近年來有關國家治理能力研究現狀綜述

張 軍

（海南省農墾投資控股集團有限公司 政策研究室，海南 海口 5700007）

推進國家治理能力現代化是黨的十八屆三中全會作出的重大決策，是我們黨在發展的關鍵時期應對復雜的國內外發展挑戰的必然選擇，體現了我們黨對不斷回答如何治理好社會主義國家，不斷探尋共產黨執政規律、社會主義建設規律和人類社會發展規律的高度自覺，標志著我們黨對治國理政的認識的新高度、新發展，被稱為我國的“第五個現代化”。國家治理能力一經提出便成為我國學術界研究的熱點，并取得了較為豐碩的研究成果。通過仔細整理這些關于國家治理能力的成果，發現主要集中在以下幾個方面進行研究。

一、關于國家治理能力的內涵

習近平總書記指出，國家治理能力就是“運用國家治理管理和社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。”［1］這一界定揭示了國家治理能力的核心本質，圍繞這個權威的解釋，學者們對國家治理能力的內涵進行了不同的闡發。

（一）從制度的角度去界定國家治理能力的內涵

歷史和現實已經證明，一個國家的制度化水平在很大程度上決定了這個國家的治理水平，凡是有著穩定成熟制度的國家，其國家治理能力就很強大；反之，則國家治理能力差。因此，大部分學者偏重于從制度角度來界定國家治理能力的內涵。比如，許耀桐教授就認為國家治理能力包含為行使公共權力、履行國家職能、制定公共政策等十個方面的能力，但是這些能力從根本上都是“運用國家制度管理社會各方面事務的能力。”［2］或者正如田芝健所強調的那樣“集中體現為制度執行力。”［3］俞可平教授甚至直接將國家治理能力等同為制度執行力。

（二）從治理主體的角度理解國家治理能力的內涵

推進國家治理現代化，既依賴于治理制度，更離不開具有能動性的治理主體。構成國家治理現代化的主體是人或者是人的聯結而形成的政黨、政府、組織等，“治理中的主體結構是一個將國家、政府、社會組織、公民個人統合而成的立體結構。”［4］國家治理制度的制定和國家治理目標的確立、實現以及組織社會成員都要依賴于國家治理主體。所以，有些學者從治理主體在國家治理中發揮的作用的角度來界定國家治理能力的內涵，國家治理能力是國家中社會各種階層、不同群體、集團和全部公民，尤其是“執政的中國共產黨貫徹實踐國家治理體系的素質與能力的全面提升。”［5］國家治理能力是“國家治理主體思想觀念、智力和體力的總和，也是國家治理主體狀況與國家治理客觀要素的綜合，是國家治理過程中所體現的人與制度規則相互作用、相互結合的效能，也是國家治理體系中行為體系、制度體系和價值體系有機結合、相互配合的動能。”［6］

（三）從治理效果的實現程度去理解國家治理能力的內涵

國家治理能力大小的一個重要判斷標準，就是國家治理目標能不能得到有效實現。如果一個國家的治理目標在一個治理周期內完成了初始設定的國家治理目標，這說明這個國家的治理能力強大；反之，國家經濟發展緩慢、社會秩序不穩定、人民生活沒有得到明顯改善，則可以判斷這個國家的治理能力弱。基于這種角度出發，有學者從國家治理目標實現的程度來對思考什么是國家治理能力。比如，燕繼榮教授就把國家治理體系的目標體系分為“可持續發展、生活質量的普遍提高和可持續的穩定。”［7］三個組成部分，在此基礎上他指出國家治理能力主要表現為實現這三大目標的能力。

二、關于國家治理能力和國家治理體系之間的關系

“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系”［8］將國家治理體系和國家治理能力二者放在一起作為我國政治領域深化改革的重要訴求目標，是一種全新的政治理念，也是中國共產黨從革命黨向執政黨轉變在的理論上的標志，［9］本身就說明了國家治理能力和國家治理體系不可分割、互相關聯的緊密關系。

（一）國家治理體系是國家治理能力提升的基礎

學者們一般都贊同國家治理體系對于國家治理能力作用重大的觀點，認為沒有良好的國家治理體系就不會有國家治理能力的強大和現代化。建立現代化的國家治理體系，既是不斷健全中國特色社會主義制度的應有之義，也是“推進中國國家治理能力現代化的根本要求。”［10］國家治理體系從制度層面為國家治理提供了如何操作的框架問題，對國家治理能力內在的起著嚴格的規范性作用，“決定著具體的治理機制的發展空間以及國家治理能力的實際效果。”［11］因此，只有完善和健全國家治理體系，才能不斷提升國家治理能力。

（二）國家治理能力的不斷提升又會進一步完善國家治理體系

國家治理能力作為一種主體能力具有動態性，是國家強大穩定與否的重要標志。而制度雖然也是國家各個治理主體共同協商的結果，但是，一經達成就會在一定時期內成為一種靜態的規范。國家治理體系能不能發揮作用，除了其本身是否反映公共權力運行規律之外，還取決于國家治理能力的強弱。國家治理能力強，則國家治理體系就會得到很好的執行，或者是治理主體能夠根據治理的實踐需要不斷地調適國家治理體系以更好的促進國家治理能力的提升；相反，如果在羸弱的國家治理能力背景下，國家治理體系就得不到有效地執行和貫徹，甚至是朝令夕改。所以，國家治理體系適合不適合國家發展的需要，能不能發揮治理效果，都要通過國家治理能力水平來反映。只有提高國家治理能力，才能充分發揮國家治理體系的效能。［12］國家治理能力可以“能動地為國家治理體系發揮作用提供渠道、途徑和方法。”［13］

（三）兩者都統一于國家治理現代化進程之中

國家治理能力和國家治理體系互相起作用，二者共同構成了現代政治發展和國家治理現代化進程之中的兩個方面。第一，國家治理能力現代化是在現代化的價值目標引領下國家治理主體運用國家治理體系管理國家事務的過程。第二，在國家治理能力現代化的過程之中，隨著人類總體文明的發展進步和現代化內涵的演進和更新，又進一步豐富著國家治理價值體系，“這些主體在堅持、維護、創新和踐行國家治理價值體系，落實和運行國家治理制度體系的過程中，不斷改進、更新、提升和強化自身治理能力的發展過程。”［14］經過近40年的改革開放，我們已經形成了立足于中國國情的治理體系，“我們的國家治理體系和治理能力總體上是好的”，但是在很多方面還亟待改進。馬克思主義哲學告訴我們，人類的文明進步總是在克服一個又一個時代的“當下問題”不斷前進的，舊的問題解決了，新的問題就會產生出來。國家治理現代化也是一個變遷過程。一些阻礙國家有效治理的舊的制度、體制機制等治理體系得到了克服，相應的國家治理能力也得到了提升；但是隨著國家治理環境發生新的變化，國家治理體系和治理能力就會出現新的不適應現象。所以說，推進國家治理現代化就是要與時俱進的調整國家治理體系和提升治理能力，國家治理體系和治理能力統一于國家治理現代化進程之中。

三、關于國家治理能力現代化與黨的執政能力之間的關系

國家治理能力現代化是我們黨在國家發展的關鍵時期作出的重大決定，是全面深化改革目標的重要組成部分和馬克思主義政治發展史上重大理論創新，充分彰顯了我們黨的高度的理論、實踐的自信與自覺。全面深化改革必須加強和改善黨的領導，全面堅持黨在國家治理中的核心領導作用。在政黨政治的今天，國家治理能力現代化與黨的執政能力具有不可分割的關系。

（一）黨的執政能力是國家治理能力現代化的根本保證

學者們認為，中國共產黨是革命勝利的關鍵，也是社會主義中國建設和改革開放事業取得偉大成就的關鍵。“中國共產黨是中華人民共和國的領導核心，政府在其領導之下，不談共產黨，中華人民共和國中任何基本的問題都無法搞清。”［15］不斷提高黨的領導能力和執政能力，既關系到黨的事業的興旺發達，又關系到中國人民的安康幸福。國家治理能力現代化是中國共產黨在我國進入新的歷史時期下治國理政的重大舉措，理所當然的是作為執政黨的中國共產黨帶領社會各個治理主體義不容辭要承擔的責任與任務。“在中國特色社會主義事業發展進程中，加強黨的領導是實現國家治理現代化的有力保證。”［16］在中國“政黨——國家——市場——社會”的政治體制下，黨的執政能力水平的高低直接影響到國家治理能力現代化的水平；“中國國家治理現代化與中國共產黨執政能力之間具有高度契合性和內在統一的邏輯關系。”［17］

（二）國家治理能力包括黨的執政能力

國家治理能力是一種國家治理主體運用制度的能力，國家治理能力首先限定了治理主體的活動空間，即它不是地方治理能力，也不是公司治理能力，是對一個主權國家處理公共事務的能力，執政能力首先是在一個主權國家范圍之內的活動能力。因此，從這個角度來說，國家治理能力本身就包含著作為執政黨的中國共產黨的執政能力。［18］國家治理能力與黨的執政能力與是包含與被包含的關系。國家治理能力與黨的執政能力具有在核心價值、社會制度和尊重人民主體地位上具有一致性。共產黨在中國既是一種社會公共權力組織，也是政府機構的核心組成部分。“如果把中國共產黨組織排除在‘政府’之外來分析當代中國的政府過程，不僅無法解釋政府決策和執行的基本動力和作為。”［19］還有學者觀點認為，在當前國內國際面臨的任務和背景下，國家治理能力現代化塑造了黨的執政能力建設的基本結構，“賦予了黨的執政能力以新的內涵”。因此，“不斷提高執政黨的執政能力也就成為國家治理現代化視域下執政黨建設的重要任務。”［20］

（三）國家治理能力與黨的執政能力之間的區別

國家治理能力和黨的執政能力雖然相關性比較強，甚至有學者還認為國家治理能力就是黨的執政能力，但是兩者之間的不同之處也很明顯。第一，兩者的主體不一樣。在政黨治理下的執政能力主體是單一政黨，國家治理能力語境下意味著主體是多元與復合性，不僅包括執政黨，還包括國家機關、社會組織和個體公民。第二，從主體的實施對象來看，政黨行為的主要目的是獲取國家政治權力，因此，執政對象是國家政權機構；而國家治理的對象不僅僅是指國家政權機構也包括其它社會公共事務。第三，從與法律的關系角度看，執政黨是法律制定的主要倡導性力量，黨在匯聚民意的基礎上并把自己所代表的階級、階層意志上升為國家意志，然后交由政府執行；國家治理的主體雖然也有制定修改法律的權力，但是更多的是體現政黨的意志，去執行體現政黨意志的法律。第四，從治理的層面高低來看，執政黨的執政能力更多地體現在宏觀層面上；而國家治理能力更多地表現在中觀和微觀層面上的治理績效。五是從各自關聯因素來看，黨的執政能力主要與黨的領導能力關聯度大；而國家治理能力更多的與技術手段相關。［21］

四、關于國家治理能力現代化的實現路徑

國家治理能力現代化，意味著在治理價值上的人民中心本位、治理程序上的民主化、治理手段上的法治化、治理主體的多元化以及治理主體間的平等與協商等。很多學者就國家治理能力現代化提出了自己的見解。

（一）“三種路徑”說

楊光斌站在世界政治視野下來考量中國國家治理現代化，認為可以通過打造一個有能力的國家、劃分權力邊界、對權力進行約束來實現治理能力的現代化。［22］房寧則強調推進國家治理能力現代化要在堅持“中國特色社會主義制度”的基礎上，做到解放思想、大膽探索；在實踐中探索推進治理能力現代化；借鑒古今中外治國理政的經驗教訓。辛向陽認為，改進當前影響國家治理方面存在問題也要從三個方面入手：第一，以定型和強體為主線推進治理能力現代化。第二，以統籌和協調重大關系為前提推進國家治理現代化。第三，以法治和核心價值觀為依托推進治理能力現代化。［23］

（二）“四種路徑”說

黨的十八以來，以習近平同志為核心的黨中央為了解決中國當下的現實問題有針對性地提出了“四個全面”的重大戰略，據此有學者認為“四個全面”是實現國家治理現代化路徑。如劉振江就認為：全面深化改革是國家治理現代化的動力之源，全面從嚴治黨是國家治理現代化的成敗關鍵，全面依法治國是國家治理現代化的根本保障，全面建成小康社會是國家治理現代化的現實檢驗。［24］有學者在分析中國傳統治理存在著明顯的權力過于集中、全能主義的特征，以及由此帶來的社會組織在國家治理中發揮作用不足和治理過程中意識形態泛化而導致強烈的人治主義色彩的基礎之上，進而指出推進中國國家治理能力現代化要做到以下幾點：第一，在權力配置上，建構以“分權”為導向的制度體系。第二，要逐步建構起權責邊界清晰的有限政府。第三，要把建立法治政府作為立法和黨建工作的重點，并納入人大、黨委和政府的考核評估體系。第四，要逐步建立起國家主導、社會組織自覺擔當，全民積極參與的綜合治理體系。［25］

（三）“六種路徑”說

提出六種路徑的學者也為數不少，有學者指出，推進國家治理能力現代化要實現六大轉變：分別是從人治到法治的轉變；從中央集權到地方分權的轉變；從計劃到市場的轉變；從主體一元到主體多元的轉變；從全能政府到有限政府的轉變；從官本位到民本位的轉變。［26］俞可平則從更加宏觀的高度提出了推進國家治理能力現代化的六個著力點：第一，要進一步解放思想。第二，加強頂層設計。第三，要及時將優秀的地方治理創新做法上升為國家制度。第四，要學習借鑒國外治理的好經驗。第五，要建立和完善與中國特色社會主義現代化要求相適應的現代國家治理體制。第六，要破除官本位觀念。［27］徐湘林則認為要從以下六個舉措著手：重建大眾認同的、開放的核心價值體系；維護和完善權威的決策系統；重建公眾的信任；建立有序的政治參與和良性的政治互動；維持和促進經濟可持續增長；建立完善的社會保障體系。［28］可以說“六種路徑”的說法還是比較全面中肯的，也更具有針對性。

通過上述分析，可以看出專家學者們對于如何推動國家治理能力現代化，提出很多的有益思考。歸納起來，可以說集中體現為以下幾點：第一，要突破原來長期的計劃經濟時代下形成的指令管控式思維的影響，強調思想觀念的轉變。第二，要注重加強制度建設。第三，要注重治理主體自身能力建設。第四，要注重法治建設。第五，要實現向社會放權。這也說明了理論界對國家治理中出現的問題的精準把脈，以及對策的針對性，為現實中國國家治理能力的提升提供了有益參考。

五、西方學者對中國國家治理能力的研究

改革開放以來，中國共產黨人采用摸著石頭過河的方式，探索出一條符合自身國情的社會主義建設道路。在短短的幾十年里，我們在各個領域取得了巨大的成就，實現了西方國家幾百年才完成的任務，“拓展了發展中國家走向現代化的途徑。”［29］自然也吸引了西方理論界對中國國家治理能力的高度關注。

（一）積極認同中國國家治理能力的強大

喬治亞·雷默的《北京共識：論中國實力的新物理學》認為，中國改革開放以來之所以取得如此的成就是因為形成了一套與華盛頓共識完全不同的治理模式。具體而言，就是中國堅持“摸著石頭過河”方式漸進地推動改革，形成一條符合中國國情的發展之路，它有三個基本原理：創新的價值定位，通過不斷的創新推動中國經濟高速發展；把發展人均國民生產總值重心落腳于人民生活質量的提升上；反對霸權主義，為發展創設和平環境。還有些學者在指出中國和蘇聯實行的都是威權主義政治體制，但是，在蘇聯卻充滿了脆弱性，使蘇共亡黨亡國，而在中國卻取得了很大的成功。中國為什么能夠實現如此平穩的發展以及這種穩定性？他們提出了韌性權威主義的概念。

美國學者黎安友認為，中國之所以能夠在改革開放過程中能避免蘇聯的悲劇一個重要的原因就是中國擁有“一種能夠對社會需求進行充分回應的威權體系。”［30］與其他學者持不同的看法的是美國政治學者布魯斯·吉利更加強調制度在其中發揮的作用，在他看來中國是通過不斷的制度變遷和制度績效，中國的政治領導層獲得了合法性。［31］沈大偉則看到了政黨——國家的收縮與適應并存［32］的特點對中國國家治理積極意義。孔飛力認為中國現代國家形成的關鍵在于借助于外部勢力用以獲得物質及社會主導地位的各種手段來抵御外部勢力的統治，通過犧牲歷史遺產作為代價來爭取權力和影響力，然而，“在本質上來看，中國現代國家的特性缺失由其內部的歷史演變所決定的。”［33］在他看來，中國國家構建的問題上，同來自外部力量相比，“植根于本土環境及相應的知識資源的‘內部動力’要帶有更為根本的性質”，因為外部世界的影響也要通過內部動力起作用，由此可以推出它是認同當前中國國家治理現代化進程中要立足于中國歷史傳統、文化傳承和現實國情的觀點的。

（二）客觀分析中國國家治理和治理能力

中國是一個超大規模的國家：人口眾多、歷史悠久、民族復雜多樣、地區和經濟發展不平衡。這些國情特征決定了中國國家治理和小國家不一樣，因此，有一部分學者也提出要從中國的這些特殊國情出發，來理解中國的國家治理和治理能力現代化的難度。“要統治這樣一個人口眾多的國家，協調各種集團（政黨、軍隊、官僚、農民）的關系，取得進步而不產生社會的和思想的動亂，困難是很大的，對于哪怕是最靈活、最聰明的領導人都是一個考驗。”［34］弗朗西斯·福山對中國的認識可以說是有戲劇性的變化，他在20世紀80年代末，曾斷言“自由民主可能象征人類社會文化演進的終點與人類政治統治的最后形態”的判斷。這意味著在他看來資本主義制度是人類最好的治理制度，最能提升國家能力的制度，包括中國在內的社會主義制度不會見到21世紀的曙光，也就說他不認可中國的國家治理能力能夠給中國帶來光明未來。然而，二十多年過去了，資本主義國家內部卻發生了各種“政治腐朽”之弊端，所謂自由民主制度并沒有成為世界普照的光，反而卻給一些發生“顏色革命”的國家帶來動蕩和不安。

在《政治秩序與政治衰敗》一書中，福山指出“構成政治秩序有三種基本類型的制度：國家、法治和負責制。”［35］在當今的世界，不同的制度有著不一樣的組合。對于中國而言，“擁有強大發達的國家和軟弱的法治，但民主有待加強。”［36］應當客觀來講，福山對中國的國家能力建設分析是準確的，這也是福山的著作最近幾年又在中國大受歡迎的重要原因。

新加坡華裔學者鄭永年在《中國模式——經驗與困局》一書中指出，中國在過去30多年改革開放所取得的成就不僅僅是經濟領域，而且在政治領域也取得了積極成就，他認為民主既具有普世性又具有特殊性，在西方民主可能取得成功，但是，在一些發展國家，如果不結合本國實際，就會導致國家失敗。他進而指出中國過去三十多年政治改革的核心就是國家制度建設，中國實行的“國家制度在先，民主化在后”［37］的路徑，是適合中國的政治發展有效路徑。同時，他認為，中國共產黨在中國國家治理中具有無可替代的作用，認為研究中國模式，核心就是要研究中國共產黨。他進一步指出，對于中國而言，在國家建構過程中并不是不要一個有著國家權力的政權，而是怎樣建設一個既能滿足各方面發展要求的國家，同時又不是一個專制的國家。這個國家既能容納中國現實民主政治因素又能夠促使民主政治不斷發展。

李侃如博士的《治理中國——從革命到改革》則是一本對中國國家治理歷程進行歷史掃描的著作。該書作者首先分析了影響中國國家治理的關鍵性因素：中華帝國體制、作為意識形態的儒學、皇帝、官僚，然后講了中國共產黨的崛起和最終奪取政權。在這樣的基礎上李侃如博士分析了1949年以來的中國的重構、治理和中國獨特的政治體制，最后還剖析了中國發展面臨的挑戰及其未來走向進行了展望。通過這本書可以把握中國治理實踐中的最核心要素：以儒家思想為代表的意識形態、中央集權體制、中國共產黨的領導下治理結構體制。這是一本能夠代表西方學者對中國國家治理認識最高水平的著作。

亨利·基辛格的新著《論中國》是站在一個外交官的角度，通過回憶與中國幾任國家領導人的外交經歷，揭示他眼中的中國人的處理國與國之間關系時的心理、思維、文化等內在氣質，可以從側面向我們展示了中國國家治理的獨特性。

（三）少數研究者懷疑中國國家治理和治理能力

理查德·拉克曼《在國家與權力中》中指出，在21世紀中國和歐盟有可能成為潛在的霸權國家，但兩者都沒有足夠實力來動員爭霸所需的各種條件，還指出“中國征召和調遣軍隊的能力顯然要強于美國和歐洲。”［38］但是，隨著美國消費能力的下降，中國政府必須把一部分資源轉而用于刺激國內需求，必然會轉而削弱中國取代美國和歐洲成為第三世界國家貿易伙伴的能力。

英國學者約·斯圖威爾則在《中國夢》一書中，對中國的治理并不看好，認為中國的發展是依賴于行政干預下的支柱產業的發展，這不利于企業競爭力的提升，同時仰仗于大量公共投資和外資注入也不是一種健康的發展方式，肯定是難以為繼的。由此，他判斷中國經濟遲早會陷入危機，“中國夢”終究會破滅。

總之，西方學者對于中國國家治理實踐的分析，凸顯了西方的視角，它在一定程度上能夠起到跳出中國看中國的效果，對中國在發展中存在的一些現象有一些獨到性的認識，我們對此必須要謙虛的接受、吸收。但是畢竟他們中的很多人不是站立在中國的歷史、現實的基礎之上，而是依照西方的標準和治理經驗的有色眼光對待中國的治理實踐。習近平總書記強調，“鞋子合不合腳只有穿的人知道”。因此，我們對于西方學者的治理理論以及針對中國治理發出的聲音要有甄別的能力，“擇其善者而從之，其不善者而改之”。

六、當前國家治理能力研究中存在問題

（一）基本概念內涵界定還有很大的分歧

對于治理、國家治理、國家治理能力這些核心概念，幾乎每位研究者都給出了自己的定義。因此，提高國家治理能力研究的一個重要前提就是首先要厘清這些基本概念。基本概念不清就會造成接下來的研究邏輯上的混亂。

（二）立足于中國的歷史傳統和現實國情的研究不足

從研究的角度上看，很多的學者站在西方治理理論的角度來看中國的治理，用西方的標準來衡量中國的治理實踐居多，而很少從中國國家治理的傳統來研究國家治理能力是如何進行提升的。西方的治理理論對于推動我國國家治理能力現代化具有重要的借鑒意義，但是西方國家所處的發展階段不一樣，國家面臨的發展任務也不一樣，因此，西方國家治理理論要解決的問題也不一樣。對此，我們一定要從我們國家的現實國情出發提出適合中國國情的治理理論，著眼于中國問題，構建中國特色的國家治理理論，否則，就會出現食洋不化的現象。

（三）研究整體上缺乏系統性

研究成果表現為碎片化、表面化，系統性研究作品還有待于時日，好多研究還停留在對中央文件解讀的層面上；很多研究更多的是關注現狀，沒有從深層次分析當下中國國家治理能力不足的原因并給予理論上的有力闡述。

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