云南城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展路徑探索
——以“開遠經(jīng)驗”為例

謝曉潔

（云南省社會科學院 農(nóng)村發(fā)展研究所，云南 昆明 650032）

百年大計，教育為本。由于我國根深蒂固的二元體制結(jié)構(gòu)，農(nóng)村的教育存在很多突出問題，比如，農(nóng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施簡陋，教育水平落后，農(nóng)民的整體素質(zhì)低下，農(nóng)村教育的邊緣化等。這些問題也導致農(nóng)村家庭負擔加重，甚至出現(xiàn)返貧現(xiàn)象。因此，縮小城鄉(xiāng)教育差距實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化的要求日益強烈。云南是一個集邊疆、民族、貧困為一體的農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村人口所占比重較大。在如何推進城鄉(xiāng)教育一體化這個問題上，東部、中部的經(jīng)驗顯然水土不服，只有堅持從自身實際出發(fā)，在試點基礎(chǔ)上總結(jié)出云南推進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的一般經(jīng)驗，才能加快云南城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展。在這樣的背景下，開遠市作為云南省首個城鄉(xiāng)一體化試點城市，對其經(jīng)驗進行總結(jié)具有重要的意義。

一、開遠市推進城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的創(chuàng)新實踐與經(jīng)驗

開遠市位于云南省東南部，素有“滇南明珠”的美譽。全市國土面積1950平方公里，轄7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）、52個村民委員會、442個自然村。據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，全市共有32.3萬人，其中城鎮(zhèn)人口為22.4萬人，占總?cè)丝诘?9.5%；鄉(xiāng)村人口為9.8萬人，占總?cè)丝诘?0.5%。2011年末，開遠市被列為云南省第一個全國農(nóng)村改革試驗區(qū)。為加快開遠農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展，提高農(nóng)村勞動者素質(zhì)，開遠市委、市政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，將促進教育均衡發(fā)展作為一項重要工程來抓。多年來，開遠市在推進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展過程中進行創(chuàng)新實踐并取得了一些成功經(jīng)驗。

（一）高度重視農(nóng)村教育，逐步加大財政支持力度

1.著力加快農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展。2007年9月27日，開遠市政府下發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展的決定》，2011年1月12日，又下發(fā)了《關(guān)于加快城鄉(xiāng)教育均等化發(fā)展的實施意見》。多年來，在教育均等化改革推動下，農(nóng)村教育投資不斷提高，幼兒入園率大幅提高，兒童入學率基本穩(wěn)定，初中入學率略有提高，高中入學率有所提高。具體表現(xiàn)在：農(nóng)村中小學教育投資額從2010年的14935.8萬元增加到2015年的39077.8萬元；農(nóng)村幼兒入園率從2010年的72.1%提高到2015年的96.6%；農(nóng)村兒童小學入學率從2010年的99%提高到2015年的99.4%；農(nóng)村初中入學率從2010年的101%提高到2015年的104.5%；農(nóng)村高中入學率從2010年的72%提高到2015年的78.2%。

2.財政對農(nóng)村教育的投入力度逐年加大。從2006年至今，直接注入資金累計達12.6億元，教育支出占財政支出的比重達到了19.2%，農(nóng)村教育支出占整個教育總支出的比重達到39.1%。第一，共投入財政資金3億多元，用于農(nóng)村地區(qū)學校新建校舍、危房改造以及其他教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第二，市級財政加大對農(nóng)村師資隊伍的建設(shè)，每年投入200萬元對農(nóng)村教師進行培訓。第三，投入資金6000多萬元，率先在全省建成了覆蓋全市中心校以上40余個教學觀摩點和5個互動示范教學點的網(wǎng)絡(luò)視頻示教系統(tǒng)，升級改造建成寬帶教育城域網(wǎng)。

（二）構(gòu)建“幸福教育”體系

1.通過普及學前教育，擴大高中教育，發(fā)展職業(yè)教育，解決農(nóng)村學生“有學上”的問題。第一，普及學前教育。從2011年開始到2013年，按平均每個自然村建一所幼兒園的要求，在中心村和分散的村落布點，采取在山區(qū)半山區(qū)公建公辦、在壩區(qū)公建民辦、在較發(fā)達區(qū)域民辦公助三種模式建設(shè)88所幼兒園，全面普及開遠市農(nóng)村的學前教育，改變了以往農(nóng)村地區(qū)學前教育資源嚴重缺失的狀況。第二，擴大高中教育。積極推進高中階段學校建設(shè)工程，“小班化”教學樓竣工投用，于2011年9月實現(xiàn)順利招生，開遠市第四中學和第九中學改擴建工程進展順利，2012年，初步實現(xiàn)普及高中階段教育的目標。第三，發(fā)展職業(yè)教育。開遠市職業(yè)高中和企業(yè)聯(lián)合創(chuàng)辦汽車駕駛培訓學校，在滇東南尚屬首家，2萬人招生規(guī)模的紅河技師學院建設(shè)已啟動，開遠市第十二中學合并到第二中學后，將規(guī)劃建立職業(yè)中學農(nóng)業(yè)科技實習基地。

2.建立一條龍的學生資助獎勵體系，解決農(nóng)村學生“上得起”的問題。繼國家全面實施“兩免一補”政策后，開遠市政府出臺了一系列辦法和方案，在全市建立起涵蓋了從幼兒園到大學的補助體系，意味著開遠市的每一名幼兒到博士生，均可享受相應(yīng)的財政補助。建立起了對學前兒童、義務(wù)教育階段的學生、高中生、大學生、研究生一條龍的資助獎勵體系。通過對貧困家庭兒童給予每人每年350元的生活補助，提高了學前兒童的入園率；在全國義務(wù)教育學生營養(yǎng)改善計劃實施之前，出臺并落實貧困寄宿生營養(yǎng)補助政策，確保每名寄宿貧困生每周能吃上一次肉食；實施職業(yè)高中學生的生活補助政策：即在國家每年對職業(yè)高中學生每人每年補助1500元的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村家庭和城市低保家庭學生給予每人每年500元的資助，2011年又將資助范圍擴大到就讀開遠職業(yè)高級中學的所有開遠籍學生；對優(yōu)秀貧困的初中、高中學生進行資助。對考取博士和碩士的開遠籍學生給予獎勵，考取博士獎勵3萬元，考取碩士獎勵1.5萬元，并根據(jù)學生經(jīng)濟狀況每生每年給予3000至5000元生活補助。2012年至2015年，全市共發(fā)放學生獎助金1602萬元，受惠學生31792人次。成立開遠市教育局學生資助管理中心，加大對困難學生的幫扶力度，確保每一個孩子都能上得起學。

3.創(chuàng)新教育模式，解決“上好學”的問題。第一，創(chuàng)新教育模式，推廣特色教學方法；全面推廣先進教學管理和教育模式。在全市所有小學、90%的中學推行了高效課堂教學改革、“小班化”教學等先進的教學理念與教學方法。通過一系列創(chuàng)新教學方式，如:啟發(fā)式教學、探究式教學、討論式教學、參與式教學等，有效地提高了課堂教學效率和教學質(zhì)量，也提升了農(nóng)村教師的教學水平和農(nóng)村學生的綜合素質(zhì)。第二，探索城市幫扶農(nóng)村的教育新模式。建立城鎮(zhèn)學校“包?！鞭r(nóng)村學校的教育幫扶模式，城鎮(zhèn)學校對農(nóng)村和山區(qū)學校進行“學校管理、教師培訓、校園文化建設(shè)、辦學特色形成”等方面的幫扶；將優(yōu)秀的學校管理者優(yōu)先配置到農(nóng)村地區(qū)掛職。促進城鄉(xiāng)教師合理流動，提高農(nóng)村學校的管理水平和教學質(zhì)量。

（三）均衡配置城鄉(xiāng)的教育資源

均衡配置城鄉(xiāng)的教育資源，指的是各級政府將有限的教育資源通過不同的渠道和方式配置到城鄉(xiāng)各類學校中，使農(nóng)村學校也得到好的辦學效益?！伴_遠經(jīng)驗”表明：均衡城鄉(xiāng)教育資源配置對于推動城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展起了關(guān)鍵性作用。自2008年起，開遠市就超前思考、科學規(guī)劃，提出了二十字方針：“普及幼教、整合小教、提升初中、發(fā)展高中、吸引高校”。逐步推動“三聚集”原則：“小學和學前教育向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）、村委會或中心村聚集”“初中階段教育向城市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地聚集”“高中階段教育向城市聚集”，通過以上多種舉措大力促進教育公平。通過補短板，把教育資源重點向農(nóng)村、貧困、民族地區(qū)傾斜。開遠市的城鄉(xiāng)教育資源合理配置主要表現(xiàn)在軟件資源及硬件資源的均衡配置。

1.全面提升教師隊伍素質(zhì)。加強教師職業(yè)培訓，近年來，共組織教師參加各類培訓達56150人次，全市初中、小學教師學歷達標率達97.9%；同時，建立優(yōu)秀教師激勵機制，堅持每年對全市優(yōu)秀校長、教師及教育工作者等進行表彰獎勵；完善農(nóng)村教師引入、培訓、流動、退出機制，提升農(nóng)村教師的專業(yè)化水平。在教師績效工資、職稱評聘、評優(yōu)評先上向農(nóng)村和邊遠山區(qū)傾斜。2015年7月，提出設(shè)立農(nóng)村、山區(qū)教師特殊津貼制度。大力實施“名師工程”；實施互動教研，引進“視頻示教系統(tǒng)”，足不出戶就能夠同步遠程觀摩示范教學課，實現(xiàn)全市教育資源共享；招聘新教師盡量向農(nóng)村或薄弱學校傾斜，在招錄教師中農(nóng)村學校有486人，占招考比例的47.5%。

2.加強信息建設(shè)。全市村完小以上學校接入云南省教育專用網(wǎng)，建成學校網(wǎng)絡(luò)安防和校園廣播系統(tǒng)，每一間普通教室都安裝了多媒體電子白板設(shè)備，實現(xiàn)了寬帶網(wǎng)絡(luò)班班通；全市建成互聯(lián)網(wǎng)級網(wǎng)絡(luò)評卷系統(tǒng)，實現(xiàn)OA電子自動化辦公，建成教學資源庫和電子圖書庫，構(gòu)建豐富的教學資源中心。全市中小學校擁有計算機3296臺，其中農(nóng)村中小學有2030臺，占總數(shù)的62%，農(nóng)村中學生機比達7∶1、小學生機比達13∶1；位居全省前列。

二、從“開遠經(jīng)驗”看云南城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的路徑

習近平總書記在黨的十九大報告中圍繞“優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)”作出了新的全面部署，明確提出：“建設(shè)教育強國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，深化教育改革，加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育。”［1］教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)。黨的十九大報告指出：“必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義”，并對促進教育公平作出重要部署。?；?、補短板、促公平，重中之重是推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，高度重視農(nóng)村義務(wù)教育，這是縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距的標本兼治之策，也是促進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)與農(nóng)村共享的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，將充分彰顯教育權(quán)利和機會公平，重點從縣域做起，逐步向有條件的市域擴展，必將深得人心。［2］從目前來看，盡管城鄉(xiāng)教育一體化已經(jīng)取得了一定的成效，但“鄉(xiāng)村弱”和“城鎮(zhèn)擠”，仍然是云南城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展面臨的兩個難題。從這個角度看，“開遠經(jīng)驗”對探索云南省城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展路徑有很好的借鑒作用。

（一）政府要加大對民族、邊疆、貧困地區(qū)教育的公共財政投入力度

1.各級政府要樹立“教育公平”的理念。各級政府要樹立“教育公平”的理念，把目標定位在城鄉(xiāng)之間，地區(qū)之間，不同收入水平的階層之間，使所有應(yīng)該接受和愿意接受教育的對象都能上得了學，都能獲得較好的教育。教育公平是體現(xiàn)社會公平的重要標志，要從思想上深刻認識城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的重要性。

2.確保政府在農(nóng)村教育投入中的主要地位。如果沒有相當?shù)馁Y金投入，城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展就是無米之炊。第一，要在教育經(jīng)費投入總量中，解決義務(wù)教育福利水平整體偏低的問題，必須強調(diào)政府的責任。第二，完善義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度，解決地區(qū)間、城鄉(xiāng)間義務(wù)教育發(fā)展不均衡的問題。第三，由于中西部地區(qū)邊疆、民族地區(qū)經(jīng)濟相對落后，財政收入十分有限，教育投入杯水車薪。要根本解決這個問題，必須在努力促進西部邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，增強其自身財政能力的同時，提高財政轉(zhuǎn)移支付的層級，加大中央財政對義務(wù)教育的投入比例，確保各級政府對農(nóng)村教育的總投入實現(xiàn)逐年遞增。

（二）全面提高農(nóng)村的教育質(zhì)量

1.健全完善鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)。改善農(nóng)村教育質(zhì)量的關(guān)鍵是教師。第一，要通過提高農(nóng)村教師工資待遇、建立優(yōu)秀教師獎勵基金、職稱向農(nóng)村學校傾斜等政策，穩(wěn)定農(nóng)村教師隊伍。同時，要為農(nóng)村學校補充一批新教師以解決鄉(xiāng)村教師老齡化問題。第二，完善農(nóng)村學校校長和教師交流制度。堅持城市優(yōu)秀退休教師到農(nóng)村支教制度，不斷擴大交流比例。第三，加大農(nóng)村教師培訓力度。定期組織農(nóng)村地區(qū)的學校校長、骨干教師到城市學校培訓掛職。

2.創(chuàng)新農(nóng)村地區(qū)教育模式。第一，通過“互聯(lián)網(wǎng)+教育”的模式彌補農(nóng)村學校教育資源不足的問題。2016年4月，習近平總書記在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會上就提出可以發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，實施“互聯(lián)網(wǎng)+教育”等促進基本公共服務(wù)均等化，讓山溝里的孩子也能接受優(yōu)質(zhì)教育。［3］第二，借鑒開遠市的“幸福教育”體系，通過創(chuàng)新教育模式、推廣特色教學方法、建設(shè)生機盎然的校園文化、合作學習等方式，幫助農(nóng)村學生克服厭學情緒，提高學習成績。第三，重視農(nóng)村學生“生命、生計、生活”的“三生教育”以及“體能、技能、潛能”的“三能教育”。第四，通過學科共建、教學交流、師資培訓、科研合作、聯(lián)合辦學、遠程教育等手段，促進農(nóng)村地區(qū)各級各類教育的均衡發(fā)展。

（三）建立教育福利體系

1.幼兒教育福利。在學前教育資源不足的地區(qū)，要搞好幼兒園規(guī)劃建設(shè)。重視發(fā)展農(nóng)村、中西部地區(qū)、偏遠地區(qū)、民族地區(qū)的學前教育。進一步健全公辦民辦并舉的辦園體制，政府要增加投入，同時扶持民間資本發(fā)展學前教育事業(yè)。［4］辦好學前教育，擴大普惠性學前教育資源，基本普及學前三年教育，提高保育教育質(zhì)量。［5］

2.義務(wù)教育福利。鞏固義務(wù)教育的普及成果，完善義務(wù)教育福利，是當前及今后較長時間的主要任務(wù)，應(yīng)重點解決好農(nóng)民工子女義務(wù)教育的福利，以全日制公立中小學為主，接收農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育，并對接收農(nóng)民工隨遷適齡子女就學比率較大的學校給予一定補助；城市教育費中附加部分經(jīng)費用于農(nóng)民工隨遷適齡子女的義務(wù)教育?？梢酝ㄟ^設(shè)立獎學金、助學金、減免部分費用等形式幫助貧困家庭的農(nóng)民工隨遷適齡子女順利就學。［6］

3.高中教育福利。普通高中教育作為非義務(wù)教育，政府應(yīng)該準許普通高中辦學形式和培養(yǎng)目標的多樣化，鼓勵社會力量積極參與辦學。但是，政府不應(yīng)由此放棄在普通高中教育中的投入主體資格，而應(yīng)該采取適當?shù)姆绞?，對社會力量承辦的普通高中予以資助，確保普通高中教育的公共性和福利性。［7］

4.職業(yè)教育福利。職業(yè)教育作為培養(yǎng)技能型人才的機構(gòu)，政府應(yīng)把它納入我國經(jīng)濟社會和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，也就是我國的職業(yè)教育規(guī)模、課程設(shè)置、專業(yè)設(shè)置等要與目前我國的經(jīng)濟社會發(fā)展需求相適應(yīng)。另一方面，通過健全多渠道投入機制加大職業(yè)教育的資金投入。［8］確保職業(yè)教育硬件建設(shè)經(jīng)費的逐年增長，逐步實行中等職業(yè)教育免費制度。

5.特殊教育福利。黨的十九大報告提出：要辦好特殊教育，為家庭經(jīng)濟困難的殘疾學生提供免費的高中階段教育，更好保障殘疾人基本教育權(quán)利。［9］鼓勵和支持各類學校接收殘障兒童入學，逐漸擴大隨班就讀和普通學校特教班的規(guī)模。加大對特殊教育的投入力度，鼓勵和支持接收殘疾學生的普通學校為殘疾學生創(chuàng)造學習生活條件。加強特教教師的師資隊伍建設(shè)，并落實特教教師的待遇問題、提高特教教師在優(yōu)秀教師中表彰的比例等措施穩(wěn)定這個群體。［10］

（四）多渠道籌集農(nóng)村公共教育基金，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育供給的多元化

加強社會投入，擴大社會資源支持教育福利的途徑。教育福利的發(fā)展，必須調(diào)動全社會參與的積極性，形成以政府為主導、各社會階層、社會團體和個人共同參與的舉國福利體制。第一，大力促進社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位等非盈利組織機構(gòu)的發(fā)展，鼓勵他們更多支持農(nóng)村教育發(fā)展，特別是義務(wù)教育的發(fā)展。第二，對投資各級教育的機構(gòu)可以提供稅收等優(yōu)惠條件，吸引更多的資金投入到農(nóng)村教育領(lǐng)域，拓寬教育經(jīng)費的來源渠道，這樣不但可以緩解國家的財政壓力，還可以引入更多的財政資金投入到農(nóng)村教育。第三，可以嘗試發(fā)行專門針對農(nóng)村義務(wù)教育的國家債券或是教育彩票，專項籌集資金用于農(nóng)村的教育事業(yè)的發(fā)展。通過多渠道籌集農(nóng)村公共教育基金，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育供給的多元化。［11］

（五）加大對“城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展示范區(qū)”的項目資金支持

對開遠市這樣的欠發(fā)達西部縣市而言，在推進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展中先行先試，創(chuàng)新性地采取一系列措施，推進城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展，大量的基礎(chǔ)設(shè)施投入均是市級財政負擔，資金缺口較大。隨著城市化進程的不斷推進，開遠市大部分學校身份由原來的農(nóng)村學校轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袑W校，這一變化，使義務(wù)教育階段學校免雜費補助大幅度降低。改革的本意是縮小城鄉(xiāng)差距，但改革之后爭取到上級的資金反而減少了。試驗區(qū)自身負擔加重，特別是城鄉(xiāng)之間又形成了新的不公，打擊了先行先試的積極性。因此，國家應(yīng)考慮出臺配套政策，給予試驗區(qū)一定的公共基礎(chǔ)項目建設(shè)支持，以適應(yīng)試驗區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。

（六）完善城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展評價體系

第一，應(yīng)制定城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的檢測體系與評估指標及評估制度。建立嚴格的教育行政問責制度，提高教育體系的效能。政府教育督導室和教育行政部門應(yīng)對城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展實施工作制定相應(yīng)的考核細則，對城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的實施情況進行定期的監(jiān)督、評估及考核，并及時把結(jié)果向社會公布，接受社會監(jiān)督，做到透明公開。對考核成績突出的部門和個人給予獎勵，并不斷總結(jié)經(jīng)驗進行推廣。第二，建立健全政府、教育行政部門、學校、社會四者之間的監(jiān)督管理系統(tǒng)，形成信息反饋機制，改善城鄉(xiāng)教育發(fā)展中出現(xiàn)的資源配置不均或是學校間差距過大的現(xiàn)象。第三，積極探索率先在縣域內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展，并出臺系列監(jiān)督、考核和評估辦法，督促各地加強統(tǒng)籌管理，落實城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的責任。［12］

［1］［2］［5］［9］習近平，劉云山等.黨的十九大報告輔導讀本［M］.北京:人民出版社，2017:337、341、341、342.

［3］中共中央文獻研究室.習近平關(guān)于社會主義經(jīng)濟建設(shè)論述摘編［M］.北京:中央文獻出版社，2017:200.

［4］溫家寶.強國比強教 強國先強教——2010年7月3日在全國教育工作會議上的講話［N］.北京日報，2010-09-01.

［6］［7］［8］［10］景天魁.底線公平福利模式［M］.北京:中國社會科學出版社，2013:246、248、250、253.

［11］［12］俞云，陳東平.城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展及其路徑［J］.重慶社會科學，2010（07）.