農(nóng)村土地股份合作制改革的有益嘗試

■ 文 / 井立義 陳 力

地處魯西南的山東省東平縣農(nóng)村土地資源豐富，家庭承包地86.6萬畝、集體“四荒”等15萬畝、村內(nèi)非農(nóng)建設(shè)用地2萬畝。該縣針對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的土地細(xì)碎化成本高、缺乏青壯年勞力生產(chǎn)難、一家一戶分散經(jīng)營效益低等問題，從深化土地產(chǎn)權(quán)制度改革入手，創(chuàng)新土地經(jīng)營體制，引導(dǎo)農(nóng)民以地入股。

一、做法

1.立足產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)土地入社。2013年，東平縣實(shí)施強(qiáng)村固基工程，廣泛動(dòng)員村居立足土地資源優(yōu)勢發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。接山鎮(zhèn)后口頭村將集體路旁壕邊、房前屋后等邊角土地資源統(tǒng)一規(guī)劃，栽植速生垂柳、五角楓等苗木，集體出資購苗，農(nóng)戶管理看護(hù)，收益五五分成，村集體和農(nóng)戶增收16萬元。嘗到甜頭后的2014年，該村以集體350畝河灘地、農(nóng)戶以202畝家庭承包地入股，成立了泰安市首家土地股份合作社，種植苗木花卉。當(dāng)年每畝土地獲得1000元保底收益，進(jìn)賬紅利200元。近年來，東平縣隨著種植等產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，一些經(jīng)營主體對(duì)土地規(guī)模經(jīng)營漸有內(nèi)生需求，在村“兩委”引領(lǐng)下，農(nóng)民自愿以地入股，合作經(jīng)營。到2016年6月底，注冊(cè)土地股份合作社55家，入社7809戶，經(jīng)營土地4.36萬畝，帶動(dòng)家庭農(nóng)場168家、專業(yè)合作社316家。

2.明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，合理設(shè)置股權(quán)。東平縣農(nóng)村集體土地資源有兩大類，一類是家庭承包地，另一類為不宜家庭承包的“四荒”地等。對(duì)家庭承包地重點(diǎn)確權(quán)，通過頒發(fā)經(jīng)營權(quán)證書保護(hù)農(nóng)民承包權(quán)益，98.5%的村完成了土地確權(quán)登記頒證。在此基礎(chǔ)上，引導(dǎo)“四荒”等土地資源豐富的村開展股份合作制改革，明晰成員土地資源占有份額。倡導(dǎo)農(nóng)戶以家庭承包地入股，組建土地資源型股份經(jīng)濟(jì)合作社。合作社土地資源股一般設(shè)A、B兩類，A股為集體配置股，即將“四荒”等土地量化給成員形成股權(quán)；B股為成員出資股，即成員以家庭承包地入社形成股權(quán)。彭集街道后圍村清理收回非農(nóng)用地310多畝，將股權(quán)量化到戶，經(jīng)營收益按股分配。

3.規(guī)范運(yùn)營管理，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)村富民。東平縣土地股份合作社創(chuàng)設(shè)了三種模式：一是合作經(jīng)營型。土地股份合作社利用土地優(yōu)勢，引入外部資金、技術(shù)和人才，將合作社打造成新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，借力發(fā)展，利益共享。二是內(nèi)股外租型。土地股份合作社對(duì)土地統(tǒng)一規(guī)劃、綜合治理，根據(jù)客戶需求整體或分區(qū)租賃、發(fā)包，獲取穩(wěn)定收入。三是產(chǎn)業(yè)經(jīng)營型。土地股份合作社因地制宜選擇生產(chǎn)項(xiàng)目，培植優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營。彭集街道安村黨支部牽頭成立安大土地股份合作社，發(fā)展粉皮加工、生態(tài)養(yǎng)殖、有機(jī)蔬菜、中藥材種植等項(xiàng)目，由負(fù)債村變?yōu)榻?jīng)濟(jì)強(qiáng)村，農(nóng)民人均純收入突破1.5萬元。

4.實(shí)行保底分紅，經(jīng)營收益共享。為保證合作社持續(xù)經(jīng)營，讓成員土地收益預(yù)期變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，大部分土地股份合作社建社初期實(shí)行“保底收益+分紅”的分配方式，即年初合作社參照當(dāng)?shù)赝恋刈饨鹚剑A(yù)付給成員一定紅利，年末進(jìn)行決算。決算時(shí)，合作社的可分配收益提取公積金、公益金，扣除保底紅利后的部分，根據(jù)《章程》按股進(jìn)行二次分紅，成員既能拿到土地基本收益，又能享受土地經(jīng)營增值。

二、成效

東平縣通過土地股份合作制改革，實(shí)現(xiàn)了三權(quán)分置并行，順應(yīng)了農(nóng)民落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)的意愿，達(dá)到了土地增值、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展的目的。一是搞活了地權(quán)，使諸多問題得以解決。有效解決了土地分散細(xì)碎、經(jīng)營方式粗放、生產(chǎn)兼業(yè)化問題，讓成員分享增值收益。二是激活了資本，使改革成果多方共享。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)憑借所有權(quán)增值，農(nóng)民憑借承包權(quán)增收，新型經(jīng)營主體憑借經(jīng)營權(quán)做大產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了三權(quán)共贏。三是夯實(shí)了基礎(chǔ)，使鄉(xiāng)村治理初見成效。農(nóng)村集體拓寬增收渠道，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷壯大，為民服務(wù)能力不斷增強(qiáng)。通過優(yōu)化利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，增強(qiáng)了群眾的參與意識(shí)，促進(jìn)了村級(jí)事務(wù)民主管理、民主決策和民主監(jiān)督。

三、問題

一是思想認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)。目前，仍有一些農(nóng)村干部群眾對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營缺乏認(rèn)識(shí)，參與土地股份合作積極性不高。有的村干部甚至錯(cuò)誤地認(rèn)為，土地入社削弱了其調(diào)整土地的權(quán)力；也有群眾擔(dān)心土地入社會(huì)重蹈合作化時(shí)期的覆轍，不敢入社。

二是制約因素難以消除。由于干部思想認(rèn)識(shí)存在差異、經(jīng)濟(jì)條件參差不齊、城鎮(zhèn)化率高低不一，致使有的土地股份合作社規(guī)模小，難以集中連片經(jīng)營。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、季節(jié)性強(qiáng)，占用資金額度大且不均衡，融資難、融資貴成為制約瓶頸。另外，人才特別是復(fù)合型人才缺乏問題仍比較普遍。

三是內(nèi)部管理還需加強(qiáng)。有些土地股份合作社由村兩委干部、鄉(xiāng)土能人或工商業(yè)主牽頭領(lǐng)辦，社務(wù)管理上存在核心成員權(quán)力集中、普通成員被邊緣化現(xiàn)象，“三會(huì)”制度處于尷尬境地，民主管理流于形式，不利于合作社健康成長。

四是生產(chǎn)經(jīng)營難以持續(xù)。有的土地股份合作社貪大求全，無節(jié)制地吸納土地入社，由于運(yùn)行機(jī)制不完善、管理手段落后、項(xiàng)目選擇盲目，造成經(jīng)營不善、效果不佳，影響成員入社積極性，合作事業(yè)難持續(xù)。

五是分配機(jī)制有待完善。土地股份合作社一般既有土地經(jīng)營權(quán)入股，也有貨幣資金或?qū)嵨镔Y產(chǎn)出資，如何確定土地價(jià)格、掌握不同方式出資之間的價(jià)值平衡比較困難，處理不好會(huì)影響成員出資。另外，很多土地股份合作社采取“保底收益+分紅”等初級(jí)分配方式，離真正意義上的股份合作還有一定差距。

四、建議

第一，廣泛宣傳，提高認(rèn)識(shí)。各級(jí)要廣泛宣傳《農(nóng)民專業(yè)合作社法》《農(nóng)村土地承包法》和《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，以及土地股份合作的重大意義，從根本上解決“不敢合作”“不愿合作”“不會(huì)合作”的問題，鼓勵(lì)農(nóng)民創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)辦法，以土地入股等形式流轉(zhuǎn)家庭承包地，妥善解決土地細(xì)碎化、“誰來種地”“怎樣種地”等問題，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地規(guī)模效益。

第二，完善政策，拉動(dòng)發(fā)展。各級(jí)要樹立“大農(nóng)業(yè)”思維、“大產(chǎn)業(yè)”格局，站在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的高度，精準(zhǔn)發(fā)力，出臺(tái)政策促進(jìn)土地股份合作。政府可通過農(nóng)田基本建設(shè)、實(shí)行良種良法配套、農(nóng)機(jī)農(nóng)藝結(jié)合等形式，鼓勵(lì)農(nóng)戶土地入社，開展適度規(guī)模經(jīng)營；通過指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)信貸產(chǎn)品和保險(xiǎn)險(xiǎn)種，培育合作社復(fù)合型人才，利用發(fā)展電子商務(wù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”農(nóng)業(yè)新興業(yè)態(tài)銷售產(chǎn)品等舉措，解決土地股份合作社發(fā)展的后顧之憂。

第三，練好內(nèi)功，規(guī)范運(yùn)行。要進(jìn)一步完善土地股份合作社《章程》，健全各項(xiàng)規(guī)章制度，根據(jù)民主管理的要求，建立成員（代表）大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等組織機(jī)構(gòu)，實(shí)行“一戶一票”與“以股計(jì)權(quán)”相結(jié)合的決策制度，防止出現(xiàn)“一股獨(dú)大”和少數(shù)人說了算的局面。從土地股份合作社實(shí)際出發(fā)，合理安排利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，除建社初期實(shí)行“保底收益+分紅”等分配方式外，可分配收益主要依據(jù)入股土地和資金進(jìn)行分配，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民辦社的積極性。

第四，高點(diǎn)謀劃，科學(xué)經(jīng)營。為實(shí)現(xiàn)土地運(yùn)營高標(biāo)準(zhǔn)、高效率和高收益，土地股份合作社要加強(qiáng)土地規(guī)劃、整治、管理和運(yùn)營。具體做到：（1）對(duì)合作社土地統(tǒng)一規(guī)劃、管理、整治，進(jìn)行農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。（2）劃分功能區(qū)。根據(jù)合作社土地的地形地貌和基礎(chǔ)設(shè)施條件等，將其劃分為不同的功能區(qū)，如大宗作物功能區(qū)、保護(hù)地栽培功能區(qū)、近村小規(guī)模種植區(qū)，以滿足不同客戶群對(duì)土地的需求。（3）自行經(jīng)營合作社土地。利用合作社土地統(tǒng)一種植糧食、蔬菜等農(nóng)作物。（4）代表合作社對(duì)外發(fā)包、租賃、委托經(jīng)營、托管土地，辦理相關(guān)手續(xù)，收取承包金、租金、紅利等。（5）管理合作社備用土地。在合作社土地中劃出一塊，并折合成若干股份，平常由合作社統(tǒng)一經(jīng)營，一旦有成員退社，即按《章程》規(guī)定退還土地，這相當(dāng)于是退社者原有入社土地的置換，目的是保持合作社其余土地的集中連片。