非傳統安全的威脅及治理策略

蔣 敏

（中共云南省委黨校 科研處，云南 昆明 650111）

黨的十九大報告多次提到安全的命題，把提高人民的安全感作為我們黨的奮斗目標之一。在談到安全問題時，習近平總書記每次都講到非傳統安全，“恐怖主義、網絡安全、重大傳染性疾病、氣候變化等非傳統安全威脅持續蔓延。”［1］要“統籌應對傳統和非傳統安全威脅。”［2］這為我們在新時代思考與應對非傳統安全問題指明了方向。的確，在和平與發展依然是時代主題的當今世界，非傳統安全因素已對我國國家安全構成嚴重威脅，需要我們深入思考、冷靜應對。

一、非傳統安全威脅正日益成為國際社會面臨的重大風險

非傳統安全是相對于傳統安全而言的，一般而言，傳統安全主要指軍事、政治和外交沖突，除此之外的其他對主權國家及人類整體生存與發展構成的威脅，都可以被稱之為非傳統安全。由此可見，非傳統安全問題有著多種多樣的表現形式，而且，隨著經濟社會的發展、交往范圍的擴大，非傳統安全問題的清單也在不斷拉長、延展，正日益成為世界各國所面臨的主要安全挑戰。

（一）非傳統安全問題日益凸顯

黨的十九大報告強調，我們必須進行偉大斗爭，應對重大挑戰、抵御重大風險，非傳統安全問題就是我們面臨的重大挑戰、重大風險之一。進入新時代，中國的綜合國力不斷提高，軍事勢力不斷增強，政治制度優勢不斷呈現，國際影響力不斷提升，與其他國家發生正面軍事沖突、外交沖突的可能性不是太大，所以，傳統軍事安全、政治安全、外交安全等傳統的所謂“高政治領域”［3］的安全，相對而言可能比較容易得到保障。與傳統安全日益鞏固相對應的是，非傳統安全威脅日益顯現。

非傳統安全問題與綜合國力并不是完全的正相關關系，比如自然災害、航空事故、流行性疾病、恐怖主義、經濟危機等，不會因為一個國家經濟發達、國力強大而不光臨。比如，日本的海嘯、地震、核泄漏“三位一體”的綜合性非傳統安全威脅。中國近幾年的空氣質量惡化、環境污染等問題以及全世界的能源安全問題。有些非傳統安全問題，比如經濟危機，反而倒是容易先從發達國家開始，發端于美國的金融危機就是如此。所以，我們應對非傳統安全問題保持足夠的警覺，進行嚴密的防控。

（二）非傳統安全問題的特點

非傳統安全具有突發性、不確定性、跨國性、復雜性，涉及面廣、牽連性強，往往會給我們帶來更多的難以料想的挑戰與風險。比如，航空災難，機上乘坐人員可能來自多個國家，而且，誰也預料不到飛機起飛后會遭遇危險。海盜問題，由于其行為既嚴重威脅事發地周邊國家的安全，又危及眾多通行國家的利益與安全，加之其成因復雜，涉及政治經濟社會等諸多問題，增加了從根源上治理的難度。

（三）非傳統安全問題的辯證分析

1.傳統安全與非傳統安全聯系密切。傳統安全具有高政治性的特征，非傳統安全具有弱政治性、高社會性的特征，但傳統安全與非傳統安全的區分是相對的，不是絕對的。

第一，軍事安全問題是傳統安全問題的主要內容之一，而軍事安全是保障甚至解決非傳統安全問題的強大后盾，有些時候甚至是解決非傳統安全問題的重要和必要手段。比如，對付大規模恐怖主義、海盜問題等。

第二，非傳統安全問題會直接影響傳統安全。比如，一般認為，恐怖主義是非傳統安全問題，但是，若處置不當，也會引發傳統安全問題，甚至會導致嚴重的軍事沖突。如果能夠能從根本上徹底鏟除恐怖主義形成與存在的經濟政治社會土壤，則會大大降低恐怖襲擊事件發生的機率，從而更好地維護國際和平和地區穩定。然而，由于受強烈的自我文化優越感和宗教使命感的支配，美國對其他文明和國家缺乏必要的了解和尊重，長期秉持霸權主義和新干涉主義政策，沒有很好地處理與其他文明的關系，在恐怖主義問題上奉行雙重標準，過分強調軍事反恐，錯誤地通過強制輸出民主的做法來反恐，忽視了恐怖主義問題特殊性，反而為國際恐怖主義的泛濫提供了溫床，使其成為國際社會面臨的一大公害，導致相關國家的沖突不斷、動蕩不安。

2.非傳統安全問題的治理需要國際合作。有些非傳統安全問題，既是國家性問題，又是地區性問題，還是全球性問題，如果處理不當，引起國際爭端，演化成為傳統安全問題。比如，網絡安全問題，既涉及國家主權與信息安全，同時又具有全球公域的屬性，如果處理不好，既不利于問題解決，甚至有可能造成國際關系緊張，甚至是國與國之間的隱形沖突和對抗。

可見，非傳統安全本身已超越了“不是你安全，就是我安全”的非此即彼的機械安全模式，而且動態性強。如果處理不當或處理不及時，會影響國家安全、社會秩序、人民生活，甚至會殃及傳統安全或演化成為傳統安全問題的一部分。因此，超出一國范圍之外的非傳統安全問題，只能通過加強國際合作來解決。

二、非傳統安全問題的主要表現形式

（一）恐怖主義

國際恐怖主義往往又與極端主義、分裂主義、民族沖突等行為交織在一起，危害正常的社會秩序與國家安全，是影響國際和平與安全的一顆毒瘤，也是當今世界面臨的最嚴重的非傳統安全問題。

1.恐怖主義危害世界和平與安全。恐怖主義的泛濫，不但給地區社會發展造成巨大的經濟損失和人員傷亡，更給地區和平與安全、人們的正常安全生活蒙上陰影。在世界各地，恐怖活動不絕于耳。據美國國務院統計，僅2014年就發生近13500起恐怖襲擊事件，造成近33000人死亡，34700人受傷［4］。也是在2014年，在我國境內就接連發生了兩起駭人聽聞的恐怖主義事件，分別是“3·01”云南昆明火車站嚴重暴力恐怖襲擊案和“7·28”新疆暴力恐怖襲擊案。

2.恐怖主義不斷呈現新特點。在互聯網環境下，恐怖主義也玩起了“互聯網+”，利用社交網站串聯恐怖分子、招募人員，利用網絡廣泛散布恐怖主義思想，利用網絡音頻視頻等互聯網工具進行恐怖活動培訓，利用網絡金融系統的便捷募集恐怖活動資金，實行網上網下聯動，跨越國境聯合行動，實體的恐怖主義與網絡恐怖主義交織在一起。諸如此類的活動，不僅助長了恐怖主義的氣焰，增加了恐怖活動的破壞性、毀滅性，而且在國際社會制造了恐怖氣氛，造成極度的社會恐慌，加大了治理難度。

（二）生態安全威脅

環境惡化、自然資源枯竭、不可再生能源告急、大氣、海洋、水、土壤污染、生物鏈破壞、氣候變化等嚴重影響人類生產生活甚至生存的系列生態安全問題，是當今最具有全球性的非傳統安全問題，正在受到包括中國在內的世界各國政府與人民的關注。

1.生態問題是個自然界的問題，但更與人類的活動密切相關。世界范圍內出現了生態脆弱、大氣變暖，嚴重干旱、沙漠化、水資源短缺、生態系統承載力下降等問題，都與現代人類的生產方式與生活方式密切關聯。不發達國家由于科技落后，實現不了生產轉型，在生產中消耗大量自然資源；發達國家的人們在生活中只顧自己享受，無節制地攫取地球資源，不顧地球承載力，比如，美國占世界5%的人口，卻消耗世界的30%的資源。這些都是造成人與自然關系緊張、生態安全問題凸顯的重要原因。中國是發展中國家，處于工業化加速發展的時期，經濟發展不可避免地造成了一些生態問題。

2.氣候變化是生態安全威脅中的重要方面。近些年，極端天氣在增多，這是氣候變化負面影響的重要信號。隨著全球氣候變暖，很可能會帶來極地冰蓋融化、海平面上升等問題，直接威脅著全人類的生存與發展環境。此外，據科學家研究表明，全球氣候變化還會給病毒傳播提供“機會”，嚴重威脅人類的生命健康安全。中國由于地理位置的原因，是極易受氣候變化負面影響的國家之一。

（三）網絡安全

網絡安全是我們面臨的新的綜合性挑戰。習近平總書記強調：“沒有網絡安全就沒有國家安全，沒有信息化就沒有現代化。”［5］可見，網絡安全是國家安全的重要基礎。

1.網絡安全問題是隨著互聯網技術的普及而逐漸形成的。網絡虛擬空間大大拓展了國家安全治理的邊界，人類的戰爭已經從陸海空三領域延伸為陸海空天網五領域，網絡已與陸海空天并列成為國際勢力爭奪控制的重要領域之一，并且，網絡安全與其他各種傳統安全與非傳統安全都有著千絲萬縷的聯系。從個人到企業、從政府到社會、從數據到信息，企業的生產、政府的管理活動、人們的日常生活越來越離不開網絡，無論是隱私安全、權益安全、金融安全、公共信息安全甚至國家信息安全等都依賴網絡安全，而網絡的匿名性、跨時空性、高技術性，使得這些安全都具有很強的脆弱性，隨時可能遭到攻擊。網絡給人們帶來便利的同時，也給人們帶來了安全隱患甚至形成安全威脅。

2.西方發達國家的網絡霸權影響中國網絡安全。除了網絡自身帶給我們的安全問題之外，我國還飽受他國網絡霸權的影響。我國信息技術起步晚，發展迅速，網民數量龐大，但在芯片、操作系統、數據庫等核心技術方面嚴重依賴西方發達國家，尤其是美國，所以，長期以來遭受著以美國為首的西方國家的網絡監控、網絡威懾，同時，還面臨著強大的網絡輿論、網絡詐騙等問題

（四）重大傳染性疾病

人類的成長與發展始終伴隨著重大傳染性疾病的威脅，人類不斷戰勝一些重大傳染性疾病，但新的類型的重大傳染性疾病又會產生，威脅人類的健康甚至生命，可以說，重大傳染性疾病是最難以治理的非傳統安全問題。

1.重大傳染性疾病嚴重威脅著人們的生命安全。現代社會的重大傳染性疾病的形成，在很大程度上與“人禍”有關。盡管當代的醫療衛生技術有了突飛猛進的發展，但也不可能完全杜絕重大傳染性疾病的產生、發展和傳播。全球化趨勢的不斷增強，人口流動速度加快，流動規模增大，流動數量龐大，導致傳染病病菌的傳播速度也在加快，而且變種能力在變強。一些流行性傳染性疾病，不僅造成世界各地人民感染甚至死亡，而且，疾病的跨區域傳播，還引起巨大的社會恐慌，嚴重影響地區經濟發展和社會交流。

2.不發達國家易遭受重大傳染性疾病的侵襲。廣大不發達國家醫療衛生條件差，醫療技術設備人員短缺，是傳統性疾病的高發區。以非洲大陸為例，近幾年，艾滋病、結核病、瘧疾等常見傳染病并未得到有效控制，而更加烈性的黃熱病、霍亂、拉沙熱、埃博拉等傳染病，也在時刻威脅著人們的健康與安全。流行性傳染病始終是人類面臨的醫學難題，需要各國政府、世界衛生組織、專業人員共同治理。

（五）經濟安全

經濟是最直接的國家利益。沒有穩定強勁的經濟，國家安全、社會安全就失去了物質基礎。經濟安全既事關傳統安全，又事關人民安居樂業。當今世界，金融安全和能源安全是經濟安全的重要內容。

1.金融安全是現代經濟的核心安全。金融是現代市場經濟的核心，金融市場是國家經濟體系的動脈。2008年，席卷全球的國際性金融危機，給中國帶來了巨大沖擊。中國充分發揮了社會主義制度在抵御金融危機中的優越性，但金融危機還是阻斷了中國的高速增長，中國隨即迎來了危機之后的經濟新常態。這要求我們不但要建立一個安全與穩定的金融體系，更要正確處理虛擬經濟與實體經濟的關系，改善“全民參與虛擬經濟，抽干實體經濟資金”的被動局面。

2.能源安全是經濟安全的重中之重。我國是能源生產大國，也是能源消費大國，能源總量不足，人均擁有量更是少得可憐，結構不合理，地域分布不均衡，然而，經濟越發展，對能源的依靠性就越大。為此，第一，促進能源的升級轉型，大力開發、發展新能源，即用新能源、可再生能源、清潔能源替代傳統的不可再生能源。第二，促進經濟發展方式轉型，通過創新拉動經濟增長，走節約能源的路子。

（六）其他各種形式的非傳統安全問題

除了以上幾種常見的非傳統安全威脅之外，跨國犯罪、毒品交易、種族沖突、難民、非法移民、意外事件、海盜等都屬于是非傳統安全因素。由于非傳統安全問題成因錯綜復雜，所以，解決非傳統安全問題需要綜合治理。

三、積極應對非傳統安全威脅的策略

隨著時代的發展，非傳統安全這一概念的外延與內涵也在不斷豐富，非傳統安全甚至正在逐漸取代傳統安全，成為影響我國國家安全、影響人民安全感、幸福感的重要因素。我們必須從確立科學的指導思想、建立健全治理機制、提升治理能力等方面，積極應對、科學治理非傳統安全問題。

（一）堅持總體國家安全觀

總體國家安全觀是我們黨根據我國安全形勢變化的新特點提出的重要指導思想，習近平總書記特別強調總體國家安全觀。2014年4月15日，在中央國家安全委員會第一次會議上，習近平總書記明確指出：“要準確把握國家安全形勢變化新特點新趨勢，堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路。”［6］在黨的十九大報告中，習近平總書記再次強調：“必須堅持國家利益至上，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，統籌外部安全和內部安全、國土安全和國民安全、傳統安全和非傳統安全、自身安全和共同安全，完善國家安全制度體系，加強國家安全能力建設，堅決維護國家主權、安全、發展利益。”［7］為我們樹立總體國家安全觀指明了方向。

1.總體國家安全觀具有廣泛性。習近平總書記強調的總體國家安全觀，包括政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全在內的11種安全。由此可見，總體國家安全觀既涵蓋傳統安全領域，又涵蓋非傳統安全領域；既強調國土安全，又強調國民安全；既強調物的層面的安全，也強調人的層面的安全。這其中的政治安全、國土安全、軍事安全、核安全屬于傳統安全，其他方面則屬于非傳統安全范疇。當然，傳統安全與非傳統安全是相互關聯、彼此影響的，傳統安全是非傳統安全的基礎和前提；非傳統安全問題如果處理不當，也會影響一個國家的政治安全、軍事安全。

2.總體國家安全觀“以人民安全為宗旨”。非傳統安全往往直接威脅著公民的人身、健康、利益、信息、自由、權利、正常生活秩序、正常心理秩序等。總體安全觀把非傳統安全納入安全視野，表明我們黨由宏觀安全到微觀安全、由抽象安全到具體安全、由物的安全到人的安全的注意力轉移，體現了我們黨和國家對人民安全感的真切關照。其中，人民安全是我國最大的利益和最根本的利益，是國家安全的集中體現，沒有人民安全，就沒有國家安全。

3.總體國家安全觀要求我們把國內社會治理與全球治理結合起來。全球化的時代，中國離不開世界，世界也離不開中國。隨著我國與國際社會人員交流、資金交流、文化交流的不斷增多，我國人民的安全利益已經延伸到全球多個國家，這就必然要求：我國人民的利益延伸到哪里，國民的安全保衛就要跟進到哪里。這就有了我國近幾年的撤僑大營救、亞丁灣護航、國際反恐、打擊海盜等國際性的非傳統安全治理行動。我們秉持的是“內建平安中國，外建和諧世界”的原則，以國內安全穩定為本，以內為主，先內后外，內外兼顧，內外互動，以內率外，以內保外，以外促內。我國國家安全委員會的人員組成當中，負責國內事務的政府總理、人大委員會長作為國家安全委員會副主席，就說明我們是把國內安全機制設置放在首位的。在參與全球性非傳統安全治理時，我們既出于國內安全的考量，又為了在國際安全事務中，負起大國應當擔負的大國責任，發揮建設性作用，積極開展國際安全方面的合作，維護世界正義。

（二）堅持共治共享的全球安全治理觀

非傳統安全問題往往是各國普遍面臨的難題，更多的時候還會超出一國掌控范圍之外，所以，我們要堅持共治共享的全球安全治理觀。

1.樹立人類命運共同體理念。全球化的時代，便捷的交通、發達的網絡、彼此勾連的利益、共同面臨的挑戰，已經把世界各國緊密地聯結成為一個“命運共同體”。尤其是許多非傳統安全問題，常常是超越單個國家范圍的，所以，我們要統籌國內安全與國際安全、自我安全與他人安全，摒棄“不是你安全就是我安全”的非此即彼的冷戰思維模式，倡導國與國之間、文明與文明之間建立一種民主、平等的對話協商機制。無論大小、強弱，各國都有平等參與地區性安全事務的權利和義務，也有維護地區安全的責任和義務。中國正在積極參與全球治理，積極推動世界各國攜手共建責任共同體、安全共同體，這正是構建人類命運共同體的題中之意。

2.加強全球合作共治。當今世界上的一些非傳統安全問題，諸如生態脆弱、氣候變化、資源短缺、恐怖主義、非法移民、難民、流行病等問題，往往涉及人類共同利益與安全，需要世界各國攜手合作，共同治理，聯手打造“安全共同體”。

第一，不同國家之間面臨的非傳統安全問題，在成因、治理方面往往有共同的特點，比如非法移民、難民問題、能源、環境污染、反貧困問題，各國在應對這些難題方面，可能形成了獨特的策略方案，各國可以加強經驗交流、互通治理進度與效果，分享治理心得，共享安全紅利。

第二，一些非傳統安全問題本身就涉及不同的國家甚至地區，所以，必須加強國際合作，加大共同治理的力度。比如，我國廣西、云南等邊境省份的一些販毒人員，與境外、特別是東南亞地區國家的一些非法組織聯手販毒，需要我國加強與相關國家甚至國際刑警的聯合治理。

在海上絲綢之路建設過程中，面臨著海上非法活動、海洋自然災害、海洋環境污染、海盜等等非傳統安全威脅，既需要中國承擔大國責任，也需要中國加強與沿線有關國家的合作治理，才能實現海上共同安全。

世界性的氣候治理、環境維護、生態保護、流行病防治等全球性問題的解決，需要各國聯手合作，也需要聯合相關國家或非政府組織成立基金會，并把基金會作為融資平臺，為合作治理提供資金支撐和技術人才支撐。

金融危機的應對，我們中國既要做出應有的貢獻，又要積極主動地建立相關機制。恐怖主義產生的根源是綜合多樣的，往往由政治、經濟、宗教、文化等多種因素沖突而引發，因此，在治理方面，既需要各國通力合作，又需要多方面溝通協作，堅持不懈長期治理。

（三）提高應對非傳統安全危機的能力

1.健全非傳統安全治理體制。非傳統安全涉及面廣、傳播速度快，治理難度大。要有效治理非傳統安全問題，就要健全治理的體制。

第一，國家和政府要在非傳統安全治理中發揮主導性力量。政府除了發揮自身在政策支持、財力支持、資源調配、人員動員等方面傳統作用之外，更要有效整合各方面力量，避免治理碎片化，完善信息溝通機制，為治理參與方提供權威準確信息，建立動態風險防控機制，推動非傳統安全治理常態化。

第二，要廣泛動員社會力量的參與。非傳統安全治理，不僅要靠國家的宏觀部署，更要靠包括國家、政府相關部門、國際的非政府組織、國內社會組織、外國非政府組織、跨國公司、公民個體等多方面的共同努力。在網絡治理、環境治理方面，在外太空、極地、深海等新疆域方面，一些非國家行為主體有時候比國家、政府更能夠發揮積極有效的作用。比如，科學家團體、網絡社區等非國家行為主體在參與非傳統安全治理時，由于不完全受國家利益制約與束縛，往往會跳出當下，著眼長遠，更多地以全球利益、人類長遠利益為出發點思考問題，會貢獻出更具智慧的方案。

2.強化國家安全法治保障。加快科學立法的步伐，保障政府、相關社會組織、人民群眾依法參與非傳統安全問題的治理，才能有效提高防范和抵御安全風險能力。比如，2015年，我國先后通過了《刑法修正案》 （九）和《反恐怖主義法》，為治理恐怖主義犯罪提供了強有力的法律制度保障。對暴力恐怖活動、民族分裂活動、宗教極端活動、生態危機、重大傳染性疾病等問題，我們除了嚴密防控、堅決打擊和積極治理之外，還要通過法律的形式把治理的成果固定下來，完善立法，做到依法治理。對涉及國家安全的國際性非傳統安全問題，我們要加快立法進程，依法參與治理。在網絡空間領域，存在著網絡空間治理共識赤字，不同的國家對網絡立法認知差異也非常大，一些大國明里暗里進行著建章立制主導權的激烈競爭，我們國家要堅持公正正義、合作共贏的原則，呼吁相關國家共同擔當責任，平等行使權力，參與網絡空間的國際立法。

3.提高人民群眾對非傳統安全威脅的認知和重視程度。2014年4月，習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議的重要講話中強調，要堅持以人民安全為宗旨、統籌國土安全和國民安全，堅持國家安全一切為了人民、一切依靠人民，真正夯實國家安全的群眾基礎。進入新時代，大量非傳統安全正在逐漸取代傳統安全，或者正在與傳統安全相互交織，成為影響國家安全、人民安居樂業的主要威脅。

我們要通過學校教育、社會教育、網絡媒體、電視廣播、公益廣告、自媒體等渠道，喚起民眾對非傳統安全威脅的注意，切實提高人民群眾對非傳統安全威脅的認識水平和重視程度，讓人們了解我們黨的國家安全政策，增強防范意識，掌握應對、救助方法。

各相關部門要結合自己的本職工作，在社會上自覺宣傳、普及非傳統安全威脅的相關知識，使廣大人民群眾平時居安思危，“戰”時冷靜應對，力爭把非傳統安全威脅對國家安全、社會秩序、人們生活、人的心理造成的影響降到最低限度。

在和平與發展仍是世界主題，而且我國綜合國力日益提高的今天，非傳統安全威脅在我國國家安全與人民安全感中所占的比例可以說是越來越大，不斷拷問國家的治理能力與治理水平。我們只有從治理理念、治理體制、治理能力等多個方面下功夫，才能贏得勝利，更好地維護國家安全，增加人們的安全感。