新時代國地稅機構合并的改革邏輯

王立

摘要：2018年兩會期間，第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議批準的國務院機構改革方案提出：“改革國稅地稅征管體制。將省級和省級以下國稅地稅機構合并，具體承擔所轄區域內的各項稅收、非稅收入征管等職責。國稅地稅機構合并后，實行以國家稅務總局為主與省（區、市）人民政府雙重領導管理體制”。分析和研究本次國地稅機構合并的改革邏輯，對于我們理解和把握黨中央深化財稅體制改革的重大部署具有十分重要的現實意義。

關鍵詞：分稅制；國地稅；新時代；機構合并

中圖分類號：F810.423 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）021-0196-02

2018年兩會期間，第十三屆全國人民代表大會第一次會議聽取了國務院關于國務院機構改革方案的說明，審議并批準這個方案。方案提出“改革國稅地稅征管體制。將省級和省級以下國稅地稅機構合并，具體承擔所轄區域內的各項稅收、非稅收入征管等職責。國稅地稅機構合并后，實行以國家稅務總局為主與省（區、市）人民政府雙重領導管理體制。”眾所周知，稅收收入是財政收入的主要來源，財政是國家治理的基礎和重要支柱。國地稅的合并遠非“兩塊牌子變為一塊牌子”那么簡單，而是一場涉及80萬在職稅務人員，事關稅收治理體系和治理能力現代化，具有深遠影響的改革大事。分析和研究新時代國地稅機構合并的改革邏輯，對于理解和把握黨中央深化財稅體制改革的重大部署具有十分重要的意義。

一、分稅制改革的背景

“只有了解它的過去，才能讀懂他的現在”。要完整的理解這一輪國地稅合并改革的邏輯，就要先理解發軔于24年前的分稅制改革。

建國后到1994年分稅制改革前，我國的財政體制始終處于一種不穩定、多變化的狀態，但主要實行的是財政包干制。財政部門負責征繳企業利潤，稅務部門負責統一征稅，地方所得財政收入按照定額上解、總額分成、遞增包干等形式向中央上繳，中央再根據根據各省的財政支出情況進行定額補助、稅收返還等轉移支付。當時，國家稅務局隸屬財政部，并無國稅地稅之分。

1983年和1984年，根據黨十一屆三中全會確定的經濟體制改革的方針，國家分兩步在全國范圍內實施“利改稅”制度，將國營企業向國家上繳的利潤改為繳納所得稅和調節稅等形式，從而把國家與企業的分配關系通過稅法固定下來。同一時期，由于農村承包改革開始實施并取得巨大成功，中央與地方承包制和分級財政體制改革也開始推行。“利改稅”讓企業留有更多利潤，承包制擴大了地方的財政自主權，這兩項改革極大調動了企業和地方政府的積極性，出現了“藏富于企”、“藏富于地方”的現象。但弊端也很快暴露，直接造成財政收入占GDP比重和中央財政收入占整個財政收入比重迅速下降，中央財政陷入嚴重危機，中央政府面臨前所未有的“弱中央”狀態。正是這場財政危機，讓中央痛下決心要扭轉“兩個比重”持續下降的被動局面，分稅制改革由此拉開序幕。

1994年分稅制改革正式啟動，其主要內容可概括為：分權、分稅、分機構、返還、掛鉤、轉移支付。前三項是改革的主要內容，后三項是改革的輔助措施。“分權”即明確中央和地方的事權，確定相應的支出范圍。“分稅”即將全部稅收按歸屬分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅。“分機構”即將原有一套稅務機構分設為國稅、地稅兩套系統，國稅局由國家稅務總局垂直管理，負責征收中央稅及共享稅；省級地稅局受省政府和國家稅務總局雙重領導，省以下地稅局受省級地方稅務機關垂直領導。系數“掛鉤”即指中央返還地方的稅收數額在1993年的基數上逐年增加。

經濟決定財政，財政反作用于經濟。經濟的高速增長通常伴隨著的是財政收入的高增長，但1994年前我國出現的財政危機卻同國民經濟高速增長相伴生。由此說明，當時整個國民經濟的運行情況是良好的，問題出在財稅領域。分稅制改革的推行及國地稅的分設分管，進一步理順了國家與企業、中央與地方的分配關系，極大提高了“兩個比重”。財政收入占GDP的比重平均每年上升0.5%左右，中央財政收入比重從1993年的22%上升到1994年的56%，中央政府財力日漸雄厚，宏觀調控能力得到極大增強。

二、新時代國地稅機構合并的必要性

朱镕基曾在1993年全國經濟工作會議上指出，“如果稅務局不分成國家稅務局和地方稅務局，中央該收的錢是收不上來的”。可以說，1994年的財稅體制改革初步搭建起了與社會主義市場經濟體制相適應的財稅運行機制的基本框架，為破解財政困境促使財政走上良性循環之路發揮了重要作用。然而，隨著經濟向高質量發展的轉型，全面深化改革的推進，分稅制以及國地稅機構分設的弊端逐漸顯露。改革不適應新時代社會主義經濟發展的財稅體制是建立現代財政制度的迫切要求，是實現國家治理體系和能力現代化的應有之義。

1.國地稅機構分設的弊端

首先，增加了稅收的征納成本。一方面，從納稅主體來看，納稅人要在國稅地稅兩頭跑，分別遞交納稅申報表、財務報表，接受兩個稅務機構的管理和稽查，納稅人的稅收奉行成本較高。另一方面，從征稅主體來看，兩套稅收管理機構的運行成本（包括人員、場地、設備等）比單一管理機構的運行成本要高，存在“多頭對一頭”的現象。

其次，加劇了稅收征管的矛盾。過去全國稅務是一家，任務是一個，國地稅分設后在利益上容易形成分歧。在實際征管過程中，國地稅會從自己的財政利益和稅源發展需要出發進行管理，雙方目標不一致，步伐不統一，地方出臺的稅收優惠政策易同中央產生矛盾，長此以往，既降低了稅收的征管效率，又影響了稅法的統一性和權威性。

2.國地稅機構合并的意義

首先，降低了納稅成本。早在2015年，中辦國辦就下發了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，當時的原則是國地稅合作不合并，并提出了“按照有利于降低征收成本和方便納稅的原則，國稅、地稅部門可互相委托代征有關稅收。”國地稅合并后，將極大優化營商環境，深化“放管服”改革，讓納稅人只進一扇門，最多跑一次，納稅業務一網辦通，大大降低納稅人納稅成本。

其次，提高了征管效率。國地稅兩套機構、兩套系統、兩套人馬，“各人只掃門前雪、莫管他人瓦上霜”，之間相互扯皮、互相推諉時有發生，協調成本較大。機構合并后，促進了全國稅收征管的統一性，平衡了地區差異性，有利于提高我國稅法的權威性和執行的徹底性，有利于簡化稅政、降低征管成本、提高征稅效率，有利于建立更加公平公正的稅收環境。此外，“營改增”的全面實施及“金稅三期”工程的全面應用在技術層面掃清了合并的障礙。

第三，提高了數據的真實性。地方稅務局僅僅在業務上受國家稅務總局指導，但人事等關鍵事項由同級地方政府控制決定。地方政府為了政績，為了獲得更多轉移支付及配套資金的需要，有對稅收收入及非稅收入進行造假的動機。2017年遼寧、內蒙、天津等省份相繼承認GDP及財政收入等經濟數據存在造假就有所印證。國地稅合并后，稅收信息共享，稅收征管權一定程度上收，數據造假的難度和成本大大提高。

三、新時代國地稅機構合并亟待解決的難題

國地稅機構合并涉及中央、地方兩級，省、市、縣地方三級，不是僅組織機構的調整、職能的重新劃分、資源的重新配置，更是利益的重大調整，面臨諸多挑戰和難題。

首先，要理清人事任命的難題。在國地稅分設的體制下，省級國稅局局長由國稅總局任命，省級地稅局局長由省政府任命，國稅總局有建議權。國地稅合并后，將實行以國稅總局為主和省（區、市）人民政府雙重領導的管理體制，這意味著在省級稅務機構的人事任命上，中央同地方將存在一定的博弈。

其次，要平衡利益分配的難題。在國地稅分設的體制下，在人員編制、薪酬待遇、經費預算等方面，國稅局由國稅總局實行條塊垂直管理，地稅局由地方政府進行管理。國地稅合并后，機構運行成本是由中央財政直接負擔還是中央和地方共同承擔？以前國地稅人員薪酬的不統一如何平衡？合并后，領導崗位變少，基層公務員相對增多，如何更好地培育、激勵和調動廣大干部隊伍？

第三，要解決平穩過渡的難題。國地稅長期分設，已經形成各自較為獨立的運行體系，稅務人員眾多、情況復雜。合并后，在機構設置、部門職責、人員編制、薪酬待遇等方面的調整都需要統籌兼顧、綜合考慮、穩妥實施。稅務系統是一個專業性很強的管理機構，改革要漸進式推進，要避免一刀切而造成專業稅務人才地流失，確保改革平穩過渡、成效明顯。