混合所有制改革的轉變新趨勢

馬連福+張燕+高塬

摘要：在國家新一輪混合所有制改革的背景下，文章首先對我國歷年混合所有制改革實踐進行回顧，分析和總結歷次改革中的成績與不足。在此基礎上，文章剖析和闡述我國混合所有制改革難以推進的根本因素，探討阻礙新一輪混合所有制改革中面對的重要難點。最后，文章認為為推動新一輪混合所有制改革的順利實施，應重點關注“控股權”向“控制權”轉變、“絕對控制權”向“否決權”轉變、“獨享權”向“共享權”轉變。

關鍵詞：混合所有制改革；控制權；否決權；共享權

自中共十四屆三中全會提出混合經濟思想以來，至今二十余年我國在如何發展市場經濟、如何對國有企業進行深化改革、如何推進國有企業混合所有制改革進行了長期的探索。經過多年努力，我國企業經過公司制、股份制改革逐步建立起現代化公司制度：通過股權分置改革增加了公司股權的流動性，混合所有制經濟形式初現。但目前我國企業在發展中仍受一些問題的困擾，例如占據市場壟斷地位的國有企業獲得高額利潤，部分國有資本配置不合理導致效率低下等影響國有企業乃至國民經濟的整體向上。自2013年以來，國家啟動了新一輪的混合所有制改革，以期提高企業的活性與競爭力。

一、混合所有制改革的政策與實踐回顧

本文闡述了我國混合所有制改革的主要歷史節點、改革的主要內容、重大突破及具體改革舉措，見表1。

1.公司制、股份制創新突破，改革負面問題初步顯現（1993年-2002年）。混合所有制改革的第一階段始自十四屆三中全會。隨后的十五大、十五屆四中全會、十六大提出了混合所有制這一概念，并通過推行公司制、股份制改造實現了我國混合所有制的初期探索。在這一階段，我國采用“抓大放小”的策略，有重點扶持大型國有企業，并對小型國企采取改組、聯合、兼并、股份合作制、租賃、承包經營和出售等方式進行改造。

這一階段改革的重大舉措，使得“國退民進”迅速，大量中小型企業進入市場，市場活力顯著增強。但同時也導致國有資本的嚴重流失，企業員工大量下崗等問題。

2.強調對部分國有資本的絕對控制，改革節奏逐步放緩（2003年-2012年）。為避免混合所有制改革造成的國有資本流失，解決國家對國有資產的監管失控，2003年國務院進行機構改革，相繼成立中央、省、市三級國有資產監督管理委員會，形成自上而下的國有資產監督管理體系。這一階段，我國混改摸索前行，嘗試開展股權分置改革，國企通過國有股流通、引入戰略投資者、實施股權激勵等，使得國有資產流動性和價值得以提升。

然而，2006年12月，國資委《關于推進國有資本調整和國有企業重組的指導意見》中指出加快國有大型企業的調整和重組”，并明確國有經濟對軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運等七大重要行業的絕對對控制。這七類企業在過去十年發展中表現出過度擴張、非核心資產外延、過度攫取資源等問題。國家對部分行業絕對控制權掌控的堅持，使國有資本退出競爭性行業的改革思路發生了變化，重要行業混合所有制改革的進程和方向徘徊不定。

3.以提高效率和效益為主題，創新思路開啟新周期（2013年至今）。自2013年十八屆三中全會以來，以優化資源配置、激發國企活力、完善公司治理體系為目的的新一輪混改正式開啟。此次改革立足于如何使民營資本、社會資本進入企業以改善公司股權結構，如何對不同屬性的國有企業進行分類改革，如何健全現代企業制度。隨后，2015年出臺的《關于深化國有企業改革的指導意見》與《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》等文件明確石油、天然氣、電力、鐵路、電信、資源開發、公用事業等領域進行混改的需要，同時對國企的分類明確了混改的主體與涉及范圍，這是混改的新思路，促使混改的對象和目標更加具體，混改政策和舉措更加聚焦。2016年末中央經濟工作會議明確了2017年包括軍工、石化、民航、電信、船舶等多領域央企的改革將是未來的工作重點。可以預見，本輪混合所有制改革將邁入全新時期。

二、混合所有制改革的“痛點”

自1993年以來，我國混合所有制歷經二十余年的改革，多輪改革為我國經濟社會發展奠定了良好基礎，但整個過程中仍存在諸多問題，這些歷史經驗和教訓值得在新一輪改革中深入思考。理清和反思混合所有制改革的歷史之痛，對于我國混改具有深刻而現實的意義。

1.改革以政府為主導，國企未有本質變化。自20世紀90年代起，混改的政府主導性強，部分國企混改甚至是為響應政府的動員。盡管如此，國企的股份制改造對于增強企業活力，建立現代企業制度具有重大影響。然而，從改革后國企的運營和發展看，混改并未從實質上改變國企性質，改革目標也未最終實現。例如，通過混改國有獨資企業改組為國有控股公司，不論是民營資本參股或是員工持股，均無法對企業決策、行動和發展方向產生實際影響；企業的現代公司治理體系無法發揮實質作用。此外，個別國企甚至借用混合所有制改革的機會大肆融資，導致公司經營風險加大。

2.混改進程出現反復，改革成效發生虛耗。2003年之前的混改除極少數由國家獨資經營的企業，均大力推進混合所有制經濟，這一階段混合所有制改革得到較為深入的推進，“國退民進”成果顯著。然而，在2003年之后以國有企業做大做強、資源有效整合為由，國有企業重新兼并重組，同時明確國有經濟對重要行業的絕對控制。這一路線，實質上是強化國有資本對市場的主導性和控制力，一定程度上消耗了前一階段的改革成效，使得“國進民退”勢頭再次出現。

3.缺乏系統配套制度，負面問題大量出現。如前所述，我國混改是政府主導下的改革，改革進度快，初始階段變革較為強烈。因此，混合所有制改革過程中出現的問題很難有充分的配套和保障制度，導致大量問題產生。國有資本和非國有資本融合過程中，資產類、貨幣類以及其他生產要素均可能發生融合，資產的多樣性、復雜性導致資產的評估難度極大：由于國有資產監管體系的不完備，國有資本存在被嚴重低估的風險，國有資產流失即成為混改后的顯性問題。與此同時，由于缺乏相應保障，混改還導致了一定的社會問題，如1995-2003年國有企業職工減少近40%，失業問題凸顯。endprint

三、混合所有制改革的“難點”

前兩個階段的混合所有制改革取得了顯著成績，然而改革中的痛點和負面效應，要求必須開展新一輪的改革。但在新一輪改革中，出現諸如“混改難”、“混改慢”的問題，通過深入分析，本文得出新一輪混改的難點。

1.國有資產“一股獨大”缺乏混改主動性。混合所有制改革過程是企業股權分散的過程。“一股獨大”易使企業決策權過于集中并缺乏監督和約束，決策結果缺乏科學性，企業發展往往由單一主體甚至是個人或幾個人控制。而混改促使企業的股份由多個主體持有，股東更加多元化。雖然，股東多元化和股權分散更有利于原企業形成有效的治理機制、約束機制和激勵機制，但混改后企業的利益結構重建、原大股東對企業絕對話語權和掌控權的喪失等，將成為企業混改難以推進的重要原因。回顧第一階段混改，國有資產大量流失也是“一股獨大”的國有企業慎重改革、變革積極性不高的原因所在。

2.民營資本對參與國企經營存在疑慮。新一輪混改提出后，民營資本在與國企經營合作并借用國企的資金優勢、政治優勢、組織優勢等方面充滿期待的同時仍存在疑慮，關鍵的兩點如下。其一是民營資本入資資本巨大的國有企業，很難獲取公司的控股權，因此民營企業對于混合后如何獲取話語權、參與公司的經營決策產生疑慮，民營企業無法對投入國企的資本進行掌控成為影響民營企業參與混改的原因之一。其二是在我國現有公司治理制度不完善的基礎上，國有企業國有股的產權主體無法真正意義上行使出資人權力，導致國有企業產生嚴重的內部人控制。這一情況下，參與國企經營的民營資本很可能面對資產受到侵害、利益分配不公平等問題。

3.市場環境與競爭機制缺位形成客觀制約。在歷年的改革中，國有資本享受了更多的政策和制度優惠，而民營資本受到政策環境的制約，導致其在市場中很難與國有資本擁有平等的權益、機會，民營資本投資領域受到限制。在新一輪混改中，必須消除阻礙市場競爭的各種因素，建立公平的市場競爭環境，完善保護中小投資者的制度，對于民營資本參與國有經濟提供更大空間。為此，新一輪改革應著力進行環境和制度設計，形成以市場為主導的資源配置機制，激發企業在市場環境中的內生動力。

四、新一輪混合所有制改革的“藥方”

混改并非破壞式的創造，而是在既有改革的經驗和教訓基礎上的改良和漸進式發展。因此，本文回顧和總結歷史經驗與不足，探討如何進而推進新一輪混合所有制改革。

1.從“控股權”向“控制權”轉變。傳統國有企業與非國有企業合作，持股比例是各方擁有多少表決權的重要依據。但現實中，國有企業資本雄厚，民營資本很難獲取企業較高的股權。因此，混改中民營資本很難獲得企業的控制權，也很難以即有投入對企業整體經營狀況進行有效監管。在新一輪混改中，為促進民營資本有效進入國有企業，促進民營企業和國有企業在資本、管理、經驗等方面的融合，應打破原有控股權與控制權等比例掛鉤的傳統認知，由重視“控股權”向重視“控制權”進行轉化。

打破同股同權的雙重制股權結構已在發達國家市場實踐。通過科學設計，同股不同權及同股不同利的雙層股權制度、優先股等方案，可以實現國有資本對企業進行有效監控的同時促進民營資本的介入，提高民營資本實屬性參與國有企業經營管理的可能。此外，在利益分配中，科學設計的利益分配方案也可以在確保國有資產保值增值的同時，確保中小投資者利益不受損失。此外，為實現資本對“控股權”的追逐向對“控制權”追逐的轉變，必須強化混合所有制企業職業經理人制度的建設。混合所有制企業應遵循董事會下的總經理負責制，由職業經理人全面負責企業的經營管理工作。

2.從“絕對控制權”向“否決權”轉變。國有企業承擔著聚集資本、保障就業、社會收入再分配、調整地區發展不平衡、履行社會責任等主要職責。這一特點要求國有資本必須具有對企業經營決策的控制權，從而發揮國有企業在國家經濟社會發展中的作用。然而，以往為發揮國有企業的社會效益，追逐企業的絕對控制權嚴重阻礙了民營資本投資國企、參與國企經營的積極性。在這一困境下，為兼顧國有企業職責的履行，并激發民營資本的積極性，混改需要從“絕對控制權”向“否決權”轉變。

在新一輪改革中，應結合國有企業的功能定位有區分的進行轉型。《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》將國有企業分為商業類和公益類企業。對于處于充分競爭行業和領域的商業類國企，進行徹底市場化改革，出售全部或大部分股權，無需追逐控制權：而對于重要行業和關鍵領域的商業類國有企業與公益類國有企業，此類企業承擔社會職責，為保障混改后該類企業仍能有效發揮社會職能，需強調國有資本對否決權的重視。實踐中可參考金股制度，政府退出企業的日常運營，不享有企業的絕對控制權；同時，政府擁有一股金股，享有一份否決權。混改后企業運行一旦破壞公益事業、造成國有資本流失等問題，政府的金股可及時行使否決權，保障經濟社會按照國家整體目標有序發展。

3.從“獨享權”向“共享權”轉變。國有股高度集中的股權結構下，國有企業獨享權主要體現在獨享經營控制權、資源配置權、利益分配僅。混改由控股權向控制權轉變、由絕對控制權向否決權的轉變，實質上是要突破國有股獨享公司控制權，抑制政府在資源配置中的決定性作用，實現國有企業利益多主體共享。“獨享權”向“共享權”轉變，從受益主體分類角度看，即是國企的資本所有者獨享向資本所有者與勞動者共享的轉變：從企業內外部構成主體角度看，即是企業外部投資者獨享向企業內外部投資者共享的轉變。

為實現上述轉變，混改要從多方面著手實現利益共享。一是轉變民營資本簡單投資的入股方式，采用多渠道、多方式入股國有企業。民營資本參與國企經營的傳統方式即以資本作為生產要素直接投資，當前除了傳統的土地、勞動與資本外，應大力推動民營資本以信息、技術、專利等參與企業運行、經營和利益分配。二是進一步探索企業員工和經營管理者持股和股權激勵方案。在歷年員工持股試點中，員工平均持股、激勵效果不明顯、國有資產流失等負面問題不斷出現，新環境下必須探索新的持股方案，實現員工、經營管理者與企業之間形成利益共享、風險共擔的長效激勵與約束機制，調動企業的人力資本，促進企業更具積極性和創新性。endprint