監督執紀“四種形態”貫徹落實問題探究
——以云南省保山市為例

劉國海

（中共保山市委黨校，云南 保山 678000）

監督執紀“四種形態”的提出，是黨中央在全面從嚴治黨歷程中的理論實踐和制度實踐，經歷了一個不斷認識、不斷深化的過程。在具體實施過程中進行了不斷的修改完善，直至黨的十八屆六中全會審議通過了《中國共產黨黨內監督條例》，重新規范和定義了“四種形態”。

一、保山市貫徹落實監督執紀“四種形態”面臨的問題

自中央提出“四種形態”以來，保山市紀委監察局及時召開會議，研究貫徹落實措施，出臺系列文件；委托中央紀委監察部北戴河培訓中心、杭州培訓中心等機構，對全市紀檢干部進行培訓。按照“走出去、請進來”的思路，組織全市各級紀檢監察干部學習培訓，做到全覆蓋。為準確理解和運用好監督執紀“四種形態”夯實了基礎，為培樹紀檢監察干部尊崇黨章，遵循“懲前毖后、治病救人”的原則，督促并規范全市各級紀檢監察機關“治病樹”“正歪樹”“拔爛樹”，分類處理好“樹木”與“森林”的關系，遏制腐敗增量、減少腐敗存量，標本兼治地推進全市黨風廉政建設向縱深發展。

（一）對“四種形態”內涵的理解不深不全面

“四種形態”的運用目的是“懲前毖后、治病救人”。“四種形態”每種形態對應的問題性質逐漸加重，涉及范圍和對象逐漸減少，懲處措施卻愈發嚴苛，一“加”一“減”一“嚴”，體現了寬嚴相濟、嚴管厚愛，構建黨內政治文化和黨內政治生態，教育大多數、懲處極少數的豐富內涵。第一，“四種形態”著眼抓早抓小，著眼于苗頭性、傾向性問題，以預防教育為主，防止小問題演變成大問題。第二，“四種形態”將紀律和法律區分開來，很好地解決了“紀法不分”問題。第三，“四種形態”強調紀律處分和組織處理要同頻共振，逐一壓實黨委（黨組）的主體責任和紀委的監督責任，強調從嚴治黨的主體責任和監督責任“兩個責任”都不能缺位。第四，“四種形態”強調將紀律挺在前，體現了“紀在法前”“紀嚴于法”。第五，運用“四種形態”，分類要求、分別處置，避免了紀律查處“要么是好同志”“要么是階下囚”的唯一選擇。

保山市在貫徹落實監督執紀“四種形態”中，不同程度地存在對其內涵學習不夠、理解不深、認識不到位等問題。突出表現為：“四種形態”提出后，一些人認為是不是意味著反腐轉向、節奏放緩、力度減弱；一些人認為“四種形態”強調區別化對待，是不是對少數人要網開一面；少數人認為，“四種形態”強調抓早抓小，大案、要案少了，既體現不出紀檢部門辦案件的成績，又降低了震懾作用，等等。

（二）有的黨組織履行主體責任不力

從嚴治黨，關鍵在治，要害在嚴。黨章規定，黨組織有教育、管理黨員的權力，是從嚴治黨的責任主體。第一，從現實看，有的黨組織放棄管黨治黨的責任和擔當，將黨章黨規黨紀束之高閣，黨內政治生活敷衍了事，組織渙散、紀律松弛，造成黨員干部理想信念滑坡、沉溺于私心雜念；一些地方、一些部門、一些領域管黨治黨要求不嚴，特別是一些工程項目成為“唐僧肉”，“不吃白不吃”的僥幸心理，導致窩案串案頻發，成為腐敗重災區。第二，從組織處理看，有的黨組織對違紀黨員和干部組織處理不及時，一味以培養一名干部不容易為由，黨紀重處分、重大職務調整跟進不及時，甚至大事化小、小事化了，從嚴治吏措施不力。

（三）有的紀檢干部能力不足，擔當不夠

第一，在紀檢干部能力方面，存在不能及時發現問題、不能有效溝通、不能優選最佳方法、不能規范運用紀律尺子等問題，突出表現為：對一些傾向性、苗頭性問題不能及早發現，甚至對一些群眾反映、輿情洶涌的問題，缺乏及時發現問題、及時抓住問題“牛鼻子”的能力；對立案問題，缺乏與上級部門請示匯報、與同級部門溝通協調、與案件當事人詢問溝通能力；對已立案件，突破口找不準甚至找不到，不能因人因事采取合適的方法，找不到開鎖的鑰匙；對立案對象處分適用的紀律條款把握不準，寬嚴不濟，達不到紀律審查“24字方針”要求。第二，在擔當方面，存在硬氣不夠、底氣不足、正氣不顯，當老好人，怕報復等問題。

二、全面貫徹落實監督執紀“四種形態”的著力點

（一）深刻理解“四種形態”的科學內涵

“四種形態”是具有相互遞進邏輯關系且涉及范圍逐步縮小的“頂層設計”。從其科學內涵來看：第一種形態，即經常開展批評和自我批評、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態。［1］目的是防止黨員在政治上“生病”，小過即處、小錯即糾，“善醫治未病”，防病至未萌，治病在初期。

第二種形態，即黨紀輕處分、組織調整成為違紀處理的大多數。［2］如果把擁有8900萬黨員的執政黨比喻成森林，每名黨員就是一棵樹。用“四種形態”這把尺子來衡量“樹木”和“森林”，有點有面、點面結合，把查辦腐敗案件與推進黨風廉政建設及構建整個青山綠水的政治生態結合起來，既見“樹木”，又見“森林”，符合辯證法。讓輕微違紀的黨員受到黨紀輕處分、組織調整，起到“正歪樹”作用。比如，2003年12月出臺的《中國共產黨紀律處分條例》黨紀處分門檻過高，黨紀處分成了空轉；2015年10月新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》新增加了“群眾紀律”“生活紀律”兩章，降低了黨紀處分門檻，能覆蓋黨員全部違紀行為。

第三種形態，即黨紀重處分、重大職務調整的成為少數。［3］對涉嫌嚴重違紀但還未違法的行為紀律重處分（撤銷黨內職務、留黨察看）和組織重大職務調整，防止黨員干部繼續在懸崖跳舞，起到“治病樹”和“拔爛樹”的雙管作用。

第四種形態，即嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成為極少數。［4］著眼“拔爛樹”，徹底鏟除害群之馬，保持政治生態的風清氣正。

（二）深刻理解“四種形態”的重要意義

“四種形態”既是紀律的標尺，又是操作的指南，集理論性、實踐性為一體，具有十分重要的歷史意義和現實意義。

1.體現了懲前毖后、治病救人的原則。“四種形態”實際是在紀律尺子上打了四種刻度，它著眼于抓早抓小，著眼于“以科學的態度來分析批判過去的壞東西”，釋放越往后執紀越嚴的信號。

從中央反腐倡廉的軌跡看：反腐工作有“不敢腐、不能腐、不想腐”三個層面。黨的十八大以來，中央反腐是標本兼治，以治標為主，為治本贏得時間。隨后，十八屆中央委員會每次全體會議，中央對反腐形勢均有一個基本的判斷。從中紀委十八屆二次全會“腐敗現象依然多發，滋生腐敗的土壤依然存在。”［5］到中紀委十八屆七次全會“反腐敗斗爭壓倒性態勢已經形成。”［6］可以清晰地看出中央遏制腐敗增量、消除腐敗存量的“頂層設計”，體現“懲前毖后治病救人”原則。

從現在情況看：“不敢腐”的壓倒性態勢正在形成。“不能腐、不想腐”的政治生態構建任重道遠。“不敢腐”的政治生態主要靠制度的約束和法規的懲戒；“不能腐、不想腐”的政治生態主要靠政治文化的自律。

事實上，黨內政治生活、政治生態和政治文化相輔相成。其中，政治文化是黨內政治生活和政治生態的靈魂。保山市要以問題導向激濁揚清、以實踐導向凈化革新、以需求導向與時俱進的“三個導向”抓好政治文化，突出政治文化的認知性、情感性和評價性，讓“不能腐”成為黨員干部一種無須提醒的自覺；讓“不想腐”成為黨員干部根植于內心的一種基因，持續推進黨風廉政建設向縱深發展，營造青山綠水的政治生態，從而實現黨風廉政建設的標本兼治。

2.體現了要靠紀律管住全黨的要求。第一，《黨章》第七章黨的紀律明確規定，“黨的紀律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規則。”［7］表明黨的紀律不是針對某個人某些人，而是針對整個全體，是所有黨員共同的遵循。第二，黨的十八大以來，習近平總書記多次強調政治紀律和政治規矩，并對黨的規矩進行專門論述，確立了黨章、黨的紀律、國家法律、黨在長期實踐中形成的優良傳統和工作慣例等等，都是黨員必須遵守的規矩，并且特別強調政治紀律和政治規矩是第一位的，這些都一一凸顯了用紀律管住全黨的理念和措施。

3.做到了紀法分離、紀嚴于法。《中國共產黨章程》開宗明義闡明：中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業的領導核心，代表中國先進生產力的發展要求、先進文化的前進方向和最廣大人民的根本利益。［8］這個定位決定了中國共產黨和其他政黨的區別，決定了中共黨員和中國公民的區別。在這兩個區別中，黨是政治組織，黨規黨紀保證著黨執政合法、政令暢通、運轉有序，是執政的中國共產黨的底線；中共黨員是以先進性和純潔性為特征，對黨員的要求不同于對一般公民的要求，黨紀是每名黨員的底線。

全面從嚴治黨，就要抓全黨的紀律，使紀律成為管黨治黨的尺子、黨員不可逾越的底線。例如，2015年10月18日，中共中央印發的《中國共產黨紀律處分條例》將2003年12月印發的《中國共產黨紀律處分條例》中97條與違反國法的內容刪掉，增加“拉幫結派”等42條違紀條款，避免了“法”“紀”重復、“法”“紀”不分。

再比如，2016年10月27日，十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》“嚴明黨的政治紀律”方面，首次明確“黨員不準搞封建迷信，不準信仰宗教…”［9］這與《憲法》第三十六條規定：“中華人民共和國公民有宗教信仰自由。任何國家機關、社會團體和個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民”的規定不一致，等等。這說明黨員是以先進性和純潔性為特征的先進分子，不同于一般的公民，這些規定都明確體現“紀法分開”“紀嚴于法”“紀在法前”的特點，著力解決黨員干部紀律審查要么是“好同志”，要么是“階下囚”的問題。

4.有利于端正入黨動機，純潔黨員隊伍。入黨動機是要求入黨的內在原因和真實目的。這個內在原因和目的的真實性，直接關乎加入黨組織成為黨員后的先進性和純潔性，是一個政黨永葆先進性的內生動力。黨的十八大以來，黨中央出臺《中國共產黨發展黨員工作細則》按“控制總量、優化結構、提高質量、發揮作用”的總要求，按照5階段25步驟發展黨員，突出注重質量要求，嚴把入黨“入口關”。黨中央持續開展了群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育、“兩學一做”學習教育等集中性教育，將黨的理論和黨性教育作為思想政治教育的基礎內容，反對“四風”，持續推進黨員先進性和純潔性建設，純潔黨員干部隊伍。

（三）持之以恒地抓好黨內教育

1.黨內教育要注重方式，明確方向，突出重點。第一，黨內教育分為集中性教育和經常性教育兩種。從全國各級黨組織架構、分布和數量上看，黨內教育要以經常性教育為重點，輔之以集中性教育，兩者各有側重、相互支撐，構成黨的建設的基礎性工作。第二，黨內教育要突出培樹黨員的政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，尤其是突出看齊意識，提高政治站位，提升政治定力，自覺從政治上思想上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致。第三，要重點解決思想認識問題。習近平指出：“思想認識問題一時解決了，不等于永遠解決。就像房間需要經常打掃一樣，思想上的灰塵也要經常打掃。”［10］思想是行動的先導，要樹立“依靠學習走向未來”理念，自覺把紀律立起來、嚴起來，做到中央禁止的堅決不做、中央倡導的堅決響應、中央明確的堅決實踐。

2.著力解決黨員思想入黨的問題。各級黨組織要防止黨員政治上跑偏和生活上走邪。“跑偏”“走邪”說到底是信仰迷失、理想喪失、精神缺失，說到底是黨員組織程序上入了黨，思想上沒有入黨所致。

要解決思想入黨問題，必須抓好以下三個方面：第一，解決為什么入黨的問題。入黨為什么是黨員的終極哲學之問，只有解決入黨是同黨的先進性對標，警醒自己“每日三省吾身”，還是為所謂的“仕途”獲取一張黨票，從而增加自己的籌碼；是以“俯首甘為孺子牛”的姿態強化公仆意識，踐行好全心全意為人民服務宗旨，還是脫離群眾，視自己特殊而我行我素等問題，才能真正從思想上入黨。第二，要端正入黨動機、增強黨員意識、錘煉黨性修養，把為人民謀利益，還是為個人謀利益作為檢驗思想入黨的試金石。第三，要“堅持公私分明，先公后私，克己奉公；堅持崇廉拒腐，清白做人，干凈做事；堅持尚儉戒奢，艱苦樸素，勤儉節約；堅持吃苦在前，享受在后，甘于奉獻”的《黨員廉潔自律規范》為基本的做人做事準則。［11］

（四）層層壓實黨組織管黨治黨的主體責任

1.用好管黨治黨的利器。第一，熟悉黨內法規，按照黨內法規從高到低的位階，《中國共產黨黨內法規制定條例》把黨內法規分為黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則7類，對每一類黨內法規都要精心研讀，做到真學、真懂。第二，7類黨內法規面對的是黨員整個群體，紀律的尺子適合任何一名黨員，沒有脫離或凌駕于黨內任何一類法規、任何一項紀律的特殊黨員。第三，綜合運用好《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》等黨內法規，持續抓好各種制度的學習、貫徹和落實，讓制度和法規成為懸在每名黨員頭上的達摩克利斯劍。

2.持續進行跟蹤問效。全面從嚴治黨，關鍵在嚴，要害在治。要綜合運用好《中國共產黨紀律處分條例》 《中國共產黨問責條例》等制度，由組織、紀檢部門對照《中國共產黨地方委員會工作條例》《中國共產黨黨組工作條例》和《黨委工作方法》等規定，對各級黨組織進行跟蹤問效，對嚴重違反黨紀的黨組織及時進行改組或解散，對相關黨組織負責人進行黨紀處理。促使各級黨組織、黨的紀檢機構及其負責同志，在履行管黨治黨責任中不當“甩手掌柜”，真正把擔子擔起來，種好自己的“責任田”。

3.切實抓好問責。實踐證明，“動員千遍、不如問責一次”，從嚴治黨不能空論，要毫不動搖地把嚴明政治紀律和政治規矩擺在首位，把紀律挺在法律前面，違紀必究，體現嚴管就是厚愛。各級黨組織要依據《中國共產黨問責條例》等制度，強化責任追究，層層傳導壓力，使問責成為常態，推動全面從嚴治黨落到實處。

（五）全面提升紀檢干部的履職擔當能力

1.嚴明黨的紀律。嚴明黨的紀律，一項重要任務，就是嚴明黨的政治紀律和政治規矩。紀檢干部要把嚴明黨的紀律作為一項根本遵循，作為安身立命的基點，切實做到黨中央要求的堅決執行、黨中央禁止的堅決不做，不斷提高政治站位，主動從思想上政治上行動上自覺與以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致。

2.樹立終身學習的理念。理念決定著方向，方向決定著目標。每名紀檢干部，都要進行“四種形態”的內涵、重要意義的深入學習，把學習黨章、黨規當成一種生活態度、一種工作責任、一種精神追求，真正使讀書學習成為工作、生活的重要組成部分，成為自己近乎下意識的本能行為。

3.制約紀檢監察的公權力。“信任不能代替監督”，要發揮好縣級及以上紀委干部監督室職責，按照中紀委“有權不可任性，亦不可懈怠”“紀委不是黨內的公檢法”等要求進行自我約束，確保權力在制度的籠子里運行。要專門針對紀檢干部不敢碰硬、不敢擔當的庸政、懶政行為進行查處，防止“燈下黑”，確保在其位、謀其政、成其事。

4.保證紀檢干部正常的進退流轉。第一，各級組織人事部門要把紀檢干部培訓輪訓、掛職、下派納入整體的干部培養計劃，積極創造條件，給予紀檢干部多種形式的學習培訓和實踐鍛煉，全面提高紀檢干部隊伍整體素質和能力。第二，各級黨委要把紀檢干部交流納入統籌安排，暢通雙向交流渠道，加大紀檢與其他黨政機關和單位干部的交流力度，暢通干部“出口”和“入口”，不斷為紀檢監察部門注入新鮮血液。第三，從政治上生活上心理上切實對紀檢干部進行適時關注，疏解紀檢干部心理的壓力，解決后顧之憂，確保紀檢干部干事有激情、有活力、有紀律、有擔當。