共享視野下民族地區的精準扶貧與精準脫貧
——以云南省芒市三臺山德昂族鄉為例

楊曉蘭

（中共德宏州委黨校 科研科，云南 芒市 678400）

習近平總書記指出：“共享發展是人人享有、各得其所，不是少數人共享、一部分人共享。”“共建才能共享，共建的過程也是共享的過程。”“共享發展必將有一個從低級到高級、從不均衡到均衡，即使達到很高的水平也會有差別。我們要立足國情、立足經濟社會發展水平來思考設計共享政策，既不裹足不前、銖施兩較、該花的錢也不花，也不好高騖遠、寅吃卯糧、口惠而實不至。”精準扶貧與精準脫貧是決勝全面建成小康社會的三大攻堅戰之一，必須以習近平總書記共享理念引領邊疆民族地區精準扶貧與精準脫貧，切實解決好少數民族深度貧困問題，使之擁有更多的獲得感、幸福感和安全感。

一、三臺山德昂族鄉的扶貧與成效

（一）基本鄉情

三臺山德昂族鄉（以下簡稱“三臺山鄉”）隸屬德宏傣族景頗族自治州芒市，具有“一肩挑兩壩、連五鄉”的特點。地形屬中切割山區，坡度在20—30度之間，平均海拔1015米，年平均氣溫16.9℃，國土面積158平方公里，鄉政府駐地距芒市22公里，是龍瑞高速公路、大瑞鐵路的“咽喉”，是通往瑞麗、畹町兩個國家一類口岸的重要交通樞紐區和地緣戰備區。

三臺山鄉是全國唯一的德昂族鄉（德昂族是全國人口較少民族），是德宏州少數民族“直過區”之一，也是芒市唯一的民族鄉。全鄉轄4個行政村、33個自然村、36個村民小組。2017年末，鄉村人口數1763戶7274人，主要居住著德昂族、景頗族和漢族，其中德昂族分布于全鄉21個村民小組，有1038戶4390人，占全鄉農業總人口的60.4%，占芒市德昂族總人口數（10410人）的36.97%，占德宏州和全國德昂族總人數的25.46%和22%。

全鄉有耕地38705畝（水田2854畝、旱地35851畝），人均耕地5.4畝；林地9710.8公頃，森林覆蓋率61.5%；以種植甘蔗、茶葉、板栗、堅果和養殖牛、豬畜禽為主要經濟來源。2017年，全鄉農村經濟總收入1.6678億元，人均可支配收入6348元。

（二）扶貧攻堅的實踐

1.“十五”期間的扶貧開發。“十五”期間，三臺山鄉抓住國家、省關于“興邊富民”、人口較少民族聚居村建設、上海對口幫扶等政策機遇，組織實施了特困民族鄉扶貧開發、興邊富民工程和整體推進等項目。2000－2005年，共投入各類扶貧開發資金1255多萬元，建蓋了九年制學校綜合樓、宿舍樓，實施了“兩免一補”教育工程（對家庭困難學生入學免教科費、免學雜費、補伙食費）；完成205幢毛草房、叉叉房改造，解決了1020人的住房困難，推進了純德昂族村寨——允欠村允欠三組搬遷脫貧；實施人畜飲水工程、五小水利工程（小水溝、小水壩為主），解決了9個組2112人的飲水困難，改善灌溉面積340畝，受益人數達260人；建立7個沼氣池示范村，建成沼氣池335口，解決了3個搬遷新寨444人的照明、加工用電；完成彈石路建設3.75公里、沙石路建設17.2公里，緩解了6個村民小組、986人出行難問題；以鄉衛生院、村衛生室為基礎，逐漸建立鄉、村衛生保健網，引導群眾開展疫病防治；先后投入713.7萬元（其中國家扶持資金463.7萬元），用于產業扶持和退耕還林。

2.“十一五”期間的扶貧攻堅。“十一五”期間的主要任務是解決全鄉人的溫飽問題。圍繞“整村推進”“興邊富民”工程和社會主義新農村建設，三臺山鄉重點實施了產業開發、基礎設施建設和教育衛生三大工程、49個子項目。據不完全統計，從2006－2010年，共整合“興邊富民”“較少民族扶持”“整村推進”“新農村建設”“上海對口幫扶”等項目資金4550多萬元，新建、改造鄉村公路里程39公里，其中新建、改造彈石路28公里，新建柏油路11公里；實現耕地占補平衡5482畝，完成鄉內農田水利基礎設施建設14件，修建溝渠5道，改善灌溉面積619畝；新建、改造人畜飲水工程26件，解決了25個村組1246戶4232人、572頭大牲畜的飲水困難；實施1174戶廣播電視村村通工程的安裝與調試，全鄉廣播電視覆蓋率達74%；新建村組文化活動室24個，體育運動場8個，建成中國德昂族博物館；完成了6個村組的異地搬遷工程，受益群眾達150戶612人；實施民居地震安全工程和農村危房改造項目258戶，受益人口1361人；產業開發重在培育全鄉支柱產業，扶持種植業和養殖業發展。

3.“十二五”期間的脫貧攻堅。三臺山鄉結合國家精準扶貧、精準脫貧和云南省易地扶貧搬遷三年行動計劃（2016－2018年） 的實施，繼續推進脫貧攻堅，持續解決深度貧困群體“出行難、吃水難、看病難、上學難、發展難”等問題。五年累計投入8388.08萬元，完成土地整治5052畝，農田改造3704畝，集鎮區水源地水田改造29畝；新建、改擴建生產道路29條49.84公里，溝渠42條30.8公里；修建4條長20公里的整齊塊石路、鋪設52公里砂石路、實施村內道路硬化48.1公里、18.63萬平方米；實施了拱別、幫滇老寨等10個村民小組的飲水工程建設，推進3個村民小組（即出冬瓜村早內村民小組、邦外村第三村民小組和允欠村下芒崗村民小組）115戶444人的易地搬遷和679戶的危房改造工程（其中，拆除新建486戶，危房加固193戶）。“十二五”期間，三臺山鄉的危房改造戶數達到全鄉總戶數的38.9%；完成九年制學校宿舍、食堂、操場、道路硬化工程建設；加大產業扶持力度，在鞏固糧食、甘蔗、茶葉和畜牧業等傳統產業的基礎上，壯大咖啡、澳洲堅果等特色產業。

4.“十三五”以來的精準扶貧。三臺山鄉圍繞“兩不愁、三保障”的目標，持續推進精準扶貧與精準脫貧，著力解決對象識別、措施幫扶、安居工程等方面存在的薄弱環節。2016年至2017年，累計實施扶貧項目35個、投入5700萬元，實施基礎設施、人畜飲水安全、產業幫扶、到戶貸款、發展村集體經濟等項目。據2014年初統計，全鄉有貧困村1個（邦外村），貧困村民小組12個770戶2992人，占全鄉總人口的41.31%，其中現行標準下的建檔立卡戶166戶601人；到2016年末，減少到98戶353人，脫貧68戶250人，貧困人口發生率降4.85%；2017年，脫貧65戶252人，年末實有貧困人口33戶101人，貧困人口發生率1.39%。

（三）扶貧攻堅的成效

通過多年的扶貧攻堅，三臺山鄉群眾“吃飯難、喝水難、出行難、住房難”的問題從根本上解決，與其他民族的發展差距不斷縮小。

1.綜合實力不斷增強。第一，經濟收入增長較快。以2005年、2010年、2015年為時點，全鄉經濟總收入分別是1815萬元、4723萬元、12311萬元；鄉財政總收入分別為20.9萬元、157萬元和1134.76萬元。

第二，產業支撐能力增強。一是傳統產業持續鞏固。以2010年和2015年為限，糧食種植面積從17578畝增至38953畝，產量從3852噸增至5231噸；甘蔗種植穩定在15000畝、產量73000噸；茶葉種植面積穩定在6500畝、產量450噸。二是特色產業快速發展。咖啡種植面積由6157畝增至11053畝，年產鮮果1023噸；澳洲堅果種植面積由4800畝增至30600畝。三是畜牧業發展勢頭強勁。大牲畜出欄由621頭增至1101頭，存欄由2253頭增至3000頭，肉產由683噸增至1212噸。生豬出欄由3035頭增至5161頭，存欄6998頭增至8008頭。禽類出欄由22837只增至43019只，存欄由25409只增至33269只。

第三，發展基礎不斷夯實。農田水利設施越加完善，耕地占補平衡有序推進，人畜飲水難題得以解決，鄉通水泥路、村通彈石路或柏油路，邊遠村組道路硬化基本實現；全鄉低壓線路改造全面完成、廣播電視村村通，通訊網絡實現全覆蓋。

第四，集體經濟組織條件有所改變。全鄉有工商部門注冊的農民專業合作社25個（種植業16個，養殖業8個，其他行業1個），入社457戶1828人，入社注冊資金4412.11萬元，集體經濟“空殼”現象得以消除。

2.農民生活水平和生活質量明顯提升。第一，收入增長較快。以2005年、2010年、2015年、2016年和2017年為時點，農民人均口糧分別是304公斤、342公斤、295公斤、311公斤和298公斤；農民人均純收入分別是911元、2489元、5002元、5678元和6348元，年均增速在9%以上，與全州農民平均水平差距不斷縮小。

第二，生存條件大幅改善。易地搬遷和地震安居工程、危房改造、人畜分離、飲水工程等項目的實施，貧困群眾的人居環境大幅改善，村容村貌明顯改觀。

第三，社會保障日益健全。新型農村合作醫療參合率達到了95%，農村最低生活保障惠及更多特困群體，城鄉居民社會養老保險參保人數增多，農村五保戶集中供養水平不斷提高。

3.基本公共服務得以保障。第一，城鄉教育差距不斷縮小。鄉幼兒園、九年制義務教育硬件設施日益完善，學前教育毛入學率從20.75%增長到46.86%，全鄉適齡兒童入學率100%，初中階段毛入學率100%，在校學生輟學率控制在2%以內。第二，基層醫療衛生服務體系愈加健全。鄉村衛生院（室）得以充實，條件不斷改善，群眾看病就醫大為緩解，傳染病和地方病發病率逐漸下降，嬰兒及孕產婦達到零死亡率，人口出生率、自然增長率控制在17.5‰和12.5‰以內。第三，廣播和電視覆蓋率分別達到100%，農家書屋、文化活動室、體育場地不斷增加，群眾對基本精神文化生活的需求得到一定滿足。

二、三臺山德昂族鄉精準脫貧面臨的主要問題

與全面建成小康社會的要求相比，三臺山鄉發展不均衡不充分的問題較突出，基礎薄、總量小、科技落后、人才少及資金匱乏，仍是主要制約因素。

（一）經濟增長的內生動力不足

1.經濟總量仍然偏小。生產力水平仍較低，增長主要靠投資拉動，消費貢獻率低。以2015年為例，在芒市12個鄉鎮（含1個街道辦事處） 中，三臺山鄉經濟總收入和農村居民人均可支配收入均居末位；由于政策性增支減收因素增多，剛性支出大幅增長，鄉鎮財政收支矛盾日益突出，償債能力逐年減弱。

2.經濟結構性矛盾凸顯。糧、糖、茶、畜等傳統支柱產業的產業鏈短，持續增長的基礎不穩固，特色產業、旅游文化產業、生物資源開發等新興產業層次較低、質量效益不高，做大經濟總量的支撐動力不足；工業經濟量少質弱，龍頭企業少且發展參差不齊；第三產業發展滯后，推進結構調整和產業升級，提高經濟增長質量和效益的任務十分艱巨；農產品樣多量少，規模化、產業化、商品化程度低。

（二）社會事業“欠賬”短期難以補齊

1.教育科技仍較落后。三臺山鄉勞動力中，小學及初中文化程度占80%，一些少數民族學生存在漢語言障礙、鄉村教師專業化程度不高，幼兒教育發展難以滿足農村幼兒的入園需求。各類專業人才匱乏，科技發展基礎薄弱，科技創新能力不強。

2.基礎設施建設標準低，人居環境整治難。村、組道路，生產區道路建設標準相對較低，全鄉尚有12個村（自然村）道路存在晴通雨阻；農村環境衛生治理難、難治理的問題相互交織，影響社會穩定的新矛盾、新問題層出不窮，社會治理難度大，禁毒防艾形勢依然嚴峻。

3.民生保障水平相對較低。2017年，全鄉仍有住房問題戶806戶，其中2016年人均純收入低于7500元的523戶（C級159戶、D級352戶、無房12戶）。其中建檔立卡貧困戶C級6戶、D級24戶，低保戶C級26戶、D級88戶，五保戶C級1戶、D級1戶、無房1戶；收入低于7500元的一般農戶有376戶（C級126戶、D級239戶、無房11戶）。資金投入與建設需求的矛盾較為突出，民居安居工程建設成為當前精準脫貧最艱巨的任務。

（三）貧困面仍大，脫貧不穩定

1.農民收入水平較低，自我積累能力弱。收入來源仍以種植和養殖業為主，2017年末，全鄉農民人均純收入6348元，低于同期芒市農民年人均收入（10402元） 的4054元，低于全州（9464元）的3116元；多數群眾經濟基礎較差，償貸能力弱，多數項目資金只能保當年的種苗費，缺乏后續管理資金，致使投資效益和扶貧成效受限。

2.特殊貧困人口多。近三年的精準扶貧，共減少貧困人口231戶855人（含2017年數據），但仍有33戶101人難以脫貧。2017年，全鄉享受低保187戶576人，占全鄉總戶數的10.61%，占總人口數的11.75%。其中，殘疾人建檔立卡戶43戶186人（為重度一、二級殘疾建檔立卡戶12戶56人），非建檔立卡貧困戶享受低保的有144戶390人，智力貧困的問題較普遍，因吸毒或感染艾滋病，導致貧困或返貧現象時有發生。

3.“爭貧”現象有所滋長。有的群眾為戴上“貧困帽”，隱瞞收入，甚至據“理”力爭；有的以當“貧困戶”為榮，坐等政府救濟；未列入建檔立卡戶的貧困人群與卡內人群之間的利益隔閡漸深，低保享有的不均等，導致群眾的“不公平”“不滿意”等情緒有所滋長。

（四）精準扶貧難，不到位

1.精準識別難度大。在“找問題、補短板、促攻堅”行動中，三臺山鄉漏評戶為134戶487人，漏評率16.14%；錯退13戶50人，錯退率27.71%；漏退戶39戶158人。建檔立卡戶中也存在較大的差異，有的家中一貧如洗，有的生產生活條件與非建檔卡戶相差無幾（甚至更好）。

2.扶持方式過多地偏向外力推動。精準扶貧、精準脫貧的推進力度前所未有，但各級政府和部門難改“萬能角色”，從“干什么、如何干”一包到底，滋生了“政府急、干部累，貧困戶看或等”的現象，“要我脫貧”的幫扶現象，助長了一些群眾的惰性。

3.不同程度存在“一刀切”的現象。第一，扶貧對象的特殊性與幫扶項目難對接。全鄉4類重點對象（智障家庭、吸毒致貧家庭、無勞力家庭、懶惰家庭）82戶，一般貧困戶107戶。對本來就缺勞力，仍按一家幾頭豬、幾頭牛、幾只雞的措施去幫扶，短期效果明顯（算賬時收入增加），但易出現年年幫年年窮的現象。

第二，強調一個標準，一個時段、一種模式推進易地搬遷或危房改造，易導致危房改造或新建房屋質量隱患，也不同程度地加重貧困戶的經濟負擔，甚至引發新的舉債。

第三，幫扶單位優勢難顯現。各種會議、表格填報分散幫扶精力，“5+2”“白加黑”，頻繁入戶算賬等，成為扶貧最主要的工作，工作隊員疲憊不堪，貧困戶意見不少，未列入建檔立卡戶的群眾更是心存不滿，精準扶貧與精準脫貧的群眾滿意度測評，成為各級部門脫貧考核的心病。

諸類問題的產生，原因復雜多樣。如何圍繞“兩不愁，三保障”，進一步提升三臺山德昂族貧困群眾的精準扶貧質量，確保脫貧后幫扶工作的持續有效，成為打好精準扶貧攻堅戰的關鍵所在。

三、提升三臺山德昂族鄉精準脫貧質量的對策

（一）加強基礎設施建設，進一步優化發展環境

1.提高道路硬化率和等級率。整合資源，加大道路建設投入，努力實現市鄉公路油路化、鄉村公路路面硬化、村組公路通達化，逐步形成輻射全鄉、連通內外、縱橫交錯、靈活便捷的交通網絡。

2.保障人畜飲水安全。持續實施惠及廣大農民的人畜飲水、農業灌溉、農田改造工程，推進灌區設施配套與節水改造，發展農業節水灌溉。

3.推進鄉村信息化建設。加快農村電網、電信網、廣電網和互聯網升級改造，建設覆蓋全鄉、服務便捷、信息通暢的寬帶基礎設施，提升通訊設施的保障力度。

（二）強化產業支撐，穩定收入來源

1.鞏固提升傳統優勢產業。加快轉變農業發展方式，提高農業技術裝備和農村電商服務水平，著力構建現代農業產業體系、生產體系和經營體系，走生產高效、產品安全、資源節約、環境友好的農業現代化道路；堅持把提高質量效益放在更加重要位置，推進農產品深加工，進一步增強農產品安全保障能力，提升農產品質量安全水平；完善農產品流通體系，增強農產品的市場競爭力。

2.立足特色產業，發展農業新業態。依托咖啡、澳洲堅果、茶葉特色產業優勢，發展綠色、生態、有機農業；充分利用堅果、咖啡、茶葉經濟林、次生林和荒山荒坡發展林下種植業、養殖業，推廣林下經濟和生態循環農業等新業態，逐步探索“以短養長、立體種植”的發展路徑，實現生態效益、經濟效益和社會效益最大化。

3.增強旅游文化的吸引力。深入挖掘三臺山鄉旅游資源，加強德昂族文化、抗戰文化、綠色生態、地質公園等體驗區建設，著力把旅游文化產業打造成帶動全鄉經濟發展的增長點。

4.推進一二三產業的融合發展。深化農村土地改革，有序推動農村土地依法規范化流轉，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展；加大招商引資力度，吸引資金、技術、人才參與三臺山鄉綠色食品、林果、制茶和旅游文化等產業開發，延伸產業鏈，促進工業產業集群發展；推廣“公司+合作社+農戶”模式，鼓勵種（養）殖戶與專業合作社、龍頭企業攜手發展，提高農民（尤其是貧困戶）生產經營的組織化程度，增強其市場競爭力和抗風險能力；著力培育重點產業示范點和示范村，帶動農業產業化經營。

（三）抓好教育扶貧，促進智力脫貧

1.堅持教育優先發展。堅持不懈地加強學校軟硬件建設，鞏固義務教育均衡發展成果，抓好控輟保學，不斷提升鄉村教育教學質量；持續發展鄉村學前教育和寄宿制教育，努力讓每個德昂族村寨的孩子都能接受公平、有質量的教育，阻止貧困現象代際傳遞。

2.培養有文化、懂技術、會管理、善經營的新型農民。加大勞動者素質工程實施的投入力度，以更加務實的措施，增強各類培訓的針對性和實效性，強化科技運用與推廣培訓，增強勞動者的生技本領和科技素質。

3.加強農經隊伍建設。優化農經人員配置，突出專業精神與專業素質培養，增強服務農村經濟社會發展的能力；加大農經工作經費、培訓經費及必要設施配備的保障力度，力保農經隊伍建設的常態化。

4.增強專業合作社的經營管理水平。建立健全專業合作社組織管理機制，完善利益分配機制，完善積累機制，深化監督約束機制，確保農民專業合作組織健康運行；著力培養一批懂經營、會管理的專業隊伍，發揮“領頭雁”作用。

（四）提高基本公共服務的保障水平

1.推進城鄉醫療衛生一體化建設。加快村級衛生室建設，充實鄉村醫療隊伍，強化鄉衛生院設施保障能力，提高弱者、病者的醫療服務保障水平。

2.保障群眾安全用藥。建立健全以基本藥物制度為基礎的藥品供應保障體系，完善基本藥物的采供和安全管理，確保鄉村衛生院（室）能全部配備和使用基本藥物，實行零差率銷售，滿足群眾的合理用藥和安全用藥需要。

3.擴大社會保障覆蓋面。鼓勵和動員有條件的靈活就業人員、農轉城人員參加職工養老保險和醫療、失業保險，增強自我保障能力；完善養老、失業、醫療、低保等社會保障機制，穩定新農合參保率，確保特殊困難群體享有基本生存和發展權益。

（五）做好精準脫貧后的幫扶工作

1.構建精準脫貧聯動機制。第一，強化協同發展。不斷完善中央統籌、省負總責、市（縣）、鄉鎮抓落實的工作機制，發揮各級扶貧開發工作領導小組和脫貧攻堅指揮部的“中樞”作用，落實好部門行業扶貧責任制，發揮農業、林業、水利、扶貧、衛生、教育、環保、金融等部門優勢，做到農業內部與外部、政府各部門之間、市鄉村組之間、企業與社會力量之間聯動協作。

第二，完善幫扶機制。健全幫扶與協作、輸血與造血、制度建設與項目實施相結合的精準扶貧工作機制，引導資金、技術和管理等生產要素向深度貧困區域和深度貧困人口傾斜。

第三，激發脫貧主動性。堅持“扶貧不扶懶”導向，加大股份合作制、積分制度和“以獎代補”等幫扶形式的實踐探索，引導貧困群眾變“要我脫貧”為“我要脫貧”。

2.做好幫扶中的精準施策。第一，分類施策。針對建檔立卡戶實際，提高幫扶精準度，全力推進產業扶持脫貧一批、轉移就業脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、教育培訓脫貧一批、生態保護脫貧一批、醫療救助脫貧一批、社保政策兜底一批。

第二，突出宜居。易地搬遷脫貧，必須與完善基本公共服務設施條件相匹配，與保護民族村寨特色、文化風貌相結合，統籌好就業、產業、教育、醫療、社保、社會融入等現實問題，確保搬得下、穩得住。

第三，扶強帶弱。按照“摘冒不摘幫扶”的原則，完善脫貧“掛包幫、轉走訪”長效扶貧機制，扶持牽引力強、輻射面大的龍頭企業、專業合作社和農業大戶，增強其帶動脫貧的“牽引力”，確保建檔立卡戶能穩定脫貧，持續增收。

3.堅守底線，盡力而為，量力而行。第一，堅守“兩不愁、三保障”的底線。堅持漸進共享，在推進發展的基礎上，著力解決好發展不平衡不充分的問題，堅決克服層層加碼，搞數字脫貧或虛假脫貧。第二，全力推進民居安居工程建設。立足三臺山鄉貧困群眾實際，堅持標準，統籌規劃，加大扶持，嚴格監管，全力推進危房改造和安居工程建設，確保困難群眾住房安全；把危房改造、安居房建設與加快美麗鄉村建設相結合，推廣農村沼氣池、太陽能、光伏工程等節能減排和循環發展項目，強化生態建設和環境保護，切實改善德昂族村寨的人居環境。

4.維護貧困群眾的合法權益。要進一步規范低保戶的評選分配程序，從源頭上遏止平均分配、輪流享受，優親厚友，甚至違規套取低保資金等違規違紀行為的產生；加強資金監管，堅決鏟除截留克扣、虛報冒領扶貧救災救濟資金、違規套取或私分農村實用技術培訓、扶貧項目補助金等惡性事件滋生的土壤；細化黨務公開、村務公開、村級財務公開等措施，切實保障村民尤其是貧困群體的知情權、參與權和監督權。