出：要推動全面從嚴治黨向基層延伸。黨的基層組織如何把全面從嚴治黨的各項要求真正落實到位，這是在全面從嚴治黨戰略目標下基層黨組織迫切需要解決的現實問題。近年來，以敢于創新和善于創新著稱的溫州市認真貫徹落實黨中央作出的全面從嚴治黨戰略部署，在基層黨建尤其是農村黨建方面初步走出了一條具有溫州特色的新路子。眾所周知，充分激發基層首創精神并及時吸納基層首創經驗，是我們黨開創新局面、取得新業績的重要經驗和重要方法。因此，密切關注和深入研究基層創新實踐的典型樣本，對于全面從嚴治黨在基層的真正落地，以及達到預期目的是有著極為重要的理論和實踐意義的。基于此，筆者以近年來溫州市推進全面從嚴治黨向農村基層延伸的實踐探索為分析樣本，從中初步梳理并歸納出其在溫州的實踐路徑，并對溫州市進一步推進全面從嚴治黨向農村基層延伸提出相應的對策建議，以期能夠為黨務工作者以及研究者提供些許參考。

二、全面從嚴治黨向農村基層延伸：溫州的實踐與探索

“每個時代總有屬于它自己的問題，只要科學地認識、準確地把握、正確地解決這些問題，就能夠把我們的社會不斷推向前進。”[3]全面從嚴治黨是十八大以來黨中央抓黨的建設的鮮明主題[4]。近年來，溫州各級黨務職能部門積極與全面從嚴治黨的要求相適應，把抓好黨建作為最大的政績，認真學習領會并深入貫徹落實習近平總書記所提出的“進一步重視基層黨建”“做好基層基礎工作十分重要”“推動全面從嚴治黨向基層延伸”“必須扎實做好抓基層、打基礎的工作”以及“把全面從嚴治黨落實到每一個支部”等一系列基層黨建工作指導思想，立足于溫州基層黨建實際，牢固樹立大抓基層的鮮明導向，以改革創新的精神為指導著力探索全面從嚴治黨向農村基層延伸的現實實踐路徑，引領農村基層黨建工作的創新發展。

（一）溫州市農村基層黨建的實踐路徑

1.構建壓力傳導、上下聯動的農村基層黨建工作責任體系。黨建責任制是在黨內落實全面從嚴治黨的重要機制保障，它通過構建任務下派、責任傳遞和對上負責的運行機制[5]，進而有力確保黨建工作各項任務的真正落地并實現黨建工作既定目標。近年來，溫州在推進全面從嚴治黨向農村基層延伸的過程中，強化黨要管黨治黨的黨建指導理念，緊緊抓住黨建工作責任制這個關鍵，推動市縣鄉村全面落實從嚴治黨主體責任“四級聯動”[6]。從縱向看，在市委層面，實行了每季度召開基層黨建工作現場會以及縣（市、區）委書記年度基層黨建工作述職這兩項工作制度，突出“書記抓、抓書記”的管理模式，通過編制黨建清單、掛出工作路徑圖，明確市、縣、鄉、村四級黨組織責任，黨建巡查組明察暗訪，倒逼各級黨委黨建工作層層抓落實[7]。例如，根據市委開展農村基層黨建深化年的有關要求，市級層面每季度要對排名末位鄉鎮（街道）黨（工）委書記召開談心會，一年內排名末位2次以上的由市委組織部約談[8]。在縣（市、區）層面，縣（市、區）委充分發揮“一線指揮部”作用，一方面，縣（市、區）委就本區域的農村基層黨建工作向市委負責；另一方面壓實鄉鎮（街道）黨委和村級黨組織的黨建工作責任。例如，平陽縣按照不同社情為每個鄉鎮確定各自的基層黨建工作責任清單，全面推行黨建責任追究制度，鄉鎮（街道）黨委書記向縣委作基層黨建工作責任制專項述職。樂清縣在溫州市率先出臺《關于進一步建立健全鎮（街道）黨（工）委抓基層黨建工作責任制的若干意見》，實施“十項制度”，形成時時抓、層層抓、有效抓的黨建工作格局。在村級黨組織推行年度黨建工作報告和黨建清單制度，嚴格落實黨建考核。在鄉鎮（街道）層面，鄉鎮（街道）黨委每月檢查通報村級黨建工作。在村級層面，村支部在對上級黨委承擔黨建工作責任的同時，對所在村的村干部和普通黨員承擔主體責任。例如，因沒有發揮黨組織和村黨支部書記領導核心作用，昆陽鎮城西社區、鰲江鎮錢倉社區被通報批評，10位基層干部受到誡勉談話、通報批評、扣考績獎、口頭效能告誡等處理[9]。從橫向看，堅持把全面從嚴治黨的要求貫徹到黨的基層工作各方面，把主體責任落實到基層黨委各部門、覆蓋到各領域基層黨組織及其每個負責人，把監督網絡延伸到各級基層組織的“神經末梢”[6]。例如，在推進農村基層黨風廉政建設方面，龍灣區紀委制定的五張“責任清單”，針對不同的責任主體“量身定制”，分為街道黨工委主體責任、街道紀工委監督責任、駐村干部責任、村黨組織書記主體責任、村監會主任監督責任[10]。溫州市鹿城區在推行“三三制”中將基層黨建任務項目進行分解，在基層黨建任務督辦中明確街鎮黨（工）委書記、組織委員和組織員、網格長和駐村（社區）干部3個層次的責任，形成各司其職、一抓到底的責任體系[11]。正如時任中共中央政治局常委、中央書記處書記劉云山在廣西調研時指出的，全面從嚴治黨說到底是個責任問題[12]。正是因為近年來溫州在推進全面從嚴治黨向農村基層延伸抓住了責任這個關鍵，黨建工作的科學指導理念在黨建實踐中能夠落地生根，各級黨組織在農村基層黨建工作的定位與職責能夠得以明晰，從而初步構建了壓力傳導、上下聯動的農村基層黨建工作責任體系，進而為溫州農村基層黨建工作的品牌打造和美譽度的提升提供了堅實的支撐。endprint

2.加強農村基層黨員干部隊伍的質量建設。溫州農村普遍都屬于宗族式村落[13]。此外，溫州還是浙江省乃至全國的重點宗教地區。面對溫州獨特地域文化的影響，在推進全面從嚴治黨向農村基層延伸的過程中如何消除諸如宗族、宗派、宗教勢力這“三宗”的消極影響，進而確保農村黨員干部隊伍的紅色基因不變異、質量不下降，這是在全面從嚴治黨條件下推進農村基層黨建工作所面臨的亟待解決的重要問題之一。黨的力量和作用主要不在于黨員數量，而在于黨員質量。黨員隊伍的質量是政黨的決定性因素，決定著政黨的性質、力量和作用[14]。為確保農村基層黨員干部隊伍的質量，近年來，溫州在推進全面從嚴治黨向農村基層延伸的實踐探索中，采取了分類別、抓契機的靈活實施策略。一是加強農村黨員管理。針對黨員隊伍存在的活力不夠、組織管理不嚴以及“出口不暢”等問題，溫州各地采取了有針對性的舉措。例如：龍灣區狀元街道以實施“五星爭創”活動為抓手，積極探索和推行農村黨員動態積分制度，適時開展黨性體檢活動。文成縣結合“紅色細胞工程”提出了“十條紅線”的黨員管理新舉措。洞頭區進一步強化“先鋒指數”考評和“十條紅線”管理，嚴肅處置不合格黨員。蒼南縣則通過開展農村黨員“兩范兩提兩評”活動，強化黨員互評和群眾測評，依托黨性教育黨支部加大對不合格黨員幫扶處置力度。二是嚴把入黨關口。為確保黨員發展質量，蒼南縣宜一村建立了入黨積極分子志愿服務積分和村黨委成員定期與入黨積極分子談心談話制度。文成縣創造性提出了“五步嚴控法”，注重以積分制考察入黨對象。泰順縣出臺了村兩委主要干部近親屬黨員發展回避報告制度、黨員發展對象限時集體討論制度。龍灣區高新科技園（蒲州街道）黨工委建立“發展對象標識卡”。樂清市建立發展黨員監測機制，推行發展黨員預審、回避制度。三是選優配強村干部隊伍。為加強基層黨組織和基層政權建設，近年來溫州市著力探索建立一支政治堅定、能力突出、作風優良的村干部隊伍。例如：以村級組織換屆為契機，把好候選人關口。永嘉縣出臺了《永嘉縣村主職干部初步人選排摸規程》，并通過設置能力、口碑、業務、創業和素質等五項指標開展村干部崗位適合度評價。洞頭區對村（社區）干部候選人初步人選實行專項考察，并設置候選（自薦）人“素質體檢”環節。文成縣西坑鎮按照聽黨話、有文化、品行佳、待得住、會服務的標準，篩選出村黨組織換屆候選人。瑞安市探索實行村委會人選由村黨組織聯名推優制。為擴大外在監督力度，洞頭區、平陽縣、蒼南縣還分別采取了組建“民情觀察團”、村級組織換屆鄉賢觀察團以及聘請村級組織換屆觀察員。在嚴把村干部任職資格入口關的同時，溫州各地還積極探索不合格村干部退出機制，解決村干部退出不暢的問題。例如：永嘉縣、泰順縣和樂清市分別制定出臺了《不適任村干部“五退出五勸退”辦法》《泰順縣不稱職村干部處置暫行辦法》和《村干部職務退出辦法（試行）》。

3.營造風清氣正的農村基層政治生態。農村基層的政治生態是否健康，直接關系到黨在基層的執政效力與執政基礎[15]，與此同時，也是衡量全面從嚴治黨戰略在農村基層延伸實踐效應的重要參照指標之一。在全面從嚴治黨的執政黨建設新常態下，近年來溫州為營造風清氣正的農村基層政治生態進行了卓有成效的探索實踐。一是開展農村基層作風巡查工作。針對“近年來溫州市的群眾上訪中，重復訪、越級訪和集體訪的80%以上來自農村基層；在黨風廉政建設類群眾來信中，90%以上反映的是農村基層問題”[16]這一比較嚴峻的農村基層黨風廉政態勢，為了推進全面從嚴治黨向農村基層有效延伸，以及打通農村基層黨風廉政建設的“最后一公里”，溫州延伸監督觸角，創造性地開展了農村基層作風建設巡查工作。為確保巡查工作取得切實成效，溫州市著力推進農村基層作風巡查常態化、長效化[17]，建立了“市級主導、縣級主抓、鄉鎮主責”的運行機制[18]。二是構建規范農村基層權力運行的制度體系。針對在農村基層作風巡查中發現的農村基層權力運行約束機制缺失或不規范的突出問題，溫州各地因地制宜地出臺了一系列相關制度。例如，平陽縣和樂清市的柳市鎮、泰順縣、龍灣區分別出臺了《規范農村基層“小微權力”運行的意見》《柳市鎮村務工作權力清單二十四條》《泰順縣村干部權力清單20條》《龍灣區規范農村“小微權力”運行完善村民自治模式指導意見》以及《龍灣區村務工作權力清單二十八條》，文成縣全面實施村干部履職“雙十清單”，永嘉縣推行村務監督質詢制，甌海區則計劃推行村級“三重一大”決策審核報告機制、工程招投標管理、合同管理等措施[19]。三是嚴肅基層黨內政治生活。嚴肅黨內政治生活是全面從嚴治黨重要基礎[20]。推進全面從嚴治黨向基層有效延伸，必須嚴肅基層黨組織的黨內政治生活，這是優化農村基層政治生態的重要抓手。針對農村基層黨組織黨內政治生活存在的諸如形式主義、庸俗化、一言堂等突出問題，溫州各地也因地制宜地制定出臺了一些針對性的措施。例如，文成縣全面推行“四單一平臺”模式，提升農村黨組織“三會一課”活動開展的規范化程度。龍灣區實施黨內生活“紅色生態工程”，甌海區出臺指導意見和考核制度，以“量化考核+經常性督查”的方式推動黨內政治生活經常化、嚴肅化、規范化。

（二）溫州市推進農村基層黨建取得的階段性成效與存在的主要問題

1.取得的階段性成效。近年來，溫州市業已形成了以改革創新精神改進和加強農村基層黨建工作的新態勢。通過推進全面從嚴治黨向農村延伸的實踐探索，溫州在提升農村基層黨建影響力、服務中心（重點）工作以及凈化農村政治生態等方面取得較為顯著的階段性成效。一是溫州農村基層黨建工作的影響力明顯得以提升，部分溫州農村基層黨建工作品牌由溫州走向浙江。例如，文成縣提出的農村黨員管理“十條紅線”新舉措被浙江省委列為典型經驗并向全省推廣。溫州市首創的農村基層作風巡查制度被納入浙江省委十三屆七次全會出臺的《關于全面加強基層黨組織和基層政權建設的決定》，由“溫州樣本”走向全省推行[16]。二是農村基層黨建服務中心（重點）工作的成效較為顯著。在溫州，黨建從來就不是“務虛”的“面子活”，而是牢牢貼近中心工作、服務中心工作的“壓艙石”“推動力”[21]。通過推進全面從嚴治黨向農村基層有效延伸，農村黨員干部隊伍的質量與動能明顯提升，有力地推動“大拆大整”“大建大美”等市委市政府中心工作的順利開展。村級組織換屆選舉是2017年浙江基層組織和基層政權建設領域的重點工作之一。在全面從嚴治黨理念的科學指導下，溫州不僅在浙江省率先完成村級組織換屆工作，而且實現了“三提高三下降”：村“兩委”一次選舉成功率91.98%，提高了10.21%，村委會成員黨員占比46.82%，提高11.6%，大專以上村干部占比23.5%，提高10.4%；信訪總量下降56.2%，滋事鬧事數減少85.51%，初中文化以下村干部數量減少50.52%[22]。三是初步凈化了農村政治生態。近年來，隨著全面從嚴治黨向農村基層延伸的深入推進，溫州通過開展農村基層作風巡查助推“黨風廉政建設下鄉”，消除了執紀監督的盲區和死角，農村小微權力的運行也納入到了制度化約束的軌道，農村基層黨組織和黨員干部隊伍的紅色基因和紅色動力得以激活，農村黨員的黨內政治生態日益規范化和制度化，進而在提升群眾獲得感和滿意度的過程中有力地凈化了政治生態。endprint

2.存在的主要問題。通過對溫州實踐探索的簡要梳理，我們可以清晰地看到，近年來溫州在推進全面從嚴治黨向農村基層延伸方面的確取得了顯著的階段性成效，但依然存在需要進一步完善的空間。一是外地案例的借鑒力度需要加強，黨建實踐研究明顯落后于黨建實踐探索。近年來，各地在推進全面從嚴治黨向農村基層延伸的實踐探索中已經出現了一些值得關注和借鑒的經驗做法。例如，福建省龍巖市出臺的《中共龍巖市委關于進一步推動全面從嚴治黨向農村基層延伸的若干意見》，實施意見包括“推動主體責任在基層生根”“推動嚴管嚴治在基層落實”“推動正風肅紀在基層執行”“推動紀律規矩教育在基層深化”“推動從嚴治黨合力在基層加強”等五大塊內容，提出共24條具體工作要求[23]，具有很強的可操作性，非常值得溫州借鑒。縱覽溫州基層黨建研究的現狀，我們不難發現，研究者的關注點主要聚焦于非公企業黨建和社會組織黨建等溫州具有一定知名度和影響力的黨建領域，而對于農村基層黨建領域中的從嚴治黨問題的關注度和持續度是較為欠缺的，相關研究成果和課題立項較少。此外，現有關于全面從嚴治黨向農村基層延伸的文獻資料，以新聞報道為主要載體，宣傳色彩較為濃厚。二是制度建設的系統謀劃亟待強化。近年來，溫州各地為科學推進全面從嚴治黨向農村基層延伸，先后出臺了一系列的制度，基層的首創精神得到充分彰顯，但是在現有的制度體系中，制度建設的分散化、區域化特征比較明顯，制度建設的整體性、系統性還需要進一步提升。

三、進一步推進全面從嚴治黨向農村基層延伸：基于溫州實踐探索的建議

通過對農村基層黨建實踐樣本的深入觀察與理性分析，進而發揮理論研究的先導作用以及實踐探索的驗證與完善作用，這無疑有助于我們在提升農村基層黨建工作的針對性的基礎上推動全面從嚴治黨戰略部署在農村基層的真正落地并取得預期目標。基于此，筆者認為，今后溫州在推動全面從嚴治黨向農村基層延伸的實踐探索中還需要著重在以下方面予以強化。

（一）堅持發揚首創精神與吸收借鑒先進經驗并舉，加強基礎理論與應用對策研究力度。改革創新是基層黨建工作永葆生機與活力的重要源泉和內在動力。“溫州這個金字招牌，是創新的結果，并以創新為最大內涵。失去了創新，溫州也就失去了特色和活力。”[24]筆者建議，在思想認識層面，溫州市在進一步推進全面從嚴治黨向農村基層延伸的過程中，應當做好以下兩個方面的工作：一方面應當繼續在立足本區域的實際的基礎上，充分調動農村基層黨組織和黨員干部的首創精神，繼續完善已有黨建品牌，打造黨建新品牌；另一方面也要破除固步自封、以我唯先、以我唯新的思想觀念，拓寬觀察視野，通過現場考察、研討交流、網絡信息搜索等多種方式密切關注農村基層黨建領域尤其是全面從嚴治黨戰略部署在農村基層落地的實踐創新案例，及時地結合本區域農村基層黨建的實踐探索予以科學地吸收借鑒，進而有效地激活農村基層黨建這一黨的建設領域中的“神經末梢”，打通全面從嚴治黨向基層延伸的“最后一公里”[25]。理論是行動的先導。科學推進全面從嚴治黨向農村基層延伸這一項復雜的系統工程，不可能離開理論研究的指導。對此，筆者建議，在理論研究方面，研究者要充分關注農村基層黨建實踐探索，對典型的案例開展深入的理論剖析，從中提煉出具有一定規律性、可供借鑒、可供復制推廣的經驗，豐富和發展農村基層黨建的理論研究。相關科研管理部門應該在課題立項時對于農村基層黨建研究實行一定的傾斜政策，營造支持農村基層黨建研究的良好氛圍。在應用對策研究方面，研究者應當樹立并強化研究成果為黨委政府決策服務的咨政研究意識，主動關注黨委政府在農村基層黨建領域中所提出的新舉措以及實踐探索中面臨的新問題，及時提供專題研究報告以供黨委政府決策作參考。作為咨政研究業務機構，在抓好咨政研究隊伍建設的基礎上，應適時發布農村基層黨建咨政研究課題，并做好研究成果的轉化工作。

（二）提升黨建實踐探索的系統性，注重發揮制度的執行力。推進全面從嚴治黨向農村基層延伸是一項長期的、復雜的系統工程。因此，我們在探索如何使全面從嚴治黨戰略在農村基層真正落地的路徑選擇時，一定要摒棄以往那種頭痛醫頭、腳痛醫腳的零碎分散思維，而是要以系統整體思維為指導，在充分調動基層黨組織和群眾首創精神的同時，應及時對農村基層黨建實踐探索中所形成的好經驗、好做法開展深入研究，推動頂層設計與基層首創這兩者之間的和諧互動，進而形成區域特色鮮明、系統性突出的實踐推進路徑。鄧小平曾明確指出，制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性[26]。推進全面從嚴治黨向農村基層延伸，注重制度建設是必不可少的關鍵環節。筆者在梳理所檢索到的關于制度建設的相關文獻資料時發現，近年來溫州各地在推進全面從嚴治黨向農村基層延伸的過程中制定出臺了一系列涵蓋市、縣（市、區）、鄉鎮（街道）以及村四級的制度，這些制度既包括工作指導思想層面，也包括具體操作層面，從某種程度上而言，較為健全的制度體系已經初步形成。因此，今后制度建設的側重點，不是制度數量的簡單擴張而是制度質量的大力提升。眾所周知，制度的生命力在于執行，制度的力量在于執行，制度的實效更在執行[27]。基于此，筆者建議，今后溫州市在推進全面從嚴治黨向農村基層延伸的實踐探索過程中，在制度建設方面，應當著重從以下三個方面作為切入點來予以謀劃與實施，即：一是認真做好已有制度的梳理以及制度之間的適配性檢查這項基礎性工作，規避同一層級制度之間以及不同層級制度之間發生矛盾與沖突的現象，著力構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系[28]。二是在出臺制度時應堅持分層次、分類別、動態調整的基本原則，宏觀、中觀、微觀這三種不同層次的制度應體現出鮮明的層次性，工作指導思想類別的制度要追求少而精，具體操作類別的制度要突出可操作性這個根本評價指標，與此同時，還應根據制度實踐效應適時完善制度。三是強化制度建設的重點在于貫徹落實實實在在、認認真真的執行理念。在制度落地的過程中，要以充分發揮制度執行力為根本，切實加強制度執行情況的監督檢查力度，從而使制度的剛性約束與激勵推動效應得到真正彰顯。endprint

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