域外金融監察制度對我國金融領域治理的啟示

楊嵩濤

摘要：改革開放三十余年來，我國的金融業日益發展壯大，但是一些不規范、不合法甚至涉嫌犯罪的現象也比較突出，不僅破壞了社會主義市場經濟的正常秩序，也對國家金融安全構成了嚴重威脅。因此，有必要進一步探索和施行更加有效的金融領域治理形式，確保我國的國家金融安全并有效保護人民群眾的合法權益。文章對西方一些國家所施行的金融監察制度進行了論述和分析，結合新時期我國金融領域治理的特點和要求，立足于我國國情實際，就我國金融監察制度的建構和金融領域治理成效的提升，提出具有實際價值和參考意義的思考建議。

關鍵詞：金融；監察；治理；啟示

近年來，金融業對我國GDP增長的貢獻保持在9%左右，已經成為社會主義市場經濟的重要組成部分。由于金融活動具有創新性、復雜性和專業性等特點，加之相關的監管制度機制不夠健全或者執行力有待提升，使得金融領域中不規范、不合法以及涉嫌刑事犯罪等現象屢屢發生，不僅破壞了健康有序的金融秩序、損害了人民群眾的合法權益，也對國家的金融安全構成了威脅。近年來，一些國家所施行的金融監察制度作為一種現代意義上的專業監察，其基本理念和具體舉措具有一定的科學性和先進性，可以為我國金融領域的治理提供參考和借鑒。

一、新時期我國金融領域治理工作的特點和要求

1.推進金融領域治理是國家治理現代化和維護國家金融安全的必然要求。在現代社會，金融已經不僅僅是經濟工具，也是國家治理和國家間競爭的重要手段。相應的，如何維護國家金融安全并推動金融業發展，成為我國國家治理中的一項重要任務。同時，金融領域與我國廣大人民群眾的生產、生活已經密不可分，而且隨著信息化時代的到來和金融全球化趨勢的不斷加深，跨地區、跨國界以及跨區域的金融互動和往來日漸成為一種常態，使得來自國內外的金融風險相互交匯、共同存在。2017年4月25日，習近平總書記在中央政治局第四十次集體學習時指出：“維護金融安全，是關系我國經濟社會發展全局的一件帶有戰略性、根本性的大事”，“必須切實把維護金融安全作為治國理政的一件大事，扎扎實實把金融工作做好”。2017年7月，在北京召開的全國金融工作會議提出了未來金融工作的主要任務，即服務實體經濟、防控金融風險和深化金融改革，為今后一個時期的政府金融工作指明了努力方向。從宏觀上來看，我國金融領域的整體形勢是好的，尚未產生不可控的嚴重金融風險，但是我們也必須正確認識金融領域中復雜多變的內外部環境因素以及各種潛在的風險，及時有效解決一些現實問題和矛盾，提升金融領域治理的現代化水平，維護國家金融安全。

2.推進金融領域治理是全面推進依法治國和從嚴治黨的深刻體現。金融領域涉及的利益關系錯綜復雜，加之相關的立法和執法環節存在著空白或者模糊地帶，使得一些行使金融監管職責或者從事金融職業的人員在巨大利益的誘惑之下為謀取個人私利而實施違規、違法甚至犯罪的行為，例如監管套利、關聯套利、內幕交易、利用未公開信息交易以及行受賄等等。近年來，隨著我國反腐敗工作的力度和深度不斷加大，包括銀監會、保監會、證監會在內的金融監管機構相關人員涉嫌腐敗以及與金融機構工作人員內外勾結實施金融犯罪的新聞不斷見諸報端。據統計，從2013年5月到2017年5月，中紀委在官方網站通報被查處的金融監管機構和國有金融機構工作人員共35人，其中既有承擔具體日常監管工作的普通干部，也有如保監會原主席項俊波、證監會原副主席姚剛、證監會原主席助理張育軍以及銀監會原主席助理楊家才等在內的金融監管部門高級官員。從總體上看，近年來我國金融領域犯罪具有發案率高、涉案金額巨大、涉案人數眾多且往往內外勾結、社會影響惡劣等特點，而且相關人員借助于先進的科技手段使得違法犯罪行為更加隱蔽也更加復雜，導致還存在著一些未被發現和查處的案件。新時期，如何對我國的金融監管機構及其工作人員進行更加持續有效的監督，將權力裝進制度的“籠子”里，是一項極為緊迫和重要的工作任務。為此，必須在金融領域深入貫徹落實全面推進依法治國和從嚴治黨的相關精神和要求，有效預防、及時發現和嚴厲懲治金融領域的腐敗行為。

3.推進金融領域治理對建立健全金融監管制度、機制提出了更高的要求。當前，金融領域已經成為我國國家治理和反腐敗斗爭的雙重重點，相關的監管工作仍在向著縱深開展，對現行的一些制度機制特別是金融監管力量的調配也提出了更高的要求。對此，中央相關部門很早就作出了部署。黨的十八大召開不久，中紀委即在2014年初的內部機構調整中專門將第四監察室的對口單位設定為金融單位。在2015年初中央巡視工作動員部署會上，中央又決定對中管金融企業進行全覆蓋式巡視：同年10月中央第三輪巡視中，31家被巡視單位中就有21家金融機構，包括中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會等金融監管機構以及五大國有銀行等中管金融企業。但是，一方面紀檢監察部門人員數量有限、工作任務繁重，難以對金融領域進行持續深入的全面全程監督，而且紀檢監察部門往往是在接到違規、違法或者犯罪線索后才展開調查或在案發后才啟動工作程序，無法在事前通過內部監督來及時發現并處理違規、違法或犯罪行為；另一方面，金融領域專業性強、分工較細并且相互交叉，對監管人員的專業知識水平和實踐經驗都有著較高的要求。因此，為提升金融領域治理工作的成效，未來除了充分整合、調配現有監管力量之外，還可酌情設立專業監督機構，形成更加嚴密的監督體系。

二、域外金融監察制度的基本內容及運行實踐

現代監察制度起源于北歐國家，其設立的初衷在于對權力進行監督，并為民眾提供一種更加便捷有效的權利救濟方式。之后，隨著現代監察理念在世界各國傳播，越來越多的國家紛紛建立起了本國的監察制度。近年來，經過長期的理論和實踐探索，一些國家將監察制度的運用從公共部門延伸到了私人領域，在特定領域或特定行業建立了特色鮮明的專業監察制度，管轄范圍更加寬泛而且獨立性更強，取得了積極的成效。

1.專業監察的內涵及其定位。傳統意義上的監察，是指專司監察職能的相關國家權力機構及其工作人員，依照法律規定對其他國家權力機關及其所屬工作人員的職業道德和履職情況進行的監督，是一種覆蓋面寬、權限充分的權力監督形式。專業監察，則是指專門監督某一特定領域或特定行業的日常活動，而且只能行使部分功能或單一功能的監察形式，又稱為“特殊監察”。在實踐當中，隸屬于公共部門的監察機構開展工作可以采取彈劾、起訴、懲戒等較為嚴厲的措施，而非隸屬于公共部門的專業監察機構往往并不擁有強制性的監察權限，通常采取的是忠告、資商、表達意見、立法提議等較為緩和的工作舉措。專業監察得益于傳統監察制度的成功經驗和基于分工互補的考量，在一些私人領域施行監察制度，能夠強化對特定領域和特定行業的監督和約束，規范行業依法運行，更加便捷高效地服務民眾，確保和不斷提升監督成效。在不同的國家，專業監察機構的地位和隸屬關系存在著差異。例如，芬蘭設立了包括少數族裔監察、平等監察、資料保護監察、消費者監察、破產監察以及兒童監察等六個專業監察機構，它們隸屬于政府部門，主要扮演著“民眾忠告者”和“政策建議者”等非強制性角色，承擔著受理人民陳情、監督政府施政以及行使立法監督等職責；英國、澳大利亞的金融監察服務機構（FOS）則是由金融領域的眾多金融機構發起并作為會員設立的，它們的獨立性更強，而且與兩國的國會監察專員不同，并不隸屬于國會，其私人領域行為監督和糾紛解決機構的特性更為突出。endprint

2.域外金融監察制度的運行實踐。20世紀90年代末，一些監察制度設立時間較長而且較為成熟的國家開始傾向于將監察制度作為一種“解決爭議替代形式”，例如時任英國上議院議長麥凱（Mackay）在演說中提出：“藉其（監察制度）速度、非正式性和節省成本的彈性平衡，解決爭議時的公平性”，可以將之應用于更加廣泛的領域。之后，一些金融監管體系較為發達的國家設立了具有專業監察性質的金融監察制度，還建立了相應的工作機制，例如私下仲裁、評估性和協助性調解、斡旋、調解仲裁、協商、初期中性評估、裁決等等，在強化金融行業監督、及時解決金融領域糾紛等方面發揮了積極的作用。例如，英國的金融監察專員（The Financial Ombudsman）屬于私人領域的專業監察，其發展歷程大致分為業內自發設立和法律強制要求兩個階段。1981年，英國保險監察專員局（The InsuranceOmbudsman Bureau，簡稱IOB）由三家較大的保險公司發起率先成立，其宗旨在于獨立解決保險糾紛。隨后的十年內，英國又有三百多家保險公司參與到其中，保險監察很快成為主要的保險糾紛解決方式，也標志著現代監察制度正式在英國的私人領域建立和運行。之后，專業監察制度在英國的私人領域得到了更加廣泛的傳播和應用。到20世紀80年代末，英國又先后設立了投資監察專員、銀行監察專員等8個專業監察機構。1999年，英國議會將這8個涉及具體金融領域不同但職能定位相類似的監察機構進行合并，成立了金融監察服務機構（The Financial Om-budsman Service，簡稱FOS），其職能主要包括鞏固民眾信心、宣傳金融風險、為消費者提供必要保護、協助打擊金融犯罪等等，為民眾特別是金融領域的消費者提供了一種高效便捷但無需經由法律途徑的非正式的糾紛解決方式，在督促金融業健康發展，維護民眾合法權益等方面發揮了重要作用。此外，澳大利亞的金融監察服務機構（FinancialOmbudsman Service，簡稱FOS）也是一個非屬于公共部門的第三方獨立金融糾紛解決機構，其參與成員主要是本國的各類金融機構，在處理民眾與金融機構之間糾紛的過程中始終保持中立立場，并且不收取當事人民眾一方的費用，包括因訴訟失敗而產生的費用。據統計，2013至2014年度，澳大利亞金融監察服務機構共受理金融糾紛31 680件、處理金融糾紛33 450件；截至2014年6月底，其成員總數達到了15 234家。同時，澳大利亞金融監察服務機構會將其工作進度和處理結果等相關信息及時予以披露，大大提高了監察工作的社會透明度，在處理金融糾紛，維護民眾合法權益方面取得了顯著成效，也贏得了民眾的信任。

三、域外金融監察制度對我國金融領域治理的啟示

當前，金融領域已經成為我國國家治理工作的重點領域，而全面深化制度機制改革、著力提升監管成效也將成為金融工作的主題和重點內容。因此，新時期在繼續健全和完善現行制度機制的基礎上，還應立足國情實際參考和借鑒域外金融監察制度的有益之處，既強化對金融領域的監督和制約，也提供一條解決金融糾紛或矛盾的有效途徑。

1，堅持黨對金融領域治理工作的領導，并以之指引金融監察制度的建構。堅持中國共產黨的堅強領導，是我國社會主義現代化建設事業中必須亳不動搖始終堅持的一項基本原則。金融業與實體經濟密切相關，可謂是國民經濟的重要命脈。要促進和確保經濟與金融的良性互動，就必須做好金融領域的治理工作。在剛剛召開的全國金融工作會議上，習近平總書記指出：做好新形勢下金融工作，必須加強黨對金融工作的領導。要堅持黨中央對金融工作集中統一領導，確保金融改革發展正確方向：黨要加強領導金融工作的能力：金融人才要德才兼備：黨的領導要與國有金融機構公司法人治理相結合。因此，我國金融監察制度的建構也必須全面貫徹落實中央金融工作會議所提出的要求，認真執行黨的路線方針政策，將各項工作統一到黨中央對金融領域治理所作出的決策和部署上來，無論是基本理念還是具體工作都要始終處于黨的領導之下。

2.構建金融監管與金融監察“雙管齊下”的金融治理模式，形成強大的工作合力。金融監管，是指相關金融主管部門對金融行業的發展和金融機構的運行展開持續的監督和管理，從而促進各項金融活動依法依規進行，確保金融秩序穩定。金融監察，則是國家監察體系的組成部分，是一種針對金融領域、具有特定目標的專業監察，其制度目標包括兩個方面：一是監督金融監管機構及其工作人員的履職行為以及金融機構開展金融業務的行為是否合法、合規，并對相關人員利用職務便利實施的違法犯罪行為及時發現和依法處理：二是高效便捷地處理民眾與金融機構發生的金融糾紛和矛盾，依法維護民眾的合法權益。可見，金融監管與金融監察在職能上存有交叉，但是在行為主體、工作對象、工作方式等方面還有著較大差異。從當前世界各國金融領域的治理情況來看，金融監管在大部分國家特別是實行市場經濟體制的國家普遍施行，屬于政府工作的一項重要內容，但是金融監察僅在一些監察制度較為成熟、金融業發達的國家施行，例如英國和澳大利亞的金融監管體系由央行、審慎管理部門、行為管理部門構成，三者都具備金融監管職能，但是行為管理部門中還包括金融監察部門。2017年全國金融工作會議提出要對監管機構落實“嚴格問責”政策，即“有風險沒有及時發現就是失職、發現風險沒有及時提示和處置就是瀆職”：地方政府的舉債行為則實行“終身負責制”，這些都充分反映了未來在金融工作中引入紀檢監察理念的趨勢，對金融領域的具體治理方式也將產生重大影響。因此，在傳統的“一行三會”等金融監管機構之外，建立金融監察機構可以有效增強專業監督力量，有利于落實金融風險責任擔當機制，提升金融領域的治理成效。

3.金融監察制度的建構應當與國家監察體制改革相結合，并為專業監察體系的建立積累經驗。當前，我國尚未建立專業監察制度，但是隨著金融領域治理的力度加強和行業分工的不斷深入，在一些重點領域或重點行業建立相應的專業監察制度并使之成為國家監察體系的有機組成部分，不失為一種積極嘗試和有益補充。近年來，我國正在進行的國家監察體制改革尚處于試點階段，在監察機構的職責定位上是一種全面的、主要針對公權力部門和人員所進行的監督，如何更加有效地規范權力運行、預防和查辦公職人員的腐敗行為是其重點內容。盡管從目前公布的信息來看，國家監察體制改革尚未將專業監察體系的建立列入其中，但是可以在適當的時機嘗試設立金融監察制度，推動金融監察的理論發展與實踐檢驗相結合，充分積累正方兩個方面的經驗教訓，從而為探索專業監察體系的建立打下良好的基礎。

黨的十八大以來，金融領域治理工作得到了黨和政府的高度重視，我國的金融業繼續保持著良好的發展勢頭，相關職能部門預防金融風險、維護國家金融安全的能力顯著提升。但是，我們也必須清醒認識到當前金融領域中存在的風險和危機以及金融治理工作中存在的問題和不足，立足我國國情實際，善于參考和借鑒其他國家的金融監察制度，積極推進制度機制創新，著力提升金融領域的治理水平和成效。切實維護國家金融安全、保護人民群眾的合法權益，促進我國金融業健康有序發展。endprint