地方政府生態文明建設績效評估機制創新

廖振民

（廣西人力資源社會保障學會 綜合部，廣西 南寧 530022）

黨的十九大提出了“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。”［1］生態文明建設是促進經濟、政治、社會、文化建設實現可持續發展的基礎，而良好的生態環境又是政府必須提供的重要公共物品。因而，在地方生態文明建設中，地方政府應通過“構建充分反映資源消耗、環境損害和生態效益的生態文明績效評價考核和責任追究制度，著力解決發展績效評價不全面、責任落實不到位、損害責任追究缺失等問題。”［2］推進地方綠色發展。這是把生態文明建設納入地方政府績效評估范圍，充分發揮績效評價導向機制作用的必然要求，更是構建科學合理、高效運轉的地方政府生態文明建設績效評估機制中亟待解決的難題。

一、文獻綜述

地方政府是推進生態文明建設的具體的執行者和實踐者，需要從績效評估層面上，來引導和約束地方政府行為，以促進生態文明建設。目前已有不少文獻對地方政府生態文明建設的績效評估進行理論研究，可以分為省級、市級、縣級三個方面，具體來說：

在省級層面：成金華、陳軍、李銳（2013） 從資源能源節約利用、生態環境保護、經濟社會協調發展和綠色制度四個維度，構建生態文明評價指標體系；［3］龔勤林、曹萍（2014） 通過經濟發展、社會進步、生態環境、生態制度和生態文化等五個系統的生態文明建設評價指標體系，綜合評價四川省生態文明建設；［4］李平星、陳雯、高金龍（2015）從生態文明建設的關聯性、針對性、適用性和可獲性上，通過生態經濟、生態環境、生態生活、生態文化和生態制度五個方面的指標體系，對江蘇省生態文明建設水平進行優劣評價，并提出今后工作的方向和重點；［5］劉慶志、國鳳蘭（2016） 從生態本色文明和生態發展文明兩個角度出發，對山東省生態文明評價指標體系設計五級評價標準并進行實證分析。［6］

在市級層面：秦偉山、張義豐、袁境（2013）從制度保障、生態人居、環境支撐、經濟運行和意識文化五個方面，構建起生態文明城市建設評價指標體系，并提出相應的測度方法；［7］杜勇（2014）從資源保障、環境保護、經濟發展和民生改善四個方面，構建資源型城市生態文明評價指標體系；［8］徐倩、齊蕾（2015）通過經濟文明、文化文明、社會文明、政治文明和環境文明“五個一體”的生態文明城市評價指標體系，對青島市生態文明城市建設進行實證分析；［9］董紅丹、陳曉紅（2016） 從生態經濟、生態環境和社會文化三個層面對哈爾濱市生態文明城市建設的指標體系進行比較分析，揭示了該市的生態文明發展特征和趨勢。［10］

在縣級層面：徐娟、梁稱福（2015） 從經濟文明、環境文明、社會文明、精神文明、制度文明等方面，劃分縣域生態文明建設的三級指標體系，以此對衡陽市的縣域生態文明建設進行評價；［11］楊曉棠（2015） 從“生態立縣”理念出發，提出要構建生態經濟、生態環境、生態人居、生態文化和生態制度五大體系；［12］孔雷等人（2016） 立足生態文明的本質和特征，提出縣域生態文明建設的評價指標體系，并利用德爾菲法和層次分析法對普洱市各縣生態文明建設進行綜合評價。［13］

在生態文明建設績效評估機制上：馮志峰、黃世賢（2013）認為，生態文明考核評價制度建設，就是要領導干部樹立起正確的經濟、社會、生態環境可持續發展的綠色政績觀，推動經濟發展與生態保護協同并進；［14］李佐軍（2014） 從自然資源、生態環境、生態經濟、生態社會和生態制度五個方面，提出了生態文明建設的評價和考核方式；［15］喬永平、郭輝（2015）認為，生態文明評價，是生態文明建設的基礎性工作，其內容主要集中在評價對象、評價方法、評價指標體系等方面，同時要深化對生態文明內涵研究，拓展評價對象的范圍，不斷完善評價指標體系；［16］王雪松、任勝鋼、袁寶龍（2016） 提出構建以主體功能區為依據的生態文明建設分類考核指標體系，設計出生態文明建設考核流程，為保障生態文明建設分類考核辦法健康運行提供支持。［17］

縱觀上述文獻，我國地方政府生態文明建設的績效評估指標體系的構建，尤其是省級區域方面，取得了明顯進步，對生態文明建設的績效評估指標體系的認識有了更深刻的理解和更全面的把握。但就地方政府生態文明建設的績效評估機制而言，還有進一步改革創新和發展的空間。

二、地方政府生態文明建設績效評估機制面臨的問題

（一）績效評估指標與評估對象存在部門利益博弈

推行有效的績效評估，是地方政府全面貫徹落實國家生態文明建設戰略和規劃的重要抓手和舉措。在積極構建地方政府生態文明建設的績效評估機制過程中，直接面臨著評估什么、如何設計指標、誰來評估、責任如何追究等方面的問題與難題。因為地方政府各部門只會根據自身工作職責，參與生態文明建設事業，或側重于環境保護，或側重于資源節約，或側重于城市管理等。同時，為保證能夠獲得國家財政的支持、權力的調配、責任的劃分等關鍵性利益，各部門就會基于自利性的欲望和動機在評估指標設置上，要求盡可能地回避或減少對本部門不利的指標，而套取對自身有利的或更能表達自身利益的指標，使得績效評估指標體系出現局部性或部門性現象，而不能從全局上和整體上把握和推進生態文明建設。

（二）激勵機制與約束機制的力度不夠

1.指標權重比例不合理。地方政府雖然已把資源消耗、環境損害、生態效益等生態文明考核指標納入到經濟社會發展評價體系之中，但是，具體反映地方政府生態文明建設相應指標的權重比例是不科學、不合理的，明顯偏低，占據主導地位的依然還是經濟發展指標，導致生態文明建設績效評估未能發揮應有的激勵機制和約束機制之作用。例如，2016年7月16至8月16日，中央第五環境保護督察組對河南省開展環保督察發現，2015年，鄭州市在全省環境保護責任目標考核中結果為未完成，但在經濟社會發展目標考核中結果卻為優秀，令人愕然。不過，依照《河南省市縣經濟社會發展目標考核評價工作辦法》的有關規定，對作為發達地區的鄭州市而言，“生態環境和可持續發展能力”僅僅占考核評價指標權重的18%，而對于人均GDP在3萬元以下的地區，更是只占權重的16%，但是，“經濟規模質量效益”占考核評價指標權重高達50%。［18］這表明，河南省地方政府生態文明建設的績效評估體系，依然是經濟發展指標獨大，而生態文明建設卻被邊緣化。

2.激勵機制和約束機制效力存在明顯不足。對激勵機制的效力而言，激勵方式過于單一，大多數地方政府只注重物質激勵而輕視精神激勵，直接把評估結果與獎金掛鉤，卻忽視晉升、名譽等方面的精神激勵，使得激勵機制難以滿足利益多元化的需求；對約束激勵機制的效力而言，由于存在重激勵輕處罰的不良導向問題，使得評估結果應用只是走形式，責任追究落實不到位，領導班子或者領導干部很少會受到處罰，責任卻轉移到企業身上，這樣，就不足以產生強大的約束效力。

3.績效評估過程公開透明欠缺。由于績效評估過程及其結果信息的公開平臺與公開范圍還相當有限，信息披露機制不完善、不合理。目前，大多數情況下，采取內部通報的形式，再抄送組織、紀檢、財政等部門，卻極少主動地對社會公開相關信息，公眾無從獲取必要的績效評估信息，也就難以監督政府作為。例如，對于地方政府設定的年度發展目標是否已實現、評估考核結果是否決定地方官員晉升以及地方重要資源配置的重大決策等方面，社會公眾是無從知情和有效參與的，從而未能充分調動和發揮社會監督的作用。

（三）績效評估的信息管理機制不完善

1.受客觀性因素的制約，績效信息缺失。地方政府在監測和統計生態文明建設信息時，由于缺乏設備、資金、技術和人才等的可靠支持，容易出現信息數據不全面、不精準，甚至缺失一些關鍵性績效信息，難以全面、有效地具體反映地方政府生態文明建設的績效成果。

2.受主觀性因素的影響，績效信息虛假。一些地方政府部門，由于擔憂績效評估結果會對自身部門或個人的利益、地位、聲譽等造成不良影響，就有可能人為地不向上級或評估主體匯報不利于部門或個人的真實信息數據，甚至編制虛假的信息數據，時有發生“數據注水”現象。據有關統計，國家原環境保護部通報了2015年有15起污染源自動監控設施及數據弄虛作假的典型案例。［19］即使頒布了《環境監測數據弄虛作假行為判定及處理辦法》，也未能有效遏制這樣作假事件的時有發生。

3.受程序性因素的影響，績效信息失真。對于生態文明建設績效信息的收集和匯總，地方政府基本上是實行層層上報方式，而績效信息的收集過程缺乏監督，報送層次過多，容易受報送流程中人為的加工和曲解，從而造成績效信息真實性的逐級失真，高質量信息得不到有效保障。

（四）績效評估的制度體系不健全

1.界定責任標準不明晰。現行的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》和《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》，對責任追究的規定僅有指導性、原則性的說明，沒有明確細化的界定標準，讓地方政府結合實際另行制定操作細則。因而，地方政府在開展績效評估過程中，即使發現有生態環境損害責任問題，也會因為保護地方利益，加之難以找到責任追究的細化標準，無法懲處。

2.法律制度體系不健全。盡管國家在法律上作了明確規定，即“國家實行環境保護目標責任制和考核評價制度。縣級以上人民政府應當將環境保護目標完成情況納入對本級人民政府負有環境保護監督管理職責的部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內容，作為對其考核評價的重要依據。考核結果應當向社會公開。”［20］但是，在具體落實國家法律規定上，細化實施的操作空間彈性比較大，有待地方政府進一步細化落實，逐步形成完善的法律制度體系。

3.外部監督制度機制缺失。在監督控制上，地方政府更擅長內部控制和監督，而輕視外部的監督和參與；更側重于評估客體的評估和監督，而輕視對評估主體、評估過程、評估結果的有效監督。實際上，有效的監督是內外結合的。外部的監督和參與，僅僅體現了表面作用，尚未發揮實質性作用。要想實現有效的監督，就要改變信息不透明、信息不對稱的狀態，更加重視和鼓勵外部的監督和參與，形成合法、有序的外部監督制度機制。

三、推進地方政府生態文明建設績效評估機制創新的路徑

（一）創新地方政府生態文明建設績效評估的協同合作機制

1.強化地方政府跨部門的協同合作機制。推進地方政府生態文明建設績效評估的協同合作機制創新，首先要在制定生態文明建設的績效評估目標上，專注與評估主體、客體、信息采集部門等利益相關者開展全面溝通和協調，尤其是與環保、發改委、國土、農業等有關部門，通過充分的協商與討論，從全局和整體上就地方生態文明建設的戰略、使命和目標達成共識，形成一致行動，從而明確了地方政府生態文明建設績效評估的目標與價值。

2.健全社會協同合作機制。在地方政府生態文明建設的績效評估決策中，應吸納專家學者、社會公眾、企業組織和非政府組織參與決策，以獲取社會各界對績效評估的支持和認可。第一，通過依靠生態文明建設領域的專家學者，科學論證地方生態環境的承載能力、底線設定閾值及指標體系的可行性，為績效評估決策提供一定的依據和參考。第二，通過充分調動非政府組織和社會公眾的參與積極性，開展廣泛的社會民意調查與研究，征求利益相關企業的意見建議，共同協商和討論績效評估指標設定。第三，通過擴大評估主體的多元化參與，盡可能地保護和滿足利益相關者的合法利益和訴求，以促使政府在生態文明建設績效評估決策中做到客觀、公正、透明。

（二）創新地方政府生態文明建設績效評估的激勵機制

1.組織激勵與個人激勵相結合。美國學者戴維·奧斯本等人認為，隨著越來越多的政府組織，將控制權和責任轉移至工作團隊，因此，更應該使用績效激勵來強化團隊合作的價值。［21］可見，要達成地方政府生態文明建設的共同目標，要將地方政府的績效評估目標與公務員的利益訴求與人生目標有機結合起來，讓他們從工作目標中能夠看到個人的進步與發展前途，可以實現自身的利益追求和人生價值目標，從而提高績效評估目標導向的效價。為此，要推動領導班子績效與個人績效的聯動評估制度創新，將組織激勵與個人激勵深度融合，不斷增強績效評估的客觀性、科學性和激勵性，促使政府組織內部團結一致，增進其競爭力與創新力，為達成地方政府生態文明建設的共同目標而不懈努力。

2.物質激勵與精神激勵相結合。對政府公務員來說，物質激勵與精神激勵是具有決定性影響的，需要特別指出的是，精神激勵中的晉升激勵效用尤為顯著。據相關研究證明，晉升激勵已成為政府公務員直接的、主要的激勵因素，因為它包含著物質激勵、精神激勵而具有三重性的激勵功效，屬于強績效激勵。［22］因而，推動地方政府生態文明建設與晉升激勵相結合，并將其作為公務員晉升、領導干部升遷的重要參考依據，必定有利于增強地方政府生態文明建設績效評估導向的積極作用及發展成果。同時，我們也應看到，每個公務員的利益追求或個人偏好并不一定是一致的，就那些晉升空間相對較小或者晉升基本沒有希望的公務員來說，物質激勵也許更有效。為此，要從不同層次上有針對性地滿足不同個體的需求，推動物質激勵與精神激勵相結合，把握好激勵層次與激勵強度，更好地滿足多元化的個人需求，以推進地方政府生態文明建設。

3.績效評估結果與干部選拔任用相結合。在推進地方政府生態文明建設績效評估的激勵機制創新上，將績效評估結果確定為干部人事管理制度的重要依據是很有必要的，尤其是對地方政府的領導干部晉升而言，更是硬性的政績指標，享有“一票否決”的決定性影響。只有這樣，才能有效地引導政府領導干部正確地認識和看待生態文明建設的政治影響力，以推進地方政府生態文明建設的有序發展，進而形成良性的雙向正激勵。

（三）創新地方政府生態文明建設績效評估的約束機制

1.完善績效評估的法律制度體系。第一，加強和改進績效評估的立法工作，把適用于生態文明建設的績效評估上升到國家生態文明體制建設的立法范疇，加快制定出相應的法律法規制度，形成一個基本完善的績效評估法律制度體系，將績效評估的主體和客體及其權利、責任與義務通過法律的形式明確下來，并對評估的原則、程序、過程、結果等環節都用法律條文做出規定，盡可能地避免績效評估出現無序性和隨意性。第二，不斷推進地方法規的立法工作。遵照國家法律的原則和授權，加強研究和制定出臺符合當地發展實際的地方政府生態文明建設的績效評估配套法規體系，以嚴格遵照其執行。

2.完善績效評估的監督機制。第一，要健全多元化的評估監督主體體系。主要是通過打造由權力監督、司法監督、行政監督、專家監督、公眾監督、輿論監督等方面構成的多元化監督體系，明晰監督主體的地位、權限、職責以及監督行為的方式、程序、范圍，以整合多元化監督體系的系統功能，進而形成一個開放高效的全方位、寬領域、多層次的監督網絡體系。第二，要實行全過程的系統性監督。由于績效評估監督是連續性特別強的一項整體活動，因而它應覆蓋評估活動的全過程。一方面要監督評估準備階段中的指標選擇是否適當、評估方案是否科學；另一方面要監督評估實施階段中評估項目體系的完整性、評估標準的科學性、評估方法的恰當性、信息采集的規范性、評估結果的客觀性。此外，還要全面監督評估主體的評估行為，以及評估對象的接受行為。

3.完善績效評估的責任追究機制。第一，要健全績效評估的責任清單。根據權責統一的原則，明確評估主體的責任范圍，做到權責一致，責任追究有據可查。第二，要明晰績效評估的責任追究規范。明確界定績效評估的權力邊界，以及責任追究范圍，將責任追究落實到具體的個人和部門，其中部門責任追究要落實到具體的主要負責人。第三，要公開績效評估的懲戒警示。為對評估各方始終保持強有力的震懾和警示，一方面要對評估主體有所懲戒約束，使其不敢、不想隨意評估，讓評估結果更具客觀、公正、有效；另一方面也要約束評估客體，使其保證公平參與評估，以避免弄虛作假、瞞上欺下。

（四）創新地方政府生態文明建設績效評估的信息管理機制

1.完善績效評估的信息保真機制。第一，要提升地方政府生態文明建設數據信息的精準統計監測，進一步做好國土資源、大氣、森林、海洋、水等生態環境要素的統計監測與核算。第二，要健全統計監測數據的質量保證體系，進一步強化和完善統計監測數據信息的質量責任制和責任追究措施。只要發現數據有造假或偽造，便采取對應的處罰措施予以懲戒。第三，要完善數據信息的傳送程序機制，進一步轉變數據收集和傳遞的管理機制，將負責執行的職能部門實行垂直管理，讓信息數據統計工作保持必要的獨立性，以規避一些非法的干預或修改統計數據。

2.完善績效評估的信息公開與共享渠道。第一，要建立健全地方政府生態文明建設的信息數據平臺，使其整合和歸集各職能部門的相關信息數據，實現生態文明建設信息數據互聯互通，以減少或防止重復建設基礎設施和重復采集信息數據。第二，要完善地方政府生態文明建設的信息化系統，進一步推動地方生態文明建設信息數據的智能化管理，使得公開信息數據更加及時、快捷，便于公眾查詢和獲取信息，并包括原始數據信息，從而有效監督地方政府的生態文明建設。

3.完善績效評估的信息資源大數據庫。第一，健全地方政府生態文明建設的基礎數據庫。通過利用大數據的平臺技術，運用標準化的方式管理和存儲生態經濟、生態社會、生態環境、自然資源等方面的信息數據，便于快捷搜索、提取與應用。第二，健全地方政府生態文明建設的大數據集成數據庫。一方面整合、歸集地方各部門的生態環境監測數據，并及時上傳至信息數據資源庫；另一方面把民間環保組織、社會環境檢測部門和各類企事業單位等所收集的監測數據，一并囊括于信息數據資源庫管理，從而進一步完善地方政府生態文明建設的大數據集成數據庫。

（五）創新地方政府生態文明建設績效評估的公眾參與機制

1.進一步公開績效評估信息。通過政府網站、電視媒體、新聞報紙、微信、微博等媒體，及時公布績效評估的考核辦法、環節和進程，使得公眾能夠在充分了解信息的提前下參與監督和提出意見。

2.探索創建績效評估的考核評審團制度。通過績效評估的考核評審團制度機制，對地方政府生態文明建設的工作實績報告材料進行集中評審。評審團由黨代表、人大代表、政協委員、專家學者、企業代表、公眾代表以及利益相關者代表等成員組成。

3.開展群眾滿意度社會調查。在現階段，公眾滿意度，已成為地方政府生態文明建設績效評估考核的重要參考依據。開展群眾滿意度社會調查，可以通過組織部門或由其委托的專業機構，以電話訪談、發放問卷、入戶調查或網絡評議等方式，對社會公眾就地方生態環境狀況滿意度進行社會調查，以充分、廣泛地聽取民意與意見。而且，要高度重視公眾滿意度的調查結果，將其運用于驗證及修正地方政府生態文明建設績效評估的考核結果。