中寧縣農村土地“三權分置”加快放活土地經營權工作現狀及建議

張菊霞

摘要 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，是在新的歷史條件下繼家庭聯產承包責任制后，農村土地產權制度改革的又一重大制度創新。本文結合中寧縣農村土地經營權的基本情況，分析了工作加存在的問題并提出了相關建議，以期提升中寧縣農村發展活力、促進農民增收。

關鍵詞 “三權分置”；土地經營權；現狀；建議；寧夏中寧

中圖分類號 F321.1 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）24-0290-02

1 基本情況

近年來，中寧縣委、縣政府高度重視農村土地產權制度改革，采取積極措施深化農村土地“三權分置”工作，嚴格落實農村土地集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，扎實開展農村土地確權登記頒證工作，完善農村綜合產權交易平臺建設，引導土地經營權向新型農業經營主體有序流轉，積極探索推進土地經營權股份合作抵押融資、土地托管等多項農村綜合改革工作。“三權分置”成效初步顯現，展現了農村基本經營制度的持久活力，彰顯出了農村改革新動能。

1.1 做好農村土地確權登記頒證工作

建立歸屬清晰、權責明確的農村土地權屬確認、登記和管理系統，是完善農村土地承包經營權確權登記頒證工作的重點。中寧縣農村土地確權登記頒證工作于2013年4月啟動，2014年全面展開，2015年底基本結束。全縣11個鄉（鎮）、122個村委會、7.8萬農戶，確權面積6.87萬hm2。完成了112個行政村7.68萬農戶承包合同的簽訂、7.5萬農戶確權書的發放，合同、證書發放率分別達98.5%和96.2%，名列寧夏川區縣（市）第二。確權頒證明晰了農村土地承包經營權的歸屬，強化了對農村土地承包經營權的物權保護，解決了農村土地資產權屬不清的問題，確保了農村土地產權合法化，讓農民吃了“定心丸”，為土地流轉、抵押貸款、惠農政策落實、農業產業發展奠定了扎實基礎。

1.2 逐步完善了土地流轉管理制度

明晰產權是基礎，優化農業資源是目的。政府采取政策引導、典型帶動等措施，促進土地流轉市場規范運行，強化信息發布、政策咨詢、權益評估、合同備案、糾紛仲裁等服務，積極引導承包農戶將承包土地向專業大戶、家庭農場、農民專業合作社、龍頭企業、村集體經濟組織等新型農業經濟主體有序流轉，發展適度規模經營。目前，全縣簽訂土地經營權流轉合同14 200份，流轉土地面積1.65萬hm2，占川區家庭承包地總面積的40.6%。2016年，中寧縣農民從土地流轉經營中取得的平均收入為671元，占農民可支配收入的6.37%；規模化流轉（流轉面積3.33 hm2以上）的新型經營主體達480戶，逐步形成了以新型經營主體為流轉主體的流轉格局，培育了劉橋村、黃營村、永興村、田灘村等一批發展勢頭良好的新型經營主體，為農戶提供生產、種植、管理、銷售等服務，實現了利益最大化經營，破解了進城務工農民城鄉“兩頭跑”、留守老人“種地難”以及“誰來種地”的問題，做好“守土”和“離土”2篇文章，推動了中寧縣農業現代化的發展[1]。

1.3 完善了土地承包經營監管體系

為確保農村土地流轉有序推進，政府建立了農村產權交易服務平臺，農村土地承包經營糾紛調節仲裁委員會，農村土地流轉指導服務中心，制定下發了《關于加快農村土地承包經營權流轉工作的意見》《關于引導規范農村土地承包經營權流轉指導基準價格的意見》《關于規范農村土地經營權流轉、加強工商資本租賃農地監管和風險防范的實施意見》。指導成立了11個鄉（鎮）土地流轉服務中心、土地糾紛調節服務中心，構建了縣、鄉（鎮）、村3級土地流轉服務體系，強化了各級政府在農村土地流轉中的管理、服務和監督職責，完善了工商資本租賃農地監管和風險防范機制，有效防止了耕地“非糧化”傾向，促使農地資源在更大范圍內得到優化配置。

2 存在的問題

土地流轉不是“三權分置”的目的，農民實現小康、農業和農村實現現代化才是“三權分置”的根本。中寧縣在實施農村土地“三權分置”過程中還存在以下幾個問題，需要慎重解決。

2.1 政策宣傳力度不夠，綜合改革機構有待進一步加強

《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》相關業務部門沒有進行系統的政策宣傳，相當一部分干部群眾對農村土地“三權”的概念、關系、意義認識不到位，對土地“三權分置”并行的有關政策了解不多，農民群眾參與土地流轉的積極性不高。農村產權綜合改革過程中，涉及國土、農牧、林業、水務、住建、財政等多個部門，整體工作缺乏牽頭部門、缺乏工作的合力，致使農村產權流轉交易、服務、監管不到位，產權糾紛矛盾不斷，2015年至2016年上半年產權糾紛案件逾46件。

2.2 土地確權存在遺留問題，農村產權有待進一步明晰

中寧縣農村土地確權頒證工作雖已基本結束，但全縣集體土地所有權的遺留問題較多，糾紛矛盾復雜，有待進一步明晰、確權。喊叫水、徐套等山區鄉（鎮）和部分行政村的土地確權工作尚未開展，土地產權至今尚未明晰，沒有確權登記到戶；全縣一些未利用的荒地、林地、經營性建設用地、空閑宅基地等資產還沒有完全確權頒證，權能作用發揮不夠充分。

2.3 相關配套政策缺乏，“兩權”抵押貸款工作有待進一步完善

“三權分置”中農村土地經營權作為從農村土地承包經營權中分離出來的一項權能，由于缺乏法律上的依據和保障，無法建立與經營權流轉、抵押相關的配套扶持政策，導致在其權益的實現中困難重重。抵押貸款簽約銀行對經營大戶抵押貸款承擔風險大（銀行承擔70%、政府承擔30%）、利率低（銀行基準利率上浮25%），金融機構放貸積極性不高，土地抵押貸款困難多，“兩權”抵押貸款工作進展緩慢。截至目前，辦理農村土地承包經營權抵押登記貸款有91筆，共2 857.6萬元。新型經營主體流動資金短缺，沒有真正“攪活”和解決在種植過程中種植戶融資難的問題，群眾經營積極性受限。endprint

2.4 農業產業發展規劃有待進一步規范

以“一鄉一業、一村一品”為主導的農業產業發展規劃推進落實不夠，特色產業標準園、示范園、精品園不多，專業大戶、農民專業合作社、產業化龍頭企業和農業經濟帶頭人發展不足，科技創新示范作用不強，農業技術信息服務、政策性保險未實現全覆蓋[2-3]。

3 建議

針對如何進一步完善農村土地“三權分置”，界定農民集體的所有權、農戶的承包權、經營者的經營權，真正做到承包戶能放心流轉土地、經營者能放心投資土地，筆者提出如下建議。

3.1 強化領導，加大政策宣傳力度

一是加強農村產權確權登記頒證工作的組織領導。成立由農牧局、政研室、林業局、水務局、國土局、財政局、農發辦等相關部門組成的農村產權綜合改革領導小組，確定牽頭部門，設立專門的辦公室，負責政策研究、任務部署、督辦改革落實，推動形成“集體所有、家庭承包、多元經營”的新型農業經營機制，加快實現農業現代化。二是加大政策宣傳力度。政府相關業務部門（政研室、農牧局等）要準確把握農村土地“三權分置”政策的意義、要求，吃透精髓，加大宣傳力度，讓廣大干部群眾能夠清晰了解，正確領會政策精神，認識到農村耕地和宅基地如不進入市場化流轉，土地無法增值，農民就不能獲得更多的收入。

3.2 扎實做好農村各項產權確權登記頒證工作

一是擴大確權頒證范圍和覆蓋面。加強農村宅基地使用權、農村房屋所有權、小型水利設施承包經營權、農村林權等其他依法可以交易的農村產權歸屬權的確權頒證；加快喊叫水、徐套等山區鄉（鎮）、部分村的土地確權頒證工作，實現農村產權應確盡確，讓農民吃上“定心丸”，放心流轉承包地，為各項權屬盡快進入市場交易入股奠定基礎。二是加大集體土地和農村空閑宅基地的確權和利用。中寧縣農村宅基地和集體建設用地2 470 hm2，其中集體建設用地18.75 hm2，農村宅基地2451.25 hm2，全縣共有閑置宅基地3 645宗，面積126.529 hm2，建立農村集體建設用地再利用和農村宅基地使用權有償退出制度，依法依規處理好農村閑置宅基地，盤活用活土地資源，提升土地資源利用率，對中寧縣新農村建設有十分重要的意義。

3.3 逐步完善新型農業經營體系，大力培育新型經營主體發展

一是以“一鄉一業、一村一品”為導向，依法推進農村土地經營權的有序流轉，實施“互聯網+科技+現代農業”示范行動，鼓勵其采用先進科技和生產手段，增加技術、裝備、資本等生產要素投入，科學種田、養地，防止掠奪式經營，為農業規模化、集約化、專業化生產奠定土地要素基礎，解決“誰來種地”的問題。二是充分發揮各類專業合作社及新型經營主體的引領示范作用，從制度建設、經營管理、市場營銷等方面加強指導，完善內部管理；加大合作社及新型經營主體帶頭人的培養，選拔一批頭腦靈活、有熱情、肯干事的新型經營主體負責人，采取“送出去”和“請進來”的培訓學習方法，切實提高其綜合素質，強化其專業管理能力、技術服務能力、市場把握能力和風險預測能力，帶動合作社及新型經營主體整體水平的提高。三是集中觀摩，典型引路。選擇一批具有一定經營規模、具有發展前景、效益好的新型經營主體，如恩和鎮劉橋村股份經濟合作社、嗚沙鎮黃營村佳成蔬菜種植專業合作社、余丁鄉永興村康寧菊花種植專業合作社等，組織干部群眾進行觀摩學習，并在合作社及新型經營主體中開展評星定級活動，對獲得國家級、區級、市級、縣級示范合作社的新型經營主體，除政策支持外，采取以獎代補的方式予以資金扶持，解決分散經營下“地怎么種”的問題[4]。

3.4 加快推進農村各項產權抵押貸款工作

加強金融服務農業的能力，激活土地財產屬性。一是加大農村土地承包經營權抵押貸款風險基金投入，積極推進農村土地承包經營權抵押貸款業務，推進各類金融創新，穩步推進小額擔保貸款，創新公司與農戶的金融鏈接方式，推動合作社、家庭農場等新型農業經營主體進行多渠道融資，鼓勵金融機構參與農業基礎設施建設和新型農業經營主體發展，提高金融服務農業能力。二是提高“兩權”抵押貸款風險防范政府承擔比例、經營權抵押貸款利率。寧夏平羅縣是農村土地“三權分置”工作相對比較成熟的縣（區），試點之初，抵押貸款風險防范比例是銀行承擔20%、政府承擔80%，待運行成熟風險機制健全后銀行承擔50%、政府承擔50%；沙坡頭區抵押貸款風險防范比例是銀行承擔30%、政府承擔70%。目前，中寧縣此項工作處于試運行階段，應借鑒平羅縣、沙坡頭區的經驗，提高“兩權”抵押貸款風險防范政府承擔比例、經營權抵押貸款利率，激發銀行放貸積極性，確保土地持續性投入。三是探索農業補貼（如基礎設施建設、生產條件改善、購置農機具）等向適度規模經營的家庭農場、合作社等新型農業主體傾斜。探索以資源性資產、經營性資產等多種形式的股份合作經營，培育壯大農村發展內生動力。

3.5 完善體制機制，加大現代農業支持保障力度

依托政府公共資源管理交易平臺，進一步完善土地流轉服務信息平臺，健全完善縣、鄉、村三級土地流轉服務體系。落實特色優勢產業、新型農業經營主體各項優惠扶持政策，大膽探索創新信托、土地股份制等模式開展土地流轉，建立土地流轉風險基金，健全農村產權融資評估機制，促進土地

流轉有序健康發展。研究制訂農村土地承包地、閑置宅基地使用權有償退出辦法，盤活用活有限的土地資源。完善失地農民社會保障體系，多渠道、多層次、多方式興辦農村養老、醫療、生育、傷殘等保險制度，為農戶解決流轉土地后顧之憂，實現土地集約化、規模化經營，更好地釋放農村重要生產要素動能，提升中寧縣農村發展活力。

4 參考文獻

[1] 張紅宇.落實“三權分置”引導多種形式適度規模經營健康發展[N].農民日報，2016-12-27（007）.

[2] 王懷勇，徐浩.“三權分置”：農村土地產權制度的重大創新[J].中國農村金融，2016（24）：41-42.

[3] 段祿峰，魏明.“三權分置”下農業土地規模經營與城鎮化耦合發展機制研究[J].廣西社會科學，2017（8）：74-78.

[4] 周猛.“三權分置”背景下家庭承包與其他方式承包經營權之區分[J].社會科學動態，2017（8）：23-26.endprint