自然資源資產離任審計中責任界定的探討

唐玲嫣

[摘 要] 十九大重申了資源節約和保護環境的基本國策。自然資源資產離任審計是環境治理的重要抓手，但它實施時間不長，在理論和實踐中仍然有許多需要深入探討的問題，對環境治理責任的界定便是一例。文章介紹了有關自然資源資產問責界定的一些法律法規、準則條文，以及有關領域專家的觀點，引用青島和深圳的試點案例，總結了其對責任認定的范圍和標準，指出了兩市審計實踐中值得借鑒的地方和不足之處。通過兩市審計關于責任界定探索的對比，提出了責任界定的若干建議和意見，以期為深入解決有關責任界定問題提供理論和實踐的借鑒和參考。

[關鍵詞] 自然資源資產離任審計；責任界定；直接責任；主管責任；領導責任

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 01. 014

[中圖分類號] F239.47 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）01- 0030- 04

1 提出問題

將自然資源資產納入領導干部離任審計的范疇，是對經濟責任審計的突破。環境責任審計目的是認定和評價領導干部履行資源保護和環境治理的責任。為此，中辦、國辦已出臺了一些細則、方案對自然資源資產離任審計進行了規定，理論界也發表了一些著作和論文對這一審計類型進行了探討。但是，由于我國對領導干部自然資源資產離任審計處于探索階段，開展的時間還較短，審計的基本理論架構仍處于探索階段，可參考的文獻比較少，理論探索方興未艾，因此對責任界定尚無“標準答案”，各地初步實踐的做法依然存在較大差異，帶有探索或試驗的成分，沒形成成熟的經驗和規范。而責任界定，是審計的關鍵問題，責任難以界定既影響和制約經濟責任審計的開展，限制審計作用的發揮，同時也阻礙了對有關領導干部環境經濟責任的解除或追究，影響環境審計和責任審計目的達成。所以責任界定是有關經濟責任審計的難點、焦點和重點問題。本文旨在探討環境責任的界定，以清晰化領導干部環境職責，為審計業務提供指導，利于對領導干部所履行的責任進行界定，推進經濟責任審計的持續健康發展。同時，引導領導干部樹立正確的政績觀，促使領導干部不僅要考慮經濟效益，也要考慮社會效益，而不盲目追求GDP。

2 有關責任界定若干理論問題的探索

2.1 責任的概念

責任的含義包括兩個方面：領導干部環境責任在于做了有利于自然資源和環境保護的事，沒有做破壞自然資源和損害環境的事。顯然，履行責任的主體是領導干部，具體包括：地方各級黨委、政府主要領導干部、管理自然資源資產的領導干部、涉及的國有企業領導人員。

2.2 自然資源資產責任界定的概念

自然資源資產離任審計的環境責任界定就是通過審計的實施主體，即各級審計機關，客觀、準確地評價領導干部的自然資源資產經濟責任的履行情況，明確其責任的內涵和外延，以解除或追究責任，促進社會、經濟、生態的可持續發展。

自然資源資產離任審計責任的具體內容，從財務角度看，既包括財務信息真實準確，又包括相關資金用途是否正確；從合規角度看，既包括評價領導干部對于相關法律法規、政策的貫徹落實情況，又包括領導干部是否存在重大失職和腐敗。根據其性質，可以將責任進一步劃分。

2.3 相關的法規和理論成果，將自然資源資產離任審計中的責任劃分為直接責任、主管責任和領導責任

根據《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》，審計機關把對領導干部所要承擔的責任分為直接責任、主管責任和領導責任。在進行自然資源資產離任審計的責任界定中，應做如下界定：

領導干部自然資源資產離任審計中承擔的直接責任包括：其本人或其授意、慫恿下屬違反國家環保法律法規的；領導干部未經正確決策直接批準項目使自然資源遭受重大損失和生態環境嚴重破壞；被審計領導干部作為第一責任人決策失誤造成重大自然資源損失、生態環境破壞的情況等。

領導干部自然資源資產離任審計中承擔的主管責任包括除直接責任外，其不正確履行經濟責任、主持會議時在大多數人同意的情況下批準實施使自然資源遭受重大損失和生態環境破壞嚴重后果、因疏于監管導致重大損失浪費后果的情況。

領導干部自然資源資產離任審計中承擔的領導責任除包括以上兩種責任外，領導干部對其職責范圍內承擔其因不正確履責而導致自然資源浪費和生態環境破壞的行為。

自然資源責任的檢查、界定目前沒有跳出上述范圍，只是更加側重于資源環境領域，以區別于財務和其他管理責任。

2.4 環境責任的界定不同于其他責任的因素

由于環境本身的特殊性質，對領導干部自然資源資產離任審計責任不同于其他責任界定。因為環境本身就處于動態變化，隨著時間推移，環境法規、標準也處于不斷變化，因而難以界定責任；又由于環境相關聯，如人為因素：人為產生的故意破壞會給環境造成一定程度的損害。又如社會因素：社會上大型活動的舉辦影響生態問題。又如管理因素：鄰市、區管理方法和程序的不到位而殃及本區域環境。又如技術因素：相關的技術不夠成熟、到位，無法及時修復環境問題；還可能因為某些不可抗力的自然因素，例如：地震、泥石流等災害，使環境遭到無法挽回的損失；而且可能因為環境的滯后性，即環境的問題無法即刻顯現，而在很長一段時間后才表現出弊端，因而無法追溯，等等。這些都是環境責任不同于其他責任界定的因素。

3 青島和深圳兩市審計實踐的啟示

3.1 青島市審計局推進自然資源資產離任審計試點

2017年，青島市審計局對即墨市原市長完成首例自然資源資產離任審計試點。審計圍繞政策執行、自然資源資產管理、約束性指標的完成、資金征管使用、建立預警機制等方面開展，重點揭示了違規問題，并對違規問題向青島市市政府作了專題報告，市政府嚴格落實整改。endprint

3.1.1 青島市審計局自然資源資產離任審計責任界定中值得借鑒的地方

（1）審計內容涉及的范圍很廣，即墨市對于責任界定的范圍也很廣

責任界定涉及政策執行和決策部署：即墨市緊緊圍繞國家政策，重點關注相關政策、決策落地，尤其關注約束性指標、剛性指標和目標責任的完成情況；

責任界定涉及相關資金的征、管、用：重點關注水資源費用、土地出讓金等專項資金的征管和使用，還關注不同主管部門之間資金關聯情況，促進資金使用的合規、高效；

責任界定涉及履行保護自然資源和生態環境監督責任情況：針對發現的問題，揭示體制機制障礙和制度缺陷，問責體制監督機制不到位的情況；

（2）責任界定的方法堅持了傳統審計方法和創新審計方法并重

使用了觀察、調查、重新計算等傳統審計方法；

在方法創新上，積極探索電子數據分析，對相關數據進行檢測、分析、鑒定；

（3）審計結果對于責任界定的運用

青島市審計局注重原因分析，分析該原因是否是有法不依；是否職責不清或未能盡責；自然或人為因素；歷史遺留問題還是現實因素；是否采取措施等。

3.1.2 青島市自然資源資產離任審計的責任界定存在可以更加優化的地方

（1）責任界定的審計方法

除運用傳統審計方法、第三方檢測數據和電子數據分析外，還有其他方法。

隨著科學技術的進步，可通過地理信息技術開展大數據審計，在被審計區域內發現重點，并監測、核實結果。

青島市審計局除了從全市審計機關中借調具有林學、農學、環保等專業背景的審計人員，還可充分利用外部專家力量，如聘請環保、高校專家，咨詢三方，等等。

（2）從審計內容看，可以從其他內容來進行責任界定

就青島市審計局的審計內容來看，還可重點關注重大決策是否合法合規，是否和國家限制性規劃有沖突；

還有一項重要的審計內容：即墨市是否建立了預警機制及其運行情況；危機到來時即墨市是否具備危機管制能力。

（3）從審計結果對于責任界定的運用

試點的審計報告并沒有公開，各類網站上也不能查閱到相關資料。對其結果應公開披露，將其經驗推廣，以得到學習和借鑒。

3.2 深圳市審計局推進自然資源資產離任審計的試點

2016年，深圳選取龍華新區和坪山新區作為試點。此次試點，涉及的重點包括土地資源、水資源、森林資源、大氣等，圍繞約束性指標、目標責任制、有關法律法規執行、審查資源開發利用、財政資金以及重大項目等情況。

3.2.1 深圳市審計局自然資源資產離任審計責任界定中值得借鑒的地方

（1）審計內容涉及的范圍很廣，深圳市對于責任界定的范圍也很廣

政策落實情況：重點審查兩個新區有關法律法規、政策執行情況；

相關目標完成情況：重點審查兩個新區自然資源資產管理、約束性指標、有關目標責任制完成情況；

相關資金征、管、用情況：重點檢查生態環境保護相關的征收、管理、財政資金投入以及重大項目建設情況。

（2）從責任界定的方法看，統籌安排審計力量，聘請外部專家：

市審計局聘請市環境科學研究所專家，做好審前培訓。

3.2.2 深圳市審計局對于責任界定也存在可以更加優化

（1）從責任界定的方法來看

除聘請外部專家，也可用傳統方法審計，還可引進科學技術方法；

（2）從責任界定的內容來看，除以上內容，其他方面也不能忽視

要關注地方法規做出的重大決策是否和國家限制性規劃有沖突；對于制約機制、監督機制、預警機制的建立是否到位。

（3）從審計結果對于責任界定的運用來看

深圳市審計局完成審計之后，書面征求被審計領導干部的意見，對審計報告的客觀性產生了一定影響。

3.3 青島市、深圳市兩市領導干部自然資源資產離任審計試點中有關責任界定的比較和有關經驗總結

總結如表1、表2所示。endprint