PPP模式中政府投資資金監(jiān)管法律制度研究

王超+宣玉

摘要：PPP在資金監(jiān)管方面理應(yīng)兼顧公平與效率，但實踐中政府投資資金預(yù)算缺乏硬約束，資金使用不規(guī)范；監(jiān)管程序失序，資金監(jiān)管效果不力等，問題重重。鑒此，要拓寬資金來源，確保資金來源穩(wěn)定；嚴格控制預(yù)算調(diào)整，實現(xiàn)預(yù)算硬約束，加強投資資金使用監(jiān)管；通過資金信息公開制度和績效評估制度的建立，確保監(jiān)管具有實效性，最終實現(xiàn)PPP模式下政府投資資金監(jiān)管的法制化、規(guī)范化。

關(guān)鍵詞：PPP；政府投資；資金監(jiān)管

中圖分類號：DF438 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2018）01-0103-004

近年來，PPP（Public-Private Partnership），即政府和社會資本合作，在政府投資領(lǐng)域悄然興起，既紓解了政府財政困窘狀況，也發(fā)揮了私營部門在資金、技術(shù)方面的優(yōu)勢，提升政府投資績效。但是在PPP模式實施過程中，也暴露出一些問題，如一些地方政府為了完成改革任務(wù)而出現(xiàn)偽PPP項目，風(fēng)險的不確定性導(dǎo)致一些PPP項目難以真正落地，社會資本因政策和風(fēng)險的不確定而不愿進入投資領(lǐng)域，等等。鑒此，筆者擬就PPP模式中政府投資資金監(jiān)管法律制度建設(shè)存在的問題進行簡要探討，并提出針對性建議，以期促進我國PPP項目健康、規(guī)范、有序發(fā)展。

一、學(xué)理解讀：PPP模式中政府投資資金監(jiān)管法律制度的應(yīng)然狀態(tài)

“所謂 PPP，是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益。”[1] 公私合作關(guān)系主要是指資金合作關(guān)系。若因缺乏對投資資金的有效監(jiān)管導(dǎo)致公私合作項目頻頻出現(xiàn)問題，PPP模式的采用無疑會以失敗告終。從學(xué)理上來看，公私合作模式中政府投資資金監(jiān)管應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)效率和公平這兩個價值取向。

（一）效率

政府采用與社會資本合作模式進行融資，逐步放開基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，能夠通過市場調(diào)節(jié)提高資本運作效率。PPP作為政府融資的一種新型模式，對于政府而言，不僅可以紓解部分財政壓力，節(jié)省財政資金，私營部門的創(chuàng)新和效率也可為政府部門注入新的活力，避免政府資金出現(xiàn)高投入、低效率狀態(tài)，更為私營部門資本運作提供了更高更大的平臺。基于社會資金逐利性的特點，私營部門對于其參與投資的項目，必然會關(guān)注其建設(shè)質(zhì)量、建設(shè)運營成本和預(yù)期收入之間的關(guān)系，通過不斷的技術(shù)革新降低成本，進而使項目建設(shè)成本和質(zhì)量都得到一定程度的保障。

（二）公平

PPP模式的本質(zhì)是政府引入社會資本參與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，對投資資金的監(jiān)管要實現(xiàn)公平。一方面，作為融資主體的政府公共部門，與作為投資主體的私營部門都要平等參與PPP項目投資建設(shè)中，另一方面，還應(yīng)將其外延拓展至社會公眾。社會公眾不僅是政府財政資金最終的出資者，更是公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)最終的消費者。通過預(yù)算規(guī)范政府收支行為，進而實現(xiàn)公共利益最大化是預(yù)算法的重要理念之一。在公私合作模式中，政府一方投資多為公共預(yù)算資金，本著為民負責(zé)精神，政府投資預(yù)算的使用、調(diào)整等都應(yīng)當(dāng)受到嚴格的控制，以防嚴重超支，進而確保資金使用規(guī)范合理。

二、問題透視：PPP模式中政府投資

資金監(jiān)管實然狀態(tài)

實踐當(dāng)中PPP項目的失敗，很大程度上是由于資金監(jiān)管不力導(dǎo)致。“臺灣高鐵案”（1）就是一個典型。就資金監(jiān)管而言，主要存在資金來源、預(yù)算使用和資金監(jiān)管程序設(shè)計等方面的問題。

（一）資金來源保障不力，投資決策依據(jù)不足

就PPP項目而言，政府進行投資決策前，關(guān)鍵是要從項目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進行可行性評估，確保物有所值。“臺灣高鐵案”中臺灣高鐵建設(shè)之初總成本高達4000多億元新臺幣，中標的五大原始股東僅投資290億元，出資額只占到全部實收資本金的18.57%，遠未達到規(guī)定的數(shù)額，即“發(fā)起股東的投資不能低于資本資金的40%”這一規(guī)定，其余資金則完全依靠貸款。臺灣當(dāng)局在高鐵建設(shè)投資之初，一味相信通過PPP方式可以實現(xiàn)“政府零投資”，甚至還能享有一定的回報，忽視了對公共事業(yè)成本的有效論證和監(jiān)管。實際上，在高鐵建設(shè)采用PPP模式之初，即應(yīng)當(dāng)對這一大型項目是否適合采用公私合作模式進行有效論證，在確定采用公私合作模式之后，還應(yīng)當(dāng)對公私雙方之間的資金實力及風(fēng)險承擔(dān)力進行評估，而不能一味地認為公私合作模式可以適用于所有的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

（二）資金預(yù)算缺乏硬約束，資金使用不規(guī)范

對于政府當(dāng)局來說，對財權(quán)的有效控制和管理是其做好各項工作的重要保證，這也決定了政府在財政資金使用方面應(yīng)當(dāng)遵循嚴格規(guī)范的程序，以實現(xiàn)資金使用的“有理有據(jù)”。在“臺灣高鐵案”中，政府由一開始的“零投資”發(fā)展成為高鐵公司向銀行作擔(dān)保，甚至不斷投入后續(xù)資金，資金嚴重超支。若只從政府預(yù)算角度來看，沒有納入預(yù)算的資金不能支出，即便支出，也應(yīng)提供充分的依據(jù)，遵循嚴格的預(yù)算調(diào)整程序。在臺灣高鐵建設(shè)過程中，臺灣高鐵聯(lián)盟多次向當(dāng)?shù)卣畬で笾С郑?dāng)局基于政治壓力，考量高鐵項目建設(shè)失敗的利益得失之后，多次給予援助。（2） 由此約略可知，由于PPP項目多涉及公共基礎(chǔ)設(shè)施，政府部門基于政治壓力，通過利益得失的考慮，往往會給予直接投資或間接援助，這極易導(dǎo)致公共資金超支嚴重、資金使用嚴重不規(guī)范等問題。

（三）監(jiān)管程序失序，資金監(jiān)管效果不佳

政府公共財政資金在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)期間不斷投入，如果缺乏嚴格的監(jiān)管程序，政府資金監(jiān)管就很難取得預(yù)期效果。此外，資金監(jiān)管程序的缺乏還可能引發(fā)貪腐問題。在公私合作模式下，投資項目多為公共產(chǎn)品或者準公共產(chǎn)品，政府投資資金總額較大，資金來源主要是國家預(yù)算資金。國家預(yù)算實質(zhì)上是一種法定的混合信托。按一般法理，委托人設(shè)定信托的目的是實現(xiàn)受益人的信托利益，對于國家預(yù)算這種特殊形態(tài)的信托而言，公共經(jīng)濟資源的來源者——納稅人（人民）的公共欲望的實現(xiàn)即應(yīng)當(dāng)是最大和最終的信托利益。[2] 由于公私雙方有不同的利益訴求，在PPP項目投資建設(shè)過程中，政府公共部門往往具有較大權(quán)力和較強的支配權(quán)，在投資分配利益過程中，相關(guān)參與者都期望用較低的成本獲得較大的收益，因此公私雙方之間存在利益關(guān)聯(lián)，不排除私營部門為了獲得更多的利益而向政府部門及其工作人員行賄，發(fā)生腐敗和權(quán)力尋租行為的可能。endprint

三、優(yōu)化路徑：PPP模式中政府投資

資金監(jiān)管法律制度完善進路

政府在公私合作項目中往往扮演著多重角色，是發(fā)起者、投資者、購買者、監(jiān)管者等，政府投資行為也凸顯一定的復(fù)雜性，其中涉及納稅人公共利益的資金監(jiān)管問題受到更多關(guān)注。鑒此，筆者就PPP模式中政府投資資金監(jiān)管法律制度的完善進路提出一些建議，以期有所啟發(fā)。

（一）拓寬融資渠道，確保資金來源穩(wěn)定

PPP項目多為交通、住建、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類，涉及公共財政，加強對政府投資PPP項目的預(yù)算資金監(jiān)管顯得至關(guān)重要。一方面，對經(jīng)批準采用PPP模式的試點項目，負有支出責(zé)任的政府部門須將其納入年度財政預(yù)算和中長期財政規(guī)劃，保障資金撥付需要。縣區(qū)級PPP項目正式生效后，項目實施地財政部門須在一個月內(nèi)向市財政局報備。若縣區(qū)級PPP項目實施地財政到期未履行或未完全履行支出責(zé)任的，市級財政可通過財政體制進行扣款，切實保障社會資本的合法權(quán)益。[3]另一方面，政府可以通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)融資基金，吸引社會資金以股權(quán)形式介入項目公司，參與基建類項目的建設(shè)和運營，解決項目融資和債務(wù)問題。政府在投資PPP項目時，為避免資金來源分散問題，可以先在省級政府層面，通過政府投資成立引導(dǎo)基金，之后借助政府投資吸引金融機構(gòu)等民間資本的加入，通過資金上的公私合作成立產(chǎn)業(yè)基金。對于政府作為部分出資人出資設(shè)立的PPP融資支持基金，主要以階段性持股、墊付可行性缺口補助及短期借款的形式，投資PPP項目。基于全口徑預(yù)算的要求，該部分政府投資資金也應(yīng)當(dāng)納入政府預(yù)算范圍之內(nèi)。

（二）嚴格控制預(yù)算調(diào)整，實現(xiàn)預(yù)算硬約束

“概一國之法治，莫重于規(guī)范國家權(quán)力的運作；限權(quán)之關(guān)鍵，首當(dāng)是對國家財權(quán)的掌控；而控財之要義，則在于支配“國家錢包”的預(yù)算。”[4] 根據(jù)預(yù)算法的性質(zhì)，經(jīng)過權(quán)力機關(guān)審批的預(yù)算即具有法定性，未經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。在政府投資PPP項目建設(shè)過程中，政府投資資金應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算管理。倘若可以隨意調(diào)整預(yù)算，不僅有損預(yù)算的權(quán)威性和嚴肅性，失去了預(yù)算本身的意義，也極易引發(fā)權(quán)力尋租和貪腐行為。反觀澳大利亞，政府投資嚴格實行預(yù)算管理。在投資預(yù)算執(zhí)行過程中，對項目投資實行嚴格控制以保持財政預(yù)算平衡，必要時可采取停止審批新的建設(shè)項目和停止撥付建設(shè)資金等行政手段。[5] 通過此種方式對預(yù)算及其調(diào)整進行嚴格管控，確保財政資金使用的規(guī)范化。

（三）加強資金使用監(jiān)管，防止嚴重超支

為了防止政府投資嚴重超支，同時解決資金集中撥付帶來的浪費和使用效率低下等問題，在公私合作項目建設(shè)過程中，可以借鑒國外經(jīng)驗，實行資金撥付制約機制。例如，美國規(guī)定：在支付前，必須對發(fā)票及收據(jù)進行檢查，檢查付款內(nèi)容是否符合合同規(guī)定，即政府在付出資金的同時，是否也得到了它應(yīng)該得到的東西，檢查無誤并經(jīng)批準后方可付款。[6] 在政府投資PPP項目過程中，控制住了資金撥付環(huán)節(jié)，相應(yīng)地也就能有效防止政府隨意投資、濫用權(quán)力等違法違規(guī)行為的發(fā)生。借鑒相關(guān)經(jīng)驗，我國在PPP項目投資建設(shè)過程中，對于政府資金的撥付，可以要求資金撥付請求方提供工程進度、證明材料用以審核，并作為政府撥付下一環(huán)節(jié)資金的依據(jù)，做到資金使用的“有理有據(jù)”。

（四）合理設(shè)置監(jiān)管程序，確保監(jiān)管具有實效

制度實施的有效性需要一定的程序予以保證，正當(dāng)程序的規(guī)范化設(shè)計是取得實際效果的重要條件。在公私合作項目推進過程中，為了確保資金監(jiān)管具有實效性，需要設(shè)置一定的監(jiān)管程序。

1.建立資金信息公開制度

公開透明是公共權(quán)力主體行使公共權(quán)力的前提，是保證政府合法行政的基本原則。[7] 在政府投資PPP項目過程中，一方面要建立統(tǒng)一的政府投資PPP項目信息平臺，明確公開標準、公開內(nèi)容和程序，加強對政府投資PPP項目的宣傳報道，將PPP項目建設(shè)背景和意義、社會資本經(jīng)營情況、PPP協(xié)議的簽訂和執(zhí)行整體情況公之于眾，讓公眾了解政府所承擔(dān)的投資責(zé)任、投資資金數(shù)額、投資資金用途等，也為公眾的后續(xù)監(jiān)督提供了重要依據(jù)；另一方面，要將政府投資PPP項目的資金來源、資金數(shù)額、資金用途和依據(jù)向社會公眾公開。由于PPP項目多為大型工程，其所涉環(huán)節(jié)較多，因此在PPP項目信息平臺上應(yīng)當(dāng)及時公開項目投資建設(shè)資金每一個環(huán)節(jié)的責(zé)任機構(gòu)、責(zé)任人，確保責(zé)任落實到位，同時要創(chuàng)新責(zé)任監(jiān)督方式，包括電話、郵箱、信箱、微博留言等多種形式，暢通監(jiān)督渠道。從一定程度上來說，建立政府投資資金信息公開制度也是預(yù)防政府在PPP項目投資中出現(xiàn)失信行為的重要手段。

2.建立投資資金績效評估制度

為了提高政府投資資金的使用效率，有必要建立相應(yīng)的投資資金績效評估制度，主要可以從以下幾個方面著手：第一，增強政府投資資金績效評估意識。在構(gòu)建預(yù)算的進程中，預(yù)算資金的使用效果如何，是檢驗政府是否盡責(zé)的重要標準，也是保障納稅人知情權(quán)的重要途徑，同時也便于從宏觀上把握政府投資的整體效果，提高投資效率。第二，建立績效評估指標體系，實現(xiàn)評估人員專業(yè)化。可以按照政府投資PPP項目資金數(shù)量、資金到賬率、資金實際使用情況、余額和差額情況、時效、成本及預(yù)期產(chǎn)出比，等等，建立評估指標體系，必要時可以委托專業(yè)的第三方機構(gòu)制定相應(yīng)的評估指標。由于績效評估所涉專業(yè)性較強，且專業(yè)領(lǐng)域交叉，為了實現(xiàn)績效評估結(jié)果的公正，需要財政、工程建設(shè)管理、審計、法律等領(lǐng)域?qū)I(yè)化的評估人員參與其中，因此可以建立相應(yīng)的評估專家?guī)欤刚垖＜疫M行評估考核并出具相應(yīng)的評估報告作為資金績效考核最終報告的佐證。第三，注重績效評估報告公開制度。政府投資PPP項目資金使用的效果如何，直接關(guān)系到社會公眾的切身利益。評估報告要對社會公眾公開，接受社會監(jiān)督，這樣不僅可以進一步督促政府規(guī)范投資行為，確保每一筆資金用到實處，為后續(xù)投資提供借鑒，也是實現(xiàn)公眾知情權(quán)、保障公共利益的有效路徑。

四、結(jié) 語

PPP模式現(xiàn)已成為各國政府投資建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施的趨勢，公私合作制的采用為解決政府在公共服務(wù)供給方面存在的資金困難提供了新的途徑，同時也為社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域拓寬了渠道。但就總體而言，PPP模式在我國的應(yīng)用還處于起步階段，理論和實踐中都存在很多問題亟待深入研究。本文僅僅就PPP模式下的政府投資資金監(jiān)管問題做一簡要探討，PPP模式的發(fā)展和政府投資法律制度的建設(shè)依然任重而道遠。

注釋：

（1）臺灣高鐵貫通臺北和高雄，2000年正式開工建設(shè)，2007年開通運營。然而運營不足3年即出現(xiàn)嚴重的財務(wù)危機，被迫改組董事會并進行了大規(guī)模的債務(wù)重組。中標的臺灣高鐵聯(lián)盟在投標之初，承諾政府當(dāng)局“零出資”，但實際上交通部與臺灣高速鐵路股份有限公司正式簽訂的“臺灣南北高速鐵路與興建營運合約”、“臺灣南北高速鐵路站區(qū)開發(fā)合約”中規(guī)定總投資金額為新臺幣5133億元，其中政府辦理事項（土地征收經(jīng)費）1057億元，臺灣高鐵公司自行籌資4076億元。在后續(xù)建設(shè)運營過程中，因運量不足、利息負擔(dān)等原因引發(fā)財務(wù)危機。

（2）如臺灣當(dāng)局于1999年與臺灣高鐵公司和銀行聯(lián)貸團簽訂了三方協(xié)議，接受了對高鐵項目高達3083億元新臺幣的強制購買規(guī)定。2001年6月，臺灣高鐵公司從“行政院”下屬的“國家發(fā)展基金會”（NDF）處獲得30億元新臺幣投資。參見陳琤：《有限理性、公共問責(zé)與風(fēng)險分配：臺灣高鐵市場化的失敗與啟示》，載《武漢大學(xué)學(xué)報》，2014年第2期。

參考文獻：

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[3]陜西榆林市出臺“七項政策”加大PPP工作力度[DB/OL]http：//finance.sina.com.cn/roll/2016-12-05/doc-ifxyhwyy0725469.shtml.

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[7] 劉尚希.公共風(fēng)險視角下的公共財政[M].北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2010：36.

（責(zé)任編輯 丹 若）endprint