深化民族地區行政審批改革問題研究
——以云南省楚雄州為例

施 敏

（中共楚雄州委黨校 黨建廉政教研室，云南 楚雄 675000）

黨的十九大報告明確提出：“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。”［1］“行政審批是行政權力最為集中的領域。”［2］行政審批改革的實質是對行政權力的重新調整和配置，正確處理政府、市場和社會的關系，尤其是要明確政府的權限，通過政府放權，真正“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，［3］充分激發社會創造活力。深化行政審批改革對于民族地區提高行政效能，規范行政權力，優化發展環境和建設法治政府都具有重大意義。

一、楚雄州推進行政審批改革的主要做法和成效

（一）推進行政審批改革的實踐

自2011年以來，楚雄州已完成了5輪行政審批改革，目前第6輪改革正在進行。楚雄州縣兩級政府于2011年同步成立政務服務中心、2012年成立政務服務管理局，將分散在多個政府部門的行政審批及服務事項集中辦理，積極探索“一站式”集中審批服務。2015年，全州10個縣市同步撤銷縣級工商局、質監局、食藥監局，整合設立縣級市場監管局。先后完成了“三證合一”“五證合一”“兩證整合”等專項改革，使原來橫跨在工商、質監、食藥監、國稅、地稅、社保、統計等部門的證照實現統一辦理。探索投資項目并聯審批，構建網上和實體聯合審批平臺，將項目投資審批事項集中聯合審批。發改委對投資主體提供資料的真實性和承諾書進行投資導向審核并給予備案，并聯審批的國土、規劃、環保等相關部門同步開展審核，促進部門配合溝通，減少前置制約，縮減審批環節，投資項目并聯審批初步實現“進一道門、找一個人、蓋一顆章”。

（二）行政審批改革的成效

1.審批事項大幅精簡。在前5輪的行政審批改革中，楚雄州共對2664項行政審批備案事項進行了清理，精簡了962項，精簡率為36%。2016年，又分兩批取消了州級部門非行政許可事項31項、子項7項、行政許可事項10項、行政征收1項、行政處罰2項、其他行政職權1項。共涉及發改、工商、衛計等15個部門，精簡率達45%。及時修改完善審批事項目錄清單并向社會公布，有力促進了行政審批規范運行。

2.審批效率顯著提升。進一步優化流程、簡化程序、精簡申報材料、縮短時限，提升行政審批效率。2016年1—10月，全州政務服務中心共受理行政審批及政務服務事項2298752件，辦結2285860件，辦結率99.44%。其中：行政許可事項受理234227件，辦結233931件，按時辦結率100%，現場辦結率92%，提速率46.84%；公共服務事項受理2064525件，辦結2061929件，按時辦結率99.87%，現場辦結率95.60%，提速率69.21%。

3.權責清單全面建立。全面完成州縣（市） 鄉（鎮）三級權責清單清理規范工作。州、縣（市）、鄉（鎮）三級共梳理出行政職權78674項，責任事項608401項，明確了部門職權類型、依據和相對應的責任并向社會公布，權責清單動態調整穩步實施，為“行政審批”改革奠定了堅實基礎。做到了清單之外無權力、清單之內必須為，有力促進了權力規范運行。

4.市場主體快速增長。全面落實“五證合一、一照一碼”工作，加快工商注冊便利化。目前，全州平均每天新登記注冊市場主體由2013年的32戶增加到69戶，同比增長2.16倍。2016年1-10月，全州新發展各類市場主體20792戶，各類市場主體總數達121393戶。其中：企業26209戶，同比增長26.8%，個體工商戶92218戶，同比增長6.2%，農民專業合作社2966戶，同比增長13.9%。

5.事中事后監管機制初步建立。從2016年1月1日開始，對涉及行政審批的市場主體實行“雙告知”制度。進一步細化經營異常名錄和嚴重違法企業“黑名單”管理措施，推進失信企業“聯合懲戒”，有效規范營商環境。下發了《關于進一步轉變政府職能加強事中事后監管工作的意見》，明確了建立市場監管清單、探索分類分級監管、推行隨機抽查、明確監管責任、信用信息公示全覆蓋等7項措施，初步形成了事中事后監管政策體系，為深化事中事后監管奠定了堅實基礎。

二、楚雄州行政審批改革面臨的主要困難

（一）思想方面

1.少數領導不重視。部分縣（市） 未能從集中審批、優化發展環境、提升政府競爭力的高度認識集中審批的作用和意義，未能結合本地產業布局、投資重點和發展狀況指導和推動集中審批的體制機制建設。集中過程中，涉及行政審批的少數部門負責人過多地強調困難和政策限制，對集中進駐審批執行不力、落實不到位，審批還存在“體外循環”問題。“部分基層政府簡單地將行政審批減少的數量作為衡量簡政放權效果的標準，陷入數字政績的迷局不能自拔?！保?］

2.部分部門主體作用發揮不到位。行政審批改革，在某種程度上是對一些強力部門進行“割肉”。因此，部分部門主動改革、主動放權的意識不強，不愿改不想改的情況依然存在。在某縣的調研中，參加座談的部門負責同志準備充分，踴躍發言，陳述了涉及本部門的體制不順、機制不活的弊端和例子，并提出了解決問題的有效建議。但調研匯報結束后調研組要求提供匯報材料時，參加會議的11個部門均以“個人觀點、隨口說說、修改過多、涉及工作秘密”等為由拒絕提供材料，充分體現了涉改部門既想“治病”又怕“會診”的矛盾心態。

（二） 工作方面

1.放不下、接不住、管不好的情況依然存在。深化行政審批改革直接涉及各部門的職能調整和領導、具體經辦人員手中的權力調整，當前還存在“放不下”“接不住”“管不好”的情況。第一，“放不下”。由于一些法律、法規、規章和其他規范性文件還沒有及時進行修訂或廢止，有些改革工作的權限在中央和省級，需要中央和省級授權才能進行試點改革，造成工作實踐中可以取消下放，但法規限制不能取消下放的情況。第二，“接不住”。大量不能取消的行政審批下放到縣（市） 后，導致縣（市）責任加大、任務加重，但人員、經費、設備等保障沒有增加，造成“接不住”的情況。同時，由于縣（市）部門缺乏業務管理經驗和相應的業務管理人才，導致下放事項“接不住”。第三，“管不好”。存在將權力抓在手上、責任放到下級的抓“權”放“責”情況。有的事項把決定權下放了，但留下發證環節，導致一半環節在上級，一半環節在下級，給行業管理帶來很大困難。同時，由于缺乏事中事后監管的整體聯動政策體系，監管還存在不到位和監管過多并存的情況。中介服務的缺失，也使部分取消下放事項未能得到很好承接。

2.部門授權不夠。一些部門和領導“迷戀”權力，把權力運行環節緊緊抓在手上，以體現部門的權威。很多部門沒有把審批權限授予窗口人員，導致集中在政務服務大廳的審批窗口成了部門的“傳達室”和“中轉站”。部分部門的審批事項由不同的分管領導把關，分頭審批，延長了辦理時限。少數部門將重要的服務項目、關鍵的辦事環節放在單位辦理，無足輕重的事項放到大廳辦理，“兩頭受理”弱化了政務服務中心的服務功能和服務質量。

（三） 體制機制方面

1.權力分割。由于體制不順和場地建設滯后，還存在分散辦理的情況。現有行政審批部門的多數行政審批事項都分散在各個（科）股室，導致審批機構多、審批人員多，隨之產生重復審批、多頭審批、層層審批的現象。由于體制的原因，在同一區域內還有兩個地方分散辦理同一審批事項的情況。

2.互為前置。行政審批中，由于部門法律法規條塊化，造成互為前置的情況，嚴重影響審批提速。例如：在政府投資項目中，住建部門要求國土部門提供用地批復，國土部門要求住建部門提供用地規劃許可，且雙方都將對方的審批意見作為前置條件。實際審批中，只有領導出面協調或一方“違規”先批才能推動審批進入下一環節。此外，部分部門甚至內設機構都存在互為前置的情況。

3.信息孤島。各部門都注重信息化建設，幾乎所有審批環節都要通過一定的信息化系統，但部門內部、部門與部門之間均缺乏相應的信息共享，不僅包括信息共享的主觀意愿，也包括技術標準，都存在很多困難，即便同一部門，不同的業務信息也不能共享。例如，林業部門目前共有林木采伐管理系統、木材運輸證管理系統、林權證管理系統、森林病蟲害防治檢驗檢疫管理系統等，都是互不共享的網絡平臺。很多行政主管部門只有縱向系統內部的審批服務平臺，只能滿足部分網上辦理業務的需要，數據庫的信息只能在本系統內共享。部門間網絡不兼容就更加突出，造成人力物力大量浪費的同時，群眾辦事還需多頭辦理、多頭跑，程序還比較繁瑣。因網絡不聯通和系統不兼容，信息網絡平臺在政府、企業、公眾之間不連通，形成“信息孤島”，制約審批提速。

4.改革的系統性協同性不夠。由于體制不順、機制不活，改革存在不系統、不協同、不深入等情況。部分縣（市）和部門進展不一，在權力下放、政策法規、聯合監管、誠信建設、信息共享等方面都存在“中梗阻”現象。條狀垂直管理和塊狀分級管理的行政模式，造成了“按程序辦事”和“見章辦事”的部門行政思維，導致上下級部門間、平級部門間的協同性不夠。平級部門間存在互為前置、多頭管理、有事推責等情況。部分審批事項，雖然省州已發文明確取消或下放縣（市）級審批，但實際工作中還取消、下放不到位。

5.環節繁而散。目前，項目審批工作普遍存在環節繁瑣分散的問題?！吧婕岸鄠€部門的行政審批流程更是缺乏統一規范。一些部門設計的行政審批流程，往往只考慮屬于自己部門的這段流程，沒有與其他部門或地方政府那段流程相銜接；有的部門雖然規定了與其他部門的審批銜接環節，但部門規章規范的流程不一定能得到其他部門的認可和配合?！保?］例如：一個大型建筑項目，從立項到開工建設，需經過省、州、縣（市）三級多個部門的審批（涉及基本農田的項目還要上報國務院），整個過程至少需半年時間。一個房地產開發項目，從土地招拍到竣工驗收再到辦理產權證，要經過8個部門、25個審批環節、22項前置條件。此外，一些“紅頂”中介評估評審時間過長，又造成審批“體外梗阻”。

6.評價機制缺失。由于行政審批改革評價機制不健全，缺乏審批、服務效果評價機制和硬性推動追責機制，存在“干多干少一個樣、干與不干一個樣”的惰性制度設計。個別部門甚至存在“多做多錯”“少做少錯”“不做不錯”的情況，容易挫傷勇于探索與改革創新的干部的積極性，導致個別部門和部分領導存在得過且過、被動改革等思想。

（四） 保障方面

1.政務服務缺乏統一標準。由于省級未設置政管局，州政管局沒有上級要求的具體工作標準，一直處于自我探索的運行模式。不同部門、不同縣（市）在審批流程、措施、要件、硬件等方面要求不同，沒有統一標準，總體上各縣（市）各為體系自行管理和運轉。同時，由于事項下放和管理任務加重，又沒有相應的經費保障，運轉較為困難。

2.場地建設管理不規范。州縣（市） 政務服務管理局設置時間不長，沒有形成規范的場地、機制、管理等政策規定。州、縣（市）政務服務大廳建設還不能滿足審批和服務的需要，網絡數據連通、服務大廳完善、審批服務進駐、后臺審批窗口設置等都沒有相應的保障，還存在部門有心進駐但無地辦理的情況。

3.審批事項入駐不完全。現有法律法規對行政許可委托授權無具體規定，行政問責力度則不斷加大，監督管理制度又不配套，導致部門領導不敢輕易放權或大膽授權。一些部門從權力均衡分配、協調調動干部積極性、個人利益等方面考慮，不愿對行政審批窗口放權，導致“小權進、大權不進”。同時，部分垂直管理單位不安排人員進駐審批服務大廳，使辦事人員還要往返于多個地方辦理。

4.人員不到位不固定。人員素質參差不齊，很多部門的審批服務窗口人員不穩定，綜合素質不高。少數部門的窗口工作人員為臨時聘用或借調人員，無履行審批職責法定權限。個別部門把業務不精或剛參加工作的人員派至窗口工作，有些人認為自己在原單位不受重用而被派來窗口，再加上大廳制度多、管理嚴，對工作產生抵觸情緒，導致服務意識不強，人為弱化了窗口審批服務功能。

5.政務服務管理職能有限。州縣（市） 政務服務管理局都是政府辦歸口管理的單位，政務服務大廳只是各行政主管部門集中受理審批的地方，審批權限仍屬于各部門，審批主體、審批權力、審批責任、審批人員隸屬關系不變，窗口工作人員的工資福利、人事關系還在原單位，政務服務管理局對行政許可事項和窗口人員的管理、對服務大廳以外辦事的協調，都有很大難度。

三、切實深化楚雄州行政審批改革的對策

（一）完善清單體系，建立審批“臺賬”

1.完善“審批清單”。按照“有權有責，權責一致”的原則，結合已劃轉和公布的行政審批事項和權責清單，編制規范審批清單，公開行政許可權力范圍和運行“流程圖”，劃定行政審批界限，細化行政審批事項法定責任、工作職責、崗位要求，確保權力和責任具體化、標準化。適時完善審批清單管理，實現權責一致，使市場主體和群眾對行政審批有本“明白賬”。

2.完善“流程清單”。“以‘現實問題導向、公眾需求導向、深化改革導向、對標一流導向、審批集成導向、信息化導向’為支撐，全面開展部門內部審批運轉流程和對外服務流程優化再造，減少內部環節，創新對外服務流程?！保?］以方便群眾為原則，建立完善行政許可事項辦理“流程清單”，要力求圖文并茂、簡潔明了、通俗易懂，讓群眾對辦理流程、要件和要求一目了然。

3.完善“服務清單”。建立完善行政審批涉及的“中介服務事項清單”，明確服務事項名稱、審批事項項目名稱、審批機構、收費標準、依據、服務時限，規范中介服務行為，完善中介機構準入、退出和監督機制，提高中介服務質量。

4.完善“踏勘清單”。建立行政審批現場踏勘清單，創新現場踏勘方式，完善專業機構踏勘、遠程踏勘、聯合行政主管部門踏勘委托中介踏勘制度。嚴格執行踏勘的原則、要求、流程和職責，以現場踏勘為主，標準踏勘、分類踏勘、錯時踏勘、聯合踏勘為輔，確保行政審批規范、專業、及時和高效運作，以解決現場踏勘“散、亂、多、慢”等問題。

（二）理順職責關系，形成改革合力

1.理順審批和監管的關系。通過職責調整，實行審批和監管職責分離，解決“審批與監管同步、以批代管”的問題。行政主管部門負責制定審批標準、監督審批行為，審批部門按照行政主管部門制定的審批標準進行審批并對審批結果負責，形成相互監督、相互配合的審批和監管分離機制。

2.理順橫向和縱向的關系。要形成縱向指導支持、橫向密切配合的整體合力，避免步調不一和各自為政。完善下級行政審批部門和上級行政主管部門的銜接機制，解決好上下級縱向間業務承接和同級行政主管部門間業務配合的問題，確保上下左右協調到位，避免業務銜接真空。

3.理順標準件審批和非標準件審批的關系。充分發揮行政主管部門的協助審批作用，實行標準件審批和非標準件審批制度。審批法規政策明確、審批要件完備、審批程序規范的審批報件，由審批部門按照行政主管部門提供的審批標準自行審批并接受行政主管部門的審批監督，非標準件報件、容缺審批報件、歷史遺留報件和“綠色通道”報件可由行政主管部門審查并提出意見，審批部門按照行政主管部門提供的意見進行審批，解決好常規審批、專業審批、綜合審批的銜接問題。

4.理順依法和創新的關系。推進行政審批改革，要處理好依法審批和創新管理的關系。在依法審批上，各級政府和行政主管部門要主動匯報，得到省州政府授權和有關部門的認可支持，解決好依法審批和政策配套的問題。創新審批上，要按照“前臺統一受理、后臺分類審批、統一窗口出件”的要求，通過前臺服務和后臺審批的相對分離，將審批人員從繁雜的窗口接件、解釋政策、咨詢服務等一般工作中解脫出來，專注于審批決策服務，提高依法履職的能力和水平。積極探索社會化服務方式，引入第三方機構開展幫辦服務，通過第三方幫辦，提供信息咨詢、現場引導、受理發件、信息錄入、資料預審等方面的服務，最大程度方便企業和群眾。

（三）優化運行機制，提高審批效率

1.優化審批目錄。推行行政審批事項代碼制度，確保“不合法的事項不進目錄，不進目錄的事項不再審批”。加強行政審批事項標準化建設，規范審批事項名稱、法規政策規定、審批內容、審批流程等要件，實現“無差別審批”。按照合法、合理、效能、責任的原則，完善行政審批事項動態調整制度，對審批事項實施動態管理，確保行政審批事項依法設定、依法實施、依法調整。

2.優化審批流程。按照“科學、精簡、高效”的原則優化再造流程，簡化重組審批要素，細化審批崗位職責、權限和責任，使行政審批流程形象化、簡明化、可視化。避免行政審批因人而異，規范政府部門和工作人員審批、服務行為，細化量化裁量標準，實現審批要素、流程和裁量基準標準化。

3.優化審批環節。理順審批職責，歸并交叉重復審批環節。做到無法律法規規定和實質審查內容的審批程序和環節一律取消；同一部門相近、相似的審批程序和環節一律歸并；提交同一部門的審查報件和材料一律不再重復。杜絕以備案、核準等名義進行變相審批、擴大或縮小審批權限。完善審批各節點和環節間的銜接，減少審批事項的體外運轉時間。

4.優化信息共享。應用“互聯網+”思維，破除部門內部、部門之間的信息壁壘。建立“大數據”共享平臺，推動現場審批與網上審批有機融合，互為補充。要完善網上咨詢、回復、申報、受理、審批、公示等功能，實現政務信息資源跨部門、跨層級、跨區域互通和協同共享，為集中審批和優化服務提供技術支撐，破解“信息孤島”。

5.優化部門配合。加快審批事項流轉體系建設，健全完善行政審批聯席會議制度和審批、監管協調配合機制，明晰審批、監管責任，實現同步審批、同步監督、同步執法。形成事前評價、審查和事后評估、糾錯的無縫對接，降低改革風險。完善上下級和平級部門協同配合機制、細化部門內部運行流程，厘清審批部門與上級部門、行政主管部門職責關系，完善機制、創新形式，改變過去以部門為中心的工作行為和理念，努力實現以行政相對人為中心的工作轉變。

（四）強化組織保障，推動改革提速

1.強化場地保障。加大人力、物力、財力投入，高標準、規范化建設集行政審批、公共服務、商事服務為一體的實體審批大廳和網絡審批系統，為行政審批改革提供優質服務平臺，實現政務服務平臺的轉型升級。擴大基層經濟社會管理權限，實現州縣（市）鄉（鎮） 村四級服務聯動提速。

2.強化隊伍建設。強化審批、服務人才隊伍建設的政策支撐，把行政審批崗位作為培養干部、鍛煉干部的基地。建立完善審批、服務一線人員激勵機制，形成考核評優優先、提拔使用優先的硬性政策規定，細化行政主管部門業務培訓職責，不斷提高行政審批服務水平。

3.強化監督管理。強化內部監督，引入外部監督，從制度機制上解決好“權力尋租”問題。開通行政審批電子監察系統，前移監察關口，增強監察實效。完善內部監督制度，對審批全過程進行內部的約束和監督，對審批行為進行定期檢查和考核。健全社會監督制度，開設投訴電話和投訴信箱接受監督。建立質詢制度，嚴格追究審批中的亂作為和不作為，提高監管科學化、法治化水平。

4.強化宣傳引導。推進行政審批改革涉及面廣，需要得到社會的廣泛支持。要廣泛宣傳國家的行政審批政策和基層的典型經驗，及時回應公民、企業關注的行政審批難題，為深入推進改革營造良好氛圍。

（五）建立標準，促進行政審批改革規范化精準化

1.規范政務服務標準。圍繞提供優質高效的公共產品和服務這個目標，按照項目運行標準化、人員管理標準化、服務環境標準化、制度建設標準化、公務禮儀標準化的要求，加強政務服務制度建設，促進政務服務的量化和規范化。完善基層政務服務體系，拓展公共服務職能，改進便民服務方式，推行鄉村委托辦理，提升服務效率。

2.規范權力運行標準。“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理?！保?］加大放權力度，進一步向基層政府放權、向社會和市場放權、向功能區放權。適時調整完善權責清單，管住權力任性，堵住尋租腐敗，規范政府行為。切實做到“法無授權不可為，法定職責必須為”，進一步降低市場準入制度成本，充分激發市場主體創新創業的活力動力。

3.規范中介服務標準。健全中介機構和社會組織規范管理制度措施，進一步清理規范行政審批中介服務事項。完善和公布中介服務事項目錄、嚴格中介服務事項設定標準、公布中介機構清單。剝離中介行政依附，營造良好環境，著力解決競爭不充分、標準不公開、服務不便捷等問題，促進中介服務市場公平競爭，切實提高中介服務質量。

4.建立評價指標體系。第一，建立監管覆蓋、監管措施優化、分類監管、監管整合、聯動懲戒等組織保障評價指標體系。科學評價行政審批的效率、協作協同的效能、服務監管的效果，進一步提高研判的科學性、預警的及時性、改革的針對性。第二，建立優化服務評價指標體系。建立辦理提速、現場辦結、信息化水平、行業自律、投訴下降等組成的優化服務指標體系，形成科學評價服務效果的量化標準，促進改革提速。第三，建立行政審批改革成效評價指標體系。完善改革評價機制，建立以市場主體培育、服務評價滿意率、定量評價率、簡政放權提速、知名品牌創建等為核心指標的評價體系，科學評價行政審批改革取得的效果。

［1］黨的十九大報告輔導讀本［M］.北京：人民出版社，2017：39.

［2］陳天祥，張華，吳月.地方政府行政審批制度創新行為及其限度［J］.中國人民大學學報，2012（05）.

［3］［7］中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［N］.人民日報，2013-11-16.

［4］高佳.新常態下地方政府簡政放權的困境與突破［J］.中共云南省委黨校學報，2016（03）.

［5］沈榮華，孫慶國.規范政府部門行政審批流程：問題分析與對策建議［J］.中國行政管理，2014（11）.

［6］張定安.全面推進地方政府簡政放權和行政審批制度改革的對策建議［J］.中國行政管理，2014（08）.