產權

邢偉

摘要：實施鄉村振興戰略是黨的十九大作出的重要戰略部署，中央農村工作會議提出鄉村振興的重點是完善產權制度和要素市場化配置。產權，是鄉村振興的新動能，是鄉村振興戰略全面推進過程中最核心、最基礎的制度性供給，“產權一明，‘三農皆活;產權一清，發展暢通”。從目前試點中的改革目標來看，在承包權、資格權和股份權的基礎構成要素中，依然同時兼有身份權和財產權的權能。財產權可以自由流通，身份權則不同。這種權能構成，既制約要素市場化配置的實現，又可能動搖集體所有制基礎。如果將以上權能中的身份權屬性劃歸所有權中，成立“農村所有權人集體”，履行所有權權能，則可在一定程度上釋放財產權的自由，在不突破相關法律法規的前提下，降低制度性交易成本，確保農村改革既不突破集體所有制的底線，又能實現要素市場化配置的目標。

關鍵詞：產權;新動能;三權分置;農村集體產權;農村所有權人集體

中圖分類號：F320.2? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1007-2101（2018）06-0102-07

一、引言與文獻綜述

正確處理農民和土地關系是中國特色農村土地制度創新發展的關鍵環節。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，深化農村土地制度和農村集體產權制度改革。隨后召開的中央農村工作會議強調，實施鄉村振興戰略，必須大力推進體制機制創新，強化鄉村振興制度性供給。在所有制度性供給中，最核心的應該是農村產權制度供給，產權是鄉村振興的新動能。農村產權制度主要包括農村土地（耕地）制度、宅基地制度和農村集體產權制度。從時間維度來看，建國后我國農村產權制度經歷了四個階段（如圖1所示）。

農村集體所有制產生于建國后農業生產合作化時期，探索實行了合作社、生產隊兩級集體“統一經營、分級管理”制度。這種制度在人民公社時期演變為“三級所有、隊為基礎”，即以生產隊為基本核算單位的公社、生產大隊和生產隊三級所有，以生產隊為基本勞動單位。改革開放之初，探索推行了“兩權分離”的家庭聯產承包責任制，在所有權使用權高度統一的基礎上賦予農民對承包土地的使用、經營和收益權，極大地激發了農民開展生產勞動的積極性，在短期內解決了大部分農村人口的溫飽問題，極大地推動了農村經濟水平的提升。隨著社會主義市場經濟的不斷發展完善，中央對于農村產權制度改革歷來高度重視，各種政策相繼制定。黨的十八屆三中全會明確提出賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。黨的十八屆五中全會提出，完善土地所有權承包權經營權分置辦法，依法推進土地經營權有序流轉。2016年，習近平總書記在小崗村農村改革座談會上指出，要推進農村改革，必須正確處理好農民和土地的關系。隨后，中共中央、國務院出臺《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，明確提出農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”，指明了農村集體產權制度改革目標、方向和路徑。2017年8月國土部、住建部聯合印發《利用集體建設用地建設租賃住房的試點方案》。中央農村工作會議提出要以完善產權制度和要素市場化配置為重點，激活主體、激活要素、激活市場。2018年“一號文件”正式提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。全國“兩會”再次強調推進宅基地“所有權、資格權、使用權”分置改革。

在農村土地權利分置變革中，確保農村土地集體所有權根本地位始終沒有變。在衍變的過程中，重點是對承包經營權進行不同“排列組合”，農村“三權分置”中將家庭聯產承包責任制時期承包經營權分置為承包權和經營權;在對宅基地“三權分置”改革中，農戶資格權類似于承包權，宅基地使用權類似于經營權。宅基地“三權分置”的真正內涵是構建起“1+1+3”模式（“1”即大前提是確保農戶不喪失宅基地使用權，“1”即其他社會主體取得對宅基地利用的權利，“3”即實現農民集體、農戶和社會主體對同一宗宅基地權利共享目標）。這一系列農村產權政策構成了習近平新時代中國特色社會主義思想特別是關于經濟工作的重要內容，實現現代產權理論與我國農村實際相結合的重大創新，激活農村土地要素，推動鄉村振興戰略落實，為發展現代農業、實現城鄉協調融合發展、建設社會主義新農村注入了源源不斷的活力。

作為影響鄉村振興戰略實施的基礎工程，關于農村產權制度和“三權分置”改革理論與實踐研究備受學界關注。關于農村土地產權制度改革，李鑫（2017）、李嘉敏（2018）、范增紅（2018）等采用實地走訪調研，重點指明從資金、機制、法規等方面完善土地確權制度;完善土地轉讓制度，加強對集體土地所有權的監管。關于農村宅基地“三權分置”，宋志紅（2018）以權利分離為視角，提出宅基地“三權分置”的三維模式，重點是提出社會主體享有宅基地經營權;李鳳奇（2018）認為宅基地所有權、使用權與資格權分屬不同的法律屬性，建議制定專門《宅基地法》，通過賦權、確權與護權三個方面，借鑒國外好的做法，梳理我國宅基地的歷史規程，制定出操作性較強的《宅基地法》。關于完善產權制度和要素市場化配置，郭鐵民（2018）從馬克思主義產權理論與供給側結構性改革結合角度提出產權與要素市場化配置途徑;張婷婷（2018）以經濟學視角，提出鄉村振興制度性供給的重點為完善產權制度、優化要素配置。以上相關研究為本文的研究提供了重要基礎和分析方法，但現有研究大多以產權制度改革實踐為研究基點，主要總結試點經驗，剖析存在問題，提出完善舉措。關于農村土地產權和要素市場化配置，特別是對于如何將承包權、資格權和股份權中具有身份權屬性的權能分離，與履行所有權權能的權利有機融合的研究少之又少。基于此，本文利用數學建模理論，結合法經濟學觀點，探索構建“農村所有權人集體”這一模型，從而最大限度提供產權制度性供給效能，實現要素市場化配置最優化，為推動鄉村振興戰略實施提供制度性供給。

二、個別試點區縣農村產權制度改革現狀及重要意義

農村產權制度改革是推動鄉村振興的重要路徑，運用法治思維和法治方式解決農村產權制度改革中遇到的突出矛盾和問題成為當務之急。對于河北省邢臺市而言，2014年河北省人民政府批復同意威縣為黑龍港流域綜合改革試點，并批復同意威縣綜合改革試點總體方案，明確要以實現城鄉統籌、加快發展為目標，重點推行的改革領域之一便是農業農村體制改革。2014年起邢臺市橋西區啟動農村集體產權股份合作制改革試點工作，2017年6月該區被農業部、中央農辦列為全國農村集體產權制度改革試點。威縣、橋西區作為試點縣區雖然分別承擔不同的改革任務，但均涉及農村產權制度改革相關領域。改革實踐中威縣和橋西區重點在成員確認、折股量化、股份權能、集體經濟有效實現形式、多種形式發展集體經濟等方面探索路徑、積累經驗。

（一）河北省邢臺市個別試點縣區改革基本現狀

1. 穩步推進確權工作。邢臺市威縣通過為農民確實權、頒鐵證保障農民權益，加快土地流轉。2014年在60個村開展試點，2015年在全縣推開，共有475個村已經完成了土地確權，尚有18個村因部分土地存在爭議暫時擱置，共印發農村土地承包經營權證書12.5萬本。2017年6月試點工作順利通過省級驗收。在試點過程中，圍繞農村土地承包經營權信息化的重點，構建起“登記管理系統+信息應用平臺”模式，設立專網專線與鄉鎮聯系，加強了對確權檔案的管理，建立電子檔案系統。

2. 建立健全集體產權改革配套制度。邢臺市橋西區制定《農村集體產權制度改革試點實施方案》，明確了確認成員身份、成立集體經濟組織、發展集體經濟等九項重點任務，配套出臺了《農村集體資產清產核資指導方案》《農村集體經濟組織成員身份確認指導意見》《農村集體經營性資產股權設置與管理指導意見》。截至2017年12月，完成了59個村及村改居各類集體資產清查核實，對集體資產登記、保管、使用處置等管理制度進行建立完善;同時加快推進農村集體資產股份合作制改革，先期打造南小汪、曹演莊等樣板村居，之后以點帶面、全面鋪開，有序推進全區村居集體資產股份合作制改革。

3. 適度規模經營雛形初顯。威縣依托現代農業“三帶三園”（經濟林果帶、設施蔬菜帶、畜禽養殖帶、國家農業科技園區、梨產業園區、乳業園區）及特色主導產業，按照“262”比例（土地規模經營面積比例中，龍頭企業約占20%，農村合作社和家庭農場約占60%，分散農戶約占20%），主要采取以政府引導為主線，以村委協調為重點，以典型帶動為保障，最大限度地實現農戶將承包土地有序健康地向專業大戶、家庭農場等流轉，有效推動農村土地適度規模經營，完成土地流轉46.09萬畝，流轉率為38.1%，其中規模流轉22.3萬畝。

4. 搭建農村土地流轉交易平臺。威縣建成農村產權交流中心，為流轉雙方提供必要的產權交易、信息咨詢與發布以及抵押與登記等相關服務。成立農村產權流轉交易監督管理委員會，制定《威縣農村產權交易市場建設工作實施方案》《威縣農村產權流轉交易管理辦法》等配套措施，保障交易中心工作正常運轉。建立健全土地流轉規范管理制度，出臺《關于建立完善農村土地流轉服務體系的實施意見》《威縣農村土地承包經營權流轉交易辦法（試行）》等配套文件。同時以縣、鄉鎮、村為三級單位，分別建立相應的土地流轉辦公室、土地流轉服務中心、土地流轉服務站，規范信息發布，建立流轉臺賬，規范流轉合同簽訂。為防止工商資本租賃農地出現拖欠農戶流轉費、毀棄耕地、將土地“非農化”等風險，出臺《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防范的實施意見》，對工商資本租賃農地上限進行明確規定，建立健全土地流轉分級備案制度、資格審查和項目審核制度、風險保障金制度等。

5. 農村土地經營權抵押有序推進。出臺《威縣農村土地承包經營權抵押貸款管理辦法》，縣財政出資1 000萬元作為農村產權抵押貸款風險擔保基金。頒發《農村土地經營權流轉證》，對經流轉取得的土地經營權進行權屬確認，為農村承包土地經營權抵押貸款提供權證基礎。

6. 農民財產性權益得到保障。威縣探索創新了資產收益扶貧“金雞模式”，采取政府融資建廠、扶貧資金入股、企業租賃經營、貧困群眾分紅、集體經濟收益的方式，充分調動政府、企業、集體、農民四方積極性，實現了穩定、可持續脫貧。政府成立威州農投公司，建成金雞產業扶貧生態園。四個鄉鎮組建蛋雞養殖合作社，加入金雞幫扶項目，實現扶貧資金變股金，成為“特惠股東”。公司經營收益由農投公司和合作社向2 117戶4 424名貧困群眾，每人每年發放分紅1 000元。2017年2月，中共中央政治局第三十九次集體學習會議上，“金雞幫扶模式”被列入十二大精準扶貧案例，得到中央領導肯定。

（二）農村產權制度改革的重要意義

加快推進農村產權制度改革，對實施鄉村振興戰略、推動農村改革發展、完善鄉村治理、保障農民權益、形成農村經濟發展新動能具有重大意義。

1. 有利于推進新型現代化農業發展。農村改革至今，曾迸發巨大活力的家庭聯產承包責任制已逐漸顯現出與現代農業發展水平、市場經濟對要素權能要求不相協調的一面。傳統的一家一戶的經營模式已與資金密集、技術密集的集約化現代農業發展要求不相適應，存在著規模小、競爭力不足、現代要素引入不暢等現實問題。實行承包地、宅基地“三權分置”和農村集體產權制度改革，為加快轉變農業發展方式，提升農業農村發展水平，實現要素市場化配置，開展多種形式適度規模經營奠定了制度基礎。

2. 有利于維護農民財產性權益。這項改革的設計目標和最終歸宿就是增加農民收入，提升農村、農業發展水平，實現鄉村振興。“三權分置”可以確保農村土地、宅基地中的財產性權能得以實現;農村集體產權制度改革在一定程度上把屬于集體的經營性資產確權到每一戶，從而更好地將集體資產所具有的占有使用、收益分配權利賦予廣大農民，實現集體資產管理模式的優化，拓寬農民增收渠道，讓農民共享農村改革發展成果。

3. 有利于培育農業農村發展新動能。改革農村產權制度，明晰產權歸屬和權能，可以使農村資產更充分地發揮效能，農民利益得到最大程度保護，內在動力得以深度激勵。“產權一明，‘三農皆活;產權一清，發展暢通”。產權是實現“三農”發展、鄉村振興的新動能。

三、農村產權制度改革探索中的現實困境與問題

隨著改革逐步深入，由于一些歷史遺留問題和現行法律、政策等制度約束，一些嚴重制約改革進程、影響發展效果、亟待解決的問題開始凸顯，需要結合改革實踐進一步研究破解方法和路徑。

（一）農村集體產權制度改革中存在著集體資產難核定、集體經濟組織成員資格難確定、集體資產股權難設定等“三難”問題

農村集體產權制度改革，指對農村集體經濟組織所擁有的各類資源（主要是土地資源）、資產和資金如何明晰產權、賦予權能、確定權屬關系。清產核資、成員身份確認、資產股權設置三項工作是農村集體產權制度改革的基礎工作和核心內容，改革探索中存在矛盾困難較為突出。（1）集體資產難核定。農村集體資產包括資源性資產、經營性資產和非經營性資產。這些資產主要是通過農村集體統一組織生產經營，農民共同參加集體勞動，多年累積（有的可追溯至家庭聯產承包責任制甚至更早時期）的集體經濟資產。進行清產核資的目的就是摸清農村集體三類資產情況。在中央、省《關于穩步推進農村集體產權制度改革的實施意見》中，雖然對村集體所有資產內容進行了細化，但資產涉及種類繁多，加之一些資源性資產未承包到戶，集體統一經營的經營性資產還負有債權、債務等各種情況錯綜復雜，以及農村集體資產登記手續不規范，管理人職責履行不到位，添置處置程序不嚴格，造成一些農村集體資產家底不清、歸屬不清、賬目不清，給清產核資、明晰產權帶來更大困難。（2）集體經濟組織成員資格難確定。集體資產的形成是一個長期的過程，由于歷史變遷、轄區變更、人口流動，農村集體經濟組織成員與村民身份、資產貢獻者已經不能完全吻合。邢臺市橋西區多為城中村，其村民主要由原籍為本村人口、投靠親友、婚嫁遷移人口、務工經商外來人口等組成。如何界定農村集體經濟組織成員的資格成為矛盾焦點。橋西區將農村集體經濟組織成員資格按照村規民約決定，實行“一村一策”，由各村召開村民代表會議，討論確定本集體經濟組織成員的范圍。目前來看，這一做法進展順利。（3）集體資產股權難設定。對于農村集體資產而言，其構成呈現出復雜性，其成員資格帶有一定的模糊性;對于村級組織而言其本身又具有多樣性的特點，這一系列因素使得農村集體資產在折股量化過程中呈現出形式多樣、種類繁多的特征。邢臺市橋西區各村主要設置基本股和貢獻股。基本股是按照某一時間節點，按人頭實行一人一股。貢獻股主要以“勞齡”為主要依據，適當考慮人口、土地等因素，發放股權證書以戶為單位，并相應明確戶內每個成員的股權。對于集體資產股權管理的模式，各村普遍實行“增人不增股、減人不減股”的股權靜態管理模式。改革中農村集體資產權益分配是村民關注的熱點，一些村對于如何確定集體資產份額享有人以及對集體資產如何分配產生分歧，成為推進農村產權改革的難點。

（二）集體資產股權流轉和有償退出難

當前農村集體資產股份的所有權和收益權雖未能達到市場經濟對產權的要求，但基本能夠保證其權能的實現，但對于處分權尤其是股份流轉和有償退出探索還不夠。試點區縣的集體股份流轉和有償退出的案例很少，股權流轉并不活躍。邢臺市威縣一些農村經濟合作社嘗試了與外部資本的合作，但由于農村集體資產股份基于相關法律法規的規定，具有內部性、封閉性的特點，股份處分權能不完整，與市場運行機制不匹配，集體資產難以與外部要素優化組合，無法實現效益最大化，集體資產入股的企業經營自主權也受到一定的限制。從當前的理論與實踐看，對于股權轉讓和退出的研究與探索相對較少，主要原因有：股權流轉受約束。現行法律對農村集體資產股份的流轉和有償退出沒有明確規定，中央《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》規定，在現階段農民持有的集體資產股份有償退出，不得突破本集體經濟組織的范圍，可以在本集體內部轉讓或者由本集體贖回。農戶不愿流出股權。當前農村股權主要是作為集體福利分配的依據，承擔著農村社會保障職能，農民擔心股權流轉后失去基本的生活依靠。目前農村集體資產增收效益普遍不高，集體股權流轉在法律上還處于空白，即使流轉相關方權益也無法受到保護，農村集體經濟組織成員對外流轉的意識不足、意愿不強。集體成員對各項權能的認識模糊，普遍存在“一轉皆無”的錯誤認識。集體資產管理者不敢流出股權。我國農村集體產權長期以來受國家和集體雙重管理，一些地方出于公共利益考慮，在集體產權問題上持高度謹慎態度，擔心如果允許對外轉讓，外來資金進入，存在控制農村集體經濟，使農村集體股權結構發生變化的風險。

（三）農村集體經濟組織的法人資格缺失

當前新型農村集體經濟組織一般采取股份合作社、有限責任公司、社區經濟合作社三種形式。國家對農村集體經濟組織的法人身份在2017年10月1日施行的《民法總則》中才有明確認定，但身份特征、權利邊界、職能范圍、組織結構等尚未有更具體立法，亦無現成的管理規范可循，仍然處于探索過程中。據了解，大部分集體經濟組織并未獨立設置，而是與“村兩委”重合，農村集體經濟組織的經濟活動往往由村委會代行，“村經不分”現象長期存在。由于“村兩委”資產處置能力、市場參與能力和意識有限，造成產權實施能力不足。這主要表現在以土地和房屋出租為主，資產經營方式單一，附加值較低，效益不高，集體資產保值增值難以很好實現。即使已經成立集體經濟組織的村，由于和村委會職責交叉、權屬不清、權能受限，對集體資產的有效管理與運營也存在一定困難。威縣一些農村集體經濟組織在參與農村經濟開發和市場交易中缺乏有效的法律支撐和保障，不能很好地明確法人主體地位和身份，不能在法律上認可其市場主體的資格，很難作為完整的市場主體參與經營競爭。

（四）集體資產股權抵押擔保難實現

農村集體資產大多是資源型資產，不動產形式居多，質押難以實行。即使流動性資產，由于權能不健全，占有人也難以實現抵押擔保。抵押擔保配套保障制度不健全。產權抵押業務標準不完善，農村產權抵押風險大、變現難，金融機構放貸意愿不強。當出現違約時，金融機構在處置土地經營權和農用設施等抵押物時，只能尋找同行業或同村的經營農戶接手，資產轉讓范圍受到一定限制，抵押物處置不能及時實現，并且存在風險，抵押權實現困難。抵押擔保受法律紅線限制。集體資產股權抵押時，如果將農村集體建設用地上的建筑物作為抵押物，將會對集體土地使用權帶來影響。《物權法》規定，房屋無法單獨作為抵押物，必須“房地一體”①，而《擔保法》規定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權屬于法律明令禁止的抵押物②。這些規定在很大程度上限制了抵押權實現。抵押擔保收益難實現。“三權分置”相關制度規定，只允許土地經營權進行抵押，土地承包權屬于農民家庭，不能抵押。當抵押條件成立時，金融機構獲得的是土地經營權，僅享有相應收益分配的權利，并非股份全部權能，股份的實際處置權利仍歸農戶所有。在市場經濟體制下，股東按照出資比例（股份）行使表決權，獲得抵押權的權利人很難參與核心決策，這就導致農村資產股權權能的不完整，在一定程度上影響了金融機構抵押收益的實現。

（五）“三權分置”權利邊界模糊，妨礙改革推行

農村集體產權改革探索目前仍停留在政策和理論層面，《物權法》《土地管理法》《農村土地承包法》等涉及農村土地產權的法律均未對土地所有權承包權經營權的內容及權利邊界進行明確，特別是對新設的土地經營權，法律規定仍處于空白。“三權分置”缺乏相應的法律制度配套，改革先行、立法滯后的現象使得實踐中農村產權權能設置不適應市場經濟的要求，權能實現受限，“三權分置”制度功能難以有效發揮。威縣在改革中對派生出的土地經營權在法律屬性認識上存在疑惑，受制于法律供給不足，出臺的政策法規具有模糊性，影響了土地產權流轉具體實踐操作。

四、完善農村產權保護法律制度的思考和建議

農村經濟是現代化經濟體系的重要組成部分，現代化經濟體系實質上就是法治化經濟體系，產權制度是現代化經濟體系最核心、最基礎的制度。只有產權明晰、權能健全，要素才能實現市場化配置。

（一）堅持推進產權制度改革制度化，明晰產權歸屬

要合理確定農村集體經濟組織成員范圍。《物權法》在對物的所有權進行規定的時候，無論是不動產還是動產，只要屬于農民集體，就歸本集體成員所有。但是對于如何確定所有權權利主體，特別是組織成員的資格沒有作出明確規定。很長一段時期內，戶口是確定農村集體成員的主要依據，隨著戶籍改革和戶口功能的弱化，這一依據越來越失去現實意義。進一步明晰和確定成員資格，厘清集體產權主體地位，為農村集體經濟組織成員權利取得提供法律保障。集體經濟組織成員身份界定必須在遵循戶籍關系、土地承包經營關系的基礎上統籌考慮集體資產積累貢獻率和一定時期內法律法規政策的規定，結合本集體實際，由集體經濟組織全體成員表決確定，力爭最大限度兼顧規則公正和結果公平。集體經濟組織成員身份一旦確定可保持不變，在股權量化到人的基礎上，將股權固化到戶，結合人口的自然增減變化，實現在本戶內股權調整、繼承，把人口變化帶來的股權需求矛盾化解在最小范圍內，從而構建起一種靜態股權管理模式，實現確權到人、發證到戶、戶內共享、長久不變。建立股權管理、監督和收益分配機制，對股權結構、增資股份量化以及股份收益分配等明確規定，從而助推農村經濟主體更好地融入市場環境之中，成為確保農民發展致富的新型市場主體。

（二）堅持推進產權制度改革法治化，嚴格產權保護

要賦予農村集體經濟組織法人地位，保證其公平參與市場競爭。從法律規定來看，《憲法》《民法通則》明確了農村集體經濟組織為農村集體財產的所有者③，《物權法》《土地管理法》《農村土地承包法》也賦予了農村集體組織相應的法律權責與地位④，但對其經濟職能和產權權能認定缺乏明確清晰的規定。從法的本源規定來看，農村集體經濟組織已具備作為法人的實質性要件，一方面其擁有獨立的財產和自主生產經營能力，另一方面能夠在一定的財產范圍內獨立承擔民事責任，具備了作為法人的實質性要件。雖然《民法總則》對農村集體經濟組織法人地位已經予以認定，但仍需通過制定《農村集體經濟組織法》等明確界定身份特征、權利邊界、職能范圍、組織結構等內容，使其適應市場經濟體制要求，在集體產權讓渡、相應權益獲取和成員收益分配中發揮主體作用，促進權能實現能力的提升。此外，要在堅持黨領導農村工作基礎上，成立獨立的農村集體經濟組織機構，避免與村委會職能交叉，確保權責明晰，權利運行暢通，理順村黨支部、村委會、村集體經濟組織關系，確保農民成為真正意義上的投資、決策與收益主體。

（三）堅持推進產權制度改革市場化，實現產權流轉順暢

在市場經濟中，實現生產要素配置的市場化，產生較高的效益，要求要素資源必須能夠自由流動、流轉或集聚。流動性的資源是產權價值的一種實現形式。對于發展農村集體經濟來說，應當在保證集體資產不流失的前提下，加強與外部資本的合作，賦予集體成員更多的收益、處置等自主權利，允許股權自由流轉和有償退出，顯現股份作為生產要素的潛在市場價值。從長遠來看，農村集體經濟從封閉走向開放、從固化走向流動是未來發展方向，符合市場經濟的一般規律。在堅持農村建設用地集體所有的前提下，中央《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》探索由農村集體經濟組織統一將集體建設用地建設住房對外租賃，盤活了農民手中的“沉睡資本”，促進了集體土地優化配置和集約利用，拓寬了農民增收渠道，對集體產權部分權能對外流轉進行了嘗試。考慮到當前中國農村社會開放程度和農村產權制度改革的發展狀況，全面放開對外流轉尚不具備條件。現階段應當對集體資產股份流轉轉讓條件、轉讓范圍進行限定，并在本集體經濟組織章程中明確轉讓股權必須經農民集體同意，合理設置受讓方的股權比例上限;成員轉讓的股權，在同等條件下本集體經濟組織其他成員享有優先購買權。此外，還應當配套完善財政、稅務、土地、社保和工商等方面的相關政策法規，在風險可控的前提下，審慎、穩妥地探索農村集體資產股權對外流轉。

（四）堅持推進產權制度改革規范化，細化“三權”權能

“三權分置”的主要目的是實現經營權的自由流轉。對農村宅基地則表現為所有權、資格權和使用權的區分。農村土地集體所有權強調的是集體經濟組織這一特殊主體，對農村土地享有全部的所有權，其表現為對承包地發包、調整、監督、收回等權能。農村土地承包權是農村集體組織成員以家庭為單位對承包土地依法享有占有、使用、收益的權利，其權利具體表現為承包地維持權、征地補償獲取權（承包期內）、退出權、農地利用監督權。土地承包權是一種混合性的權利，其中既包含集體成員的身份權，也包含以土地為客體的財產權。土地經營權的享有具有一定的時間限度，權利享有僅包括耕作、收益等權利，具體到權能而言，主要涵蓋生產經營權、收益權、抵押權、擔保權等范疇。中央《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》規定，土地承包權轉讓應在本集體經濟組織內進行，允許土地經營權對外流轉、抵押擔保。這在一定程度上既有效保護了身份性權利，落實了集體所有權，土地財產權能也得到了一定程度的釋放。土地承包權的權利范圍和自主性要大于土地經營權，如果將土地承包權中的財產性權能進一步釋放，將更大程度上滿足市場環境下土地資源要素優化配置需要。“三權分置”前，《農村土地承包法》也為財產性權利流轉制度創新預留了操作和嘗試空間⑤。

五、成立“農村所有權人集體”

為進一步理順農村產權關系，最大限度釋放農村資源資產對經濟的貢獻率，可以在明確集體經濟組織成員身份的基礎上，成立“農村所有權人集體”，負責行使農村集體資產的所有權人權利。“農村所有權人集體”成立后永久不變，只減不增，即使承包權（資格權、股份權）喪失后，所有權人身份依然保留。這種身份權可以繼承，也可自愿放棄，無繼承人繼承時可收歸集體或分配給其他權利人。但在目前法律未作調整情況下不能轉讓、流轉;繼承后，繼承人只能擁有被繼承人的權利范圍;放棄后，其相應份額平均分配給“農村所有權人集體”中的其他成員或收歸集體所有（如圖2所示）。

在遵循農村集體制度不變、土地集體所有權的底線不突破、“農村所有權人集體”固定不變的前提下，探索將土地承包權、宅基地資格權和集體資產股份權等權能進一步拆分為所有權和使用權權能，承包權、資格權、股份權中具有身份性權利的所有權固定不變，劃歸“農村所有權人集體”行使，不能對外流轉，也不能用于抵押和擔保。允許除所有權屬性外的其他財產性承包權、使用權、收益權等對外自由流轉、抵押。這些所流轉的權能在一定程度上必須受制于所有權的約束，重大事項必須由“農村所有權人集體”依法依章程決定。這種制度設計既可以不突破當前法律法規的規定，又可以降低制度性交易成本;既確保了作為中國特色社會主義公有制重要組成部分的集體所有制，又在一定程度上實現了要素市場化配置的目標。

農村產權政策的調整，需要從法律上予以認定，以法律作為制度實施的支撐和依據。應當對現有的《物權法》《土地管理法》《農村土地承包法》等法律進行修訂完善，在法律上對承包權、經營權進行細化明確，重新構建中國特色的所有權、承包權（資格權）、經營權（使用權）權能結構和權屬邊界，準確界定各項權利。特別要加強對土地經營權這一新設權利法律屬性的研究探索。根據現有政策，經營權被賦予了抵押擔保權能，具有一定的物權性質。將土地經營權界定為物權比界定為債權更為合理，更符合現代化經濟體系要求和我國經濟制度實際。一是賦予其穩定性，《合同法》規定租賃期限不得超過20年，超過20年的，超過部分無效。土地經營權被界定為物權，權利存續期間可以突破20年最高期限，以滿足經營權人長期生產投入的需要，有利于穩定農業農村發展。二是賦予其對抗性，發生民事糾紛后，經營權人可以自己的名義獨立起訴，有利于保護土地經營權人權利。三是經營權被界定為物權，可以規定經營權設立要通過登記公示發生效力，強化了權利進入市場的能力。

注釋：

①《物權法》第一百四十七條：建筑物、構筑物及其附屬設施轉讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構筑物及其附屬設施占用范圍內的建設用地使用權一并處分。

②《擔保法》第三十七條：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有土地使用權不得抵押。

③《憲法》第十條：農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。《民法通則》第七十四條：集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或村民委員會經營、管理。

④《物權法》第六十條：對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會代表集體行使所有權。《土地管理法》第十條：農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織或村民委員會經營管理。《農村土地承包法》第十二條：農村集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會發包。

⑤農村土地《“三權分置”意見》政策解讀[EB/OL].http：//www.scio.gov.cn，2016-11-03。

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Property Right-New Impetus for Rural Revitalization

Xing Wei1，2

（1.School of Law， China University of Political Science and Law， Beijing 100088，China;

2.Xingtai People's Procuratorate， Xingtai 054000， China）

Abstract：The implementation of the rural revitalization strategy is an important strategic plan made by the 19th National People's Congress.The central rural work conference proposed that the key of rural revitalization is to improve the property rights system and the allocation of factor marketization.Property right is the new impetus for rural revitalization， it's also the most core and fundamental institutional supply in promoting the rural revitalization process in an all-round way. The property right is distinct agriculture，rural areas and farmers are living.The property right is clear，the development is unimpeded.From the point of the pilot reform of the target， contract right， the right of qualification and constituent elements of the basis of stock right， still has the power of the identity rights and property rights.The of property rights can be free flow， identity right is different.This kind of power can both restrict the realization of the element marketization disposition， and shake the foundation under collective ownership.If the identity right be attributedto power of ownership， establishingthe "rural collective ownership，" performance the ownership of power， can release free of property rightsto a certain extent， under the premise ofnot break through the relevant laws and regulations， we can reduce institutional trading costs， ensure that rural reform is neither break through the line of collective ownership， and achieve the goal of marketization configurationof elements .

Key words： property right， new impetus， separation of three powers division， rural collective property rights， collective ownership of rural areas