提升精準扶貧效率的思考
——基于四川省宜賓市的調查

劉志慧

（中共宜賓市委黨校 經濟和社會發展研究所，四川 宜賓 644000）

精準扶貧，是粗放扶貧的對稱，最基本的定義是扶貧政策和措施要針對真正的貧困家庭和人口，通過對貧困人口有針對性的幫扶，從根本上消除導致貧困的各種因素和障礙，達到可持續脫貧的目標。［1］在中央和地方的大力推動下，精準扶貧工作取得了很大成效，在各地形成了一系列可供借鑒推廣的經驗模式。但是，在實踐中也存在扶貧效率不高的問題。為更加準確的分析影響扶貧效率的原因，本文采取問卷調查的方式，從駐村第一書記的視角，對影響扶貧效率的突出問題及原因進行了調查分析，對進一步提高扶貧效率提出了一些可供參考的建議。

一、扶貧效率的研究現狀

（一）關于扶貧總體效率的研究

陳梁（2007） 認為，我國扶貧過程中存在的政府主導作用不到位，社會參與率低，貧困人口自我發展能力建設不足影響了扶貧效率的提高。主張建立“政府主導、社會參與、自我發展”三位一體的扶貧體系提高扶貧效率。［2］王志凌（2016）以廣西區27個縣為例，運用兩階段DEA模型，研究表明傳統的對貧困縣的經濟投入確實會極大發展縣域經濟，但由此帶來的城鄉居民的減貧脫貧效應卻較為緩慢。需要采取精準扶貧，提高扶貧效率。［3］

（二）關于財政扶貧資金使用效率的研究

胡祥勇（2014）認為，增加扶貧資金投入對緩解農村貧困有積極作用。其中財政扶貧資金對農業總產值、農民人均純收入、農村貧困率有顯著影響，其他來源的資金影響不顯著。因此，政府應繼續加大對農村扶貧資金的投入力度。［4］曾志紅（2013） 對湖南省20個國家貧困縣2006-2011年的實證分析表明，中央和省級財政扶貧資金是扶貧主渠道，其產出彈性和農民人均純收入的貢獻率遠遠高于其他來源渠道。［5］

（三）關于教育扶貧的研究

吳睿（2010）指出，投資農村小學、初中和高中教育對提高農村扶貧效率的貢獻值逐漸增大，有利于減少農村絕對貧困和長期貧困。農村投資中專、大專及大專以上的教育雖然有助于提高農村扶貧效率，但是，由于高層次教育收益的外溢性，其作用在逐漸遞減。并因此得出加強農村義務教育對減緩長期貧困、提高扶貧效率具有積極和深遠的影響。［6］

（四）關于金融扶貧效率的研究

黃琦（2016） 對秦巴山集中連片特困區采用數量分析方法，研究表明該片區金融扶貧效率低且區域差異大，為提高扶貧效率，建議采取潛力型、朝陽型、黃金型、夕陽型四種金融精準扶貧策略，提高金融扶貧效率。［7］鄧坤（2015） 通過對巴中市金融扶貧惠農效率的評估，得出農戶貸款和城市企業組織涉農貸款占比對農民收入的影響為負，主要是由于該類貸款針對性不強。而農村企業組織貸款對農民收入有顯著的正影響。所以，在增加貸款總量的前提下，應該注重引導貸款流向，調整貸款結構。［8］

（五）關于旅游扶貧的研究

高雪蓮（2017） 對甘肅隴南地區旅游扶貧進行了實證研究，得出旅游扶貧規模效率對扶貧總效率影響較大，與純技術效率呈反方向變化趨勢，并建議未來加大對技術扶貧的投入。［9］龍祖坤（2017）認為，應該從貧困人口識別、幫扶模式的選擇、貧困人口參與、激勵機制、退出機制等方面構建精準扶貧機制。［10］

綜合以上的分析可以看出，關于扶貧效率的研究多數集中在某種扶貧方式扶貧效率的研究上，缺乏對整體扶貧效率及影響扶貧效率因素的研究。且研究中定量研究較多，定性研究較少。

二、影響宜賓市精準扶貧效率的因素

宜賓市地處國家烏蒙山連片特困地區，其中屏山縣是國家烏蒙山連片特困地區，高縣、筠連縣、珙縣、興文縣是省級烏蒙山連片特困地區。如何按照2019年全面脫貧的奮斗目標開展扶貧工作，對宜賓來說尤為重要。為按時、保質的完成精準扶貧工作，宜賓市創新思路，將扶貧模式從“大水漫灌”轉向“精準滴灌”，按照“扶持誰、扶什么、怎樣扶”的思路，制定了更加精準的扶貧策略。構建完善的扶貧體系，從“單一”的扶貧體系轉向“五個一批”“六大兜底機制”“10個專項扶貧方案”，加年度工作計劃的“多元”扶貧體系，扶貧范圍更廣、措施更全面、實效更明顯，實現了貧困村“五個一”、貧困人口較多的588個非貧困村“三個一”全覆蓋。此外，從政府投入、行業部門投入、搭建平臺、金融扶貧、結對幫扶等方面，構筑了全社會精準扶貧力量體系。正是由于多措并舉，宜賓市精準扶貧工作成效顯著。2017年，全市完成生產和就業扶持15.074萬人，移民搬遷安置3.65萬人，低保政策兜底6.73萬人，醫療救助7.51萬人，災后重建幫扶0.05萬人。

2018年是宜賓市脫貧攻堅決戰之年，要完成4個省級貧困縣摘帽、167個貧困村退出、6.74萬貧困人口脫貧的年度減貧任務。如何進一步提高扶貧效率，對宜賓市下一步精準脫貧工作具有非常重要的作用。為更好地分析影響精準扶貧效率的因素，從全市選取165名第一書記，請他們提出在當前扶貧過程中最突出的問題和影響扶貧效率的最重要影響因素。對165名第一書記提出的各種影響因素和問題，進行了歸納總結，得出影響扶貧效率的因素從高到低依次為：上級迎檢和資料檢查、第一書記作用發揮不足、農村穩定發展壓力較大、農民自主脫貧意愿較低、貧困村發展缺乏可持續性、基層黨組織渙散等6個方面。其中各種問題和因素占比依次為48.48%、46.67%、26.06%、26.06%、16.91%、6.06%。

（一）扶貧負擔重，形式主義仍然存在

當前，精準扶貧工作受到中央、省、市、縣各級政府的重視，也受到社會的廣泛關注。這為精準扶貧工作營造了良好的社會氛圍，便于扶貧工作的順利推進。從實踐看，社會的廣泛關注確為貧困戶、貧困村的發展帶來了眾多資金、產業、人才等的支持。但與此同時，各級各類檢查、考核、督查也逐漸增多，給精準扶貧工作帶來了極大的影響，影響了扶貧效率。

1.檢查考評、辦文辦會過多。多數第一書記表示，貧困村面對來自各級、各部門的檢查、迎檢過多，且多數需要匯報材料。這在一定程度上反映了扶貧領域還存在形式主義。部分第一書記指出，每到年中、年底，各級、各部門檢查過多，以至于第一書記經常需要加班熬夜整理迎檢資料，精力過多的放在材料準備上，沒有更多的精力開展走訪入戶的扶貧工作。

2.各種填表報數工作量較大。為推動精準扶貧工作真正落到實處，貧困村需要按周、按月、按季度、按年完成各類報表填報、數據報送、文件匯報等，耗費了扶貧干部大量的時間、精力，直接減少了實際從事扶貧的工作時間，影響了扶貧效率。如市XX單位為了幫助下派的第一書記完成各類統計工作，每周從單位選派兩名年輕同志到貧困村協助第一書記填報表、報數據。據反映，每周至少有3、4天需加班到凌晨。這從側面說明了精準扶貧中填表報數工作的繁重。而且，在實際中存在統計上報標準不一、多口徑統計的情況，這不僅增加了第一書記的工作量，也為扶貧造假現象的產生埋下了隱患。

（二）體制機制不健全，第一書記作用有待提高

第一書記是精準扶貧工作中的重要力量，更是加強貧困村黨組織建設、幫助貧困村發展產業、實現可持續發展的重要力量。但是，從實踐中看，第一書記由于長期在機關工作，沒有基層工作經歷，缺乏群眾工作方法和處理復雜問題的手段，在面對新的工作崗位和要求時，很難進入工作狀態。接受問卷調查的第一書記普遍認為，由于自身和外界多種因素的影響，第一書記作為扶貧直接參與者和推動者，在精準扶貧工作中作用發揮有限。

1.扶貧工作機制不健全，第一書記單打獨斗。按照國務院《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》中要求的“健全干部駐村幫扶機制”，四川省創新提出了“五個一”幫扶工作機制，即每個貧困村有1名責任領導、1個幫扶單位、1名第一書記、1個駐村工作組、1名駐村農技員。但是，從實際調查情況看，除了第一書記長期駐村外，其他力量并未直接參與扶貧工作，每月僅蜻蜓點水式的到貧困村走訪，扶貧工作機制的“聚力效應”難以發揮。此外，“村兩委”對第一書記的到來或者持歡迎態度，將不論是否與扶貧有關的工作都推給第一書記。或者對第一書記持觀望態度，對第一書記的扶貧工作不予支持甚至阻撓，認為第一書記的到來對他們的領導權威形成了威脅，對自己開展工作造成了影響。甚至有的“村兩委”動員其他村干部不要配合第一書記工作，讓第一書記在貧困村的工作陷入孤立無援的境地。

2.扶貧福利待遇不完善，第一書記入不敷出。第一書記多數從市、縣級機關中選派，到貧困村后，產生大量吃、住、行費用。按照四川省宜賓市的文件要求，每月按一定的標準給予第一書記津貼補助。但是，第一書記普遍反映當前的津貼補助杯水車薪，無法彌補因扶貧產生的實際費用，第一書記每月需在開展扶貧工作上倒貼錢，這在一定程度上影響了第一書記的扶貧積極性，造成了部分第一書記扶貧工作能不動就不動的心理。此外，原派出單位對第一書記關心不夠，在晉升、考核、獎勵、評優等將第一書記排除在外，也讓第一書記對下派扶貧產生了抵觸心理，認為下派擔任第一書記是個出力不討好的差事，不愿擔任第一書記，存在工作得過且過的心態。

3.第一書記的能力素質參差不齊。雖然組織部門對下派的第一書記條件有明確要求，但從實際情況看，派出單位在選派第一書記時，仍缺乏大局觀。為了不影響自身單位工作的開展，往往選一些即將離退休、聘用、缺乏基層工作經驗、不熟悉農村和群眾工作的人擔任第一書記，這直接影響了扶貧的效率和效果。在調研中發現，部分第一書記由于年齡較大，即將退休，對精準扶貧工作不積極、不熱情，認為只要2年一過就可以回原單位，對工作更是敷衍了事。如XX村第一書記，即將退休，由原單位選派擔任第一書記。由于年齡較大，對計算機等辦公設備使用不熟練，在下派期間無法完成日常工作，每天僅是按時上下班，沒有真正投入。

（三）各方力量不平衡，滋生新的不穩定因素

1.貧困戶與貧困戶、貧困戶與非貧困戶之間的矛盾加大。由于扶貧工作的重要性，中央和地方的各級扶持資金、技術等都在密集的投入，對于貧困戶的支持力度也逐年提高。但是，由于不同年度扶持政策有所差別，已退出貧困戶的家庭由于未享受到新的扶貧政策，心存不滿，要求再次進入貧困戶名單或者享受新的扶貧政策。甚至有的貧困戶因此到縣委政府上訪，認為第一書記或者“村兩委”在精準扶貧中存在腐敗。而非貧困戶除了投入到公共設施的扶貧資金外，無法享受其他扶持，認為扶貧就是扶貧困戶，與自身無關，對“村兩委”和第一書記的扶貧工作持不支持甚至反對態度。多數第一書記反映，自己在開展工作中多次遇到非貧困戶的阻撓甚至上訪，難以開展工作。

2.貧困村與貧困村、貧困村與非貧困村之間存在矛盾。按照精準脫貧的要求，不同貧困村脫貧時間不同，這就產生了資金、物資投入的不平衡。先脫貧的貧困村，由于時間關系，會配套大量的資金、物力、人力，也更容易獲得政府關心。而后脫貧的貧困村，需要在脫貧當年才能夠獲得支持。此外，大量資金、項目投向貧困村，也增加了非貧困村與貧困村之間的矛盾。多數非貧困村在產業發展、基礎設施建設等方面遠遠不如貧困村，在實際中產生了“貧困村吃撐了，非貧困村卻餓得慌”的現象。非貧困村認為自身沒有享受扶貧政策，在開展工作上不配合、阻撓，甚至到鄉（鎮）政府鬧事，造成了新的維穩壓力和新的社會不穩定因素。

（四）農民自主脫貧的意愿較低

當前，由于扶貧對象的特殊性和扶貧工作的重要性，精準扶貧工作更多的是自上而下的政府幫扶式扶貧。這種扶貧方式能夠在短時間內為貧困戶集聚大量的資金、人力、物資支持，能極大地緩解貧困戶的生產、生活狀況，增加收入水平，提高生活質量。但是，大多數第一書記反映，貧困戶普遍存在依賴和懶惰心理，“等靠要”思想嚴重，自身脫貧意愿不強。XX村甚至出現貧困戶達到脫貧條件卻不愿意退出貧困戶的情況。貧困戶認為，政府對其幫助理所當然，并且認為“村兩委”和第一書記是“萬能的”，任何事情都要求“村兩委”和第一書記解決。如果無法得到解決，就責難“村兩委”和第一書記扶貧工作不力，在考核或者上級督查時進行反映。針對這種情況，雖然部分貧困村通過舉辦夜校、宣講會的方式開展宣傳教育，但是，由于貧困戶家庭多為留守的老弱病殘，年輕人外出打工較多，對知識接納能力有限，智力扶持效果不佳。

（五）貧困村發展缺乏可持續性

1.規劃與實際結合不夠。為提高貧困村自我發展能力和水平，多數貧困村重新開展了規劃編制工作，從產業選擇、規劃布局等方面進行了完善。但是，從實際效果看，由于缺乏對貧困村實際情況的了解，部分規劃未與貧困村實際相結合，也沒有與當地的土地利用總體規劃相協調，造成了扶貧資源的浪費。此外，由于對農產品市場行情缺乏了解，多數貧困村發展的養殖業、種植業存在同質化現象。一旦市場出現供過于求的情況，將為貧困村的發展帶來較大的農業風險，會進一步加劇貧困戶和貧困村的貧困程度。

2.村集體經濟薄弱，缺乏可持續發展能力。貧困村收入來源單一，多數貧困村缺乏經營性收入，主要靠劃撥經費、上級財政支持等維持運轉。部分貧困村由于區位優勢，在扶貧后村集體經濟能夠獲得一定的發展。但多數貧困村位置偏僻、交通不便，農產品無法到市場實現交易，發展缺乏后續動力。貧困村的村集體經濟發展薄弱多數與“村兩委”有很大關系。絕大多數貧困村“村兩委”年齡老化、自我發展意識不強，對發展村集體經濟思路窄、辦法少，過分強調資金、資源、人才等外在條件，更多依賴政府幫扶，對如何發揮貧困村優勢、如何實現村集體經濟增收缺乏思考，影響了村集體經濟的發展。

3.將生態保護與經濟發展對立起來。第一書記普遍反映，由于貧困村經濟發展水平滯后，在面臨生態保護與經濟發展博弈時，更愿意采取犧牲生態環境的方式來發展經濟，發展中短期效應比較突出。這種粗放式發展方式，雖然在短期內為貧困村帶來了一定的經濟增長，但是，以犧牲生態環境為代價的發展方式不具有可持續性。從長遠看，也必將有損經濟發展。在中央加大生態文明建設、開展環保督察的情況下，部分貧困村認為環保督察影響了當地經濟的發展，對環保督察工作持否定態度。這也從客觀上說明了各地在發展中的環保意識還未真正確立。

（六）部分基層黨組織渙散，作用難以發揮

基層黨組織與群眾生活息息相關，在黨的整個組織工作中具有十分重要的地位。在精準脫貧工作中，基層黨組織是帶領貧困村脫貧致富的領頭羊，也是實現貧困村可持續健康發展的重要保證。但是，從當前貧困村基層黨組織的實際情況看，基層黨組織黨員年齡結構不合理，年輕黨員多數外出打工，留在村里的都是老弱病殘。在開展黨性教育、黨課宣講、黨員選舉等活動時難以統籌。部分基層黨組織人員總量少，精力更多地集中在日常事務性工作上，認為基層黨組織建設與當地經濟發展無關。此外，基層黨組織服務功能、組織體系、隊伍建設等滯后，對如何加強基層黨組織建設鮮有思考，這直接影響了基層黨組織作用的發揮。

三、進一步提高宜賓市精準扶貧效率的建議

（一）減少形式主義，更加注重扶貧實效

要進一步落實國務院扶貧辦《關于進一步克服形式主義 減少基層負擔》的通知，減少扶貧領域的形式主義，減少填表報數、檢查考評、會議活動和發文數量等各種增加基層負擔的事務性工作。

1.減少各類檢查考評和督查工作。除常規的督查和考評外，其他單位和部門不能借扶貧的名義到貧困村考察、督查、考評。同時，要嚴格禁止貧困村為迎接檢查搞展板、畫冊、橫幅等面子工程、形象工程，將資金真正用到扶貧中去。對貧困村反映的不符合要求的督查和考評堅決予以取消。

2.減少各類統計報表，統一統計口徑。要統一使用國務院扶貧辦的統計報表制度，不再設置其他內容的統計報表，切實提高統計口徑的統一性。建立信息共享制度，減少貧困村報送數據和資料的頻次。依靠大數據和互聯網，對統計數據和統計報表均通過網絡填報，實現數據共享。如XX貧困村對貧困戶的所有信息都設置二維碼，只要識別，就可以清楚地知道貧困戶的所有情況，大大減少了數據的重復報送和統計口徑的不一致。

3.扶貧考核評價應更注重實效。注重貧困村實際的扶貧成效，而不是文字材料和統計報表，提高考評的科學性。設置更加合理的考評體系，在現有尊重貧困戶意見的基礎上，更加從貧困村經濟發展、產業培育、基層黨組織建設等方面評價。

（二）建立完善扶貧工作機制

1.嚴格落實“五個一”幫扶工作機制，讓幫扶主體真正蹲得住、沉得下、融得進。各主體必須各司其職，駐村工作組要根據貧困村實際情況制定更加切合實際的規劃，第一書記要切實增強脫貧攻堅直接責任人的責任心，農技員要結合自身專業知識為貧困村產業發展提供技術支持。要通過建立管理臺賬、簽訂責任書、工作日志等制度，保證各扶貧主體的駐村工作時間，確保各扶貧主體真正到位。對不按要求駐村的人員要按照一定的標準給予懲罰。

2.完善第一書記的福利待遇。切實保障第一書記的經濟待遇，對已有政策中未包括的、但確因扶貧產生的支出給予解決，提高第一書記的扶貧積極性。切實提高第一書記的政治待遇，在第一書記中發現人才、選拔人才、任用人才。同等條件下，應優先考慮在精準扶貧工作中表現突出的第一書記。如江西省對在精準扶貧工作中表現優秀、成績突出的第一書記實現了“四個優先”，即優先晉職晉級、優先職稱評定、優先評先評優、優先提拔使用。2016年，江西省縣鄉換屆中提拔重用表現優秀的第一書記比例達到了11.8%，極大地提高了第一書記工作積極性和工作熱情。

3.切實提高第一書記的能力。在選派第一書記時，要更加注重第一書記的能力、素質、基層工作經歷和群眾工作能力。優先選擇有基層工作經驗、工作能力突出、善于做群眾工作的第一書記。對選派到貧困村的第一書記加大培訓力度，注重對群眾工作方法、經濟管理、基層黨組織建設等的培訓，切實提高第一書記解決問題的實際能力。

（三）提高貧困戶和貧困村的內生發展動力

1.更加注重貧困戶的思想教育。思想扶貧有助于精準扶貧工作達到事半功倍的效果。只有不斷幫助貧困戶轉變思想，重振他們發展經濟的精氣神，才能實現貧困村、貧困戶發展的可持續性。各方扶貧主體要采取“一對一”的形式，與貧困戶、貧困村群眾多溝通，有針對性地做好教育引導工作。針對各自實際情況，幫助他們想辦法、出主意，幫助其尋找脫貧路子。

2.注重農村公共文化服務體系建設。通過公共文化服務設施的建設，豐富貧困戶、貧困村困難群眾的精神文化。同時，要通過黨校、夜校、電大等多種形式加大對他們的培訓力度，使貧困戶、貧困村克服等靠要思想，發揮自身能動性，更新觀念，在脫貧的同時培養自身的一技之長，減少返貧的可能性。

（四）強化基層黨組織的引領作用

1.把精準扶貧工作與加強基層黨組織建設結合起來。按照習近平總書記提出的“要把扶貧開發同基層組織建設有機結合起來，真正把基層黨組織建設成帶領群眾脫貧致富的堅強戰斗堡壘”，進一步健全和加強基層黨組織建設，把基層黨組織建設與脫貧工作有機結合，將基層黨組織建設成為精準扶貧工作的前沿指揮部，建成帶領貧困村致富的永久戰斗隊。基層黨組織應該具備政治引領、經濟引領和服務引領三大功能。［11］在精準扶貧過程中，采取將基層黨組織建在產業鏈上、建在項目上的方式，以基層黨組織的建設促進貧困村經濟社會的發展，以經濟社會的發展促進基層黨組織凝聚力、戰斗力、組織力和宣傳力的提升。

2.選強配優基層黨組織?；鶎狱h組織要將精準扶貧工作與基層黨組織建設結合起來，選好配強村級領導班子，抓好帶頭人建設，創新黨建活動載體，搭建黨建服務平臺，不斷提高基層黨組織的凝聚力和戰斗力。黨員領導干部要進一步提高自身思想素質和能力建設，切實提高基層黨組織帶領群眾脫貧的能力。對軟弱渙散黨組織，要加強組織領導和提檔升級，不斷提高基層黨組織的戰斗力。更加注重從學歷、帶領群眾脫貧致富能力、第一書記等優秀干部中選拔基層黨組織負責人，增強基層黨組織發展的內生動力。

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