淺析如何構建PPP模式下的政府購買服務

摘 要 目前我國正在大力推行通過向社會資本購買服務，創新政府提供公共服務的方式，如火如荼的PPP項目大量落地。但在實踐中，政府官員、社會資本對PPP的認識誤區、PPP推行過程中存在的問題，已影響到我國政府購買公共服務體制、機制的改革。本文試圖通過對PPP的實質進行分析，指出目前普遍存在的PPP認識誤區以及PPP運行過程中存在的問題，最終提出PPP模式下政府購買公共服務改革的建議。

關鍵詞 PPP 社會 公共服務 政府采購

作者簡介：白麗霞，中交路橋建設有限公司。

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.062

一、PPP概述

從20世紀90年代推行PPP以來，PPP項目所涵蓋的內容至今沒有形成統一的認識。比如世行專家認為PPP是“公共部門與私人部門簽訂的長期協議，要求私人合作者投資（包括貨幣、技術、經驗或信譽），并將某些關鍵風險（設計/技術、建設/安裝、“交付和市場需求等）轉移給私人部門，以交付傳統上應由政府提供的服務，并按照業績獲得報償” 。

國際貨幣基金組織認為，PPP是政府與私營企業之間的達成的合約，這種合約約定私營企業建設或獲取資產，然后運營一段時間，移交給政府。

美國PPP國家委員會認為，PPP是公共產品的提供方式，它是利用私人資源設計、建設、運營和維護公共基礎，滿足公共需求。

2014年我國財政部提出了PPP定義，認為PPP實質是政府部門與社會資本在基礎設施和公共服務領域通過合約建立一種長期的合作關系。政府充分利用社會資本所具備的資源進行設計、建設、運營和維護基礎設施和公共服務，政府負責價格和質量的監管，從而實現社會資本和政府風險共擔，利益共享，實現公共利益最大化。

盡管PPP 概念并沒有一致的表述，但通過各國的定義看出，PPP是公私的一種合作，是政府購買公共服務的一種方式，是公共部門和私人部門通過發揮各自優勢，最終實現風險分擔，利益共享。

鑒于公共部門與私人部門簽訂的PPP協議形式多種多樣，依據社會資本參與程度、設計、項目設計運營、產權歸屬、移交、商業風險分配等，PPP有多種模式，但歸根結底主要分為局部外包類（BT、委托經營等）、特許經營類（BOT、BOOT等）和私有化類（BOO、BBO）。從我國PPP存量項目來看，我國主要為特許經營項目，而且以BOT為主。

二、我國PPP的發展情況以及存在的問題

（一）我國PPP的發展情況

1.PPP初始發展

我國PPP的發展從80年代開始，在一些技術相對復雜的基礎設施領域，政府開始引進外資。比如深證沙角B電廠成為內部批準的第一個BOT項目，這個項目實質就是政府和外資合作的PPP項目。1994年泉州刺桐大橋，民營資本開始進入PPP項目。2003年開始修建的北京地鐵4號線，它被公認為第一個成功的由社會資本參與運營管理的PPP項目，2003年開工、2009年正式通車直至后續的運營管理。

2.PPP遇冷，發展緩慢

2009年至2014年期間，因信貸和投資刺激計劃，地方政府融資平臺（即城投公司）興起，以企業身份行政府融資之實，地方政府通過城投這個融資平臺突破了地方政府舉債的限制，通過信貸，解決了大量固定資產投資項目的資金問題。另一方面，前期采用了PPP模式的項目逐步進入了矛盾高發期，不少項目在建設、運營、移交等環節，政府與社會資本出現了不少問題，政府與社會資本互不信任，導致PPP模式遭遇寒冬。

3.PPP大規模發展

十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。隨后財政部、發改委加快制定政府與社會資本合作相關政策性文件，提出PPP 概念，從項目操作流程、創新金融支持等角度指導PPP項目運作實施。國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》明確提出剝離城投公司的政府融資職能，提出“推廣使用政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營” 。2015年1月1日《預算法》切斷了隸屬于政府的融資平臺公司特別是城投公司依靠土地和政府及財政信用融資的渠道，進一步促進了PPP模式參與基礎設施和公共服務運營。2015年5月《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》，觸發PPP加速。2015年11月最高人民法院首次指導案例判定特許經營權的收益權可以質押，規范了金融機構特許經營權的質押貸款業務，促進了基礎設施投融資發展。

從2015年下半年開始，我國PPP項目進入爆發期。其中，2015年下半年PPP瘋狂簽約近萬億。2016年全年進入執行階段的項目總投資額達 2.23 萬億。截至2017年9月末，“我國PPP入庫項目數共計14220個，投資額17.8萬億元。其中，已簽約落地2388個，投資額4.1萬億元，落地率35.2%” 。全國入庫項目和落地項目均呈逐月持續穩步上升態勢。

（二）我國PPP模式在政府購買服務中存在的問題

1.政府官員和社會資本將PPP只看做融資方式

盡管我國PPP的發展是因為80年代建設資金短缺，嘗試引入私人資本開始的，而且有不少項目取得了成功，加之PPP模式確實解決了政府的資金問題，因此目前一提PPP，就認為是項目融資，甚至變成了項目融資的代名詞。但實質上，用私人資本代替公共資本進行基礎設施建設，不僅是一種融資形式，更是公共服務領域的一種改革。尤其從十八屆三中全會以來，我國供給側以及公共服務領域的改革，社會資本的引入公共服務領域就是最終實現政府用更少或同樣的投資成本，給社會公共提供更優質和更有效率的服務。同時實現風險與收益在社會資本與政府部門之間的合理分配。政府與私人資本的合作，降低了私人資本的風險。endprint

2.PPP仍被看作是政府投資而非政府采購

PPP項目是政府向社會資本采購公共產品，而不是政府投資項目。政府在PPP項目中不進行投資也不進行生產，主要是對社會資本的建設、運營等行使監管職責。其次我國《預算法》將政府的支出均納入預算，因此公共財政支出實質就是采購，只是PPP與傳統的采購不同，傳統的采購是現付制。PPP是簽訂長期的購買服務合同，政府提出所購買的產品和服務的要求，社會資本按照合同向政府提供產品/服務，政府通過績效考核關注提供產品/服務的質量、數量并發揮政府的監管職責。

3. PPP項目質量不高，重融資而輕運營

不少PPP是走老路，按照明股實債的方式來吸引社會資本，并沒有在運營環節實現效率提升。不少地方政府，在限制了地方融資平臺后，為了吸引社會資本和金融機構，不科學論證項目是否適合PPP模式，一味通過PPP模式，多、快上馬項目。不少地方政府通過BT、政府回購、承諾固定投資回報等方式，通過明股實債、小股大債實施PPP項目。還有部分政府對一些政府付費類項目，通過“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”方式，提前鎖定政府大部分支出責任，地方財政的物有所值以及財政承受能力的論證報告走形式，一律通過。不屬于公共服務的純商業項目，也包裝成PPP項目，借助PPP的綠色通道，或繞過我國相關產業政策的監管，實現項目的快速審批和融資。

4.PPP立法不健全

首先PPP模式下的公共服務應納入《政府采購法》。盡管我國《政府采購法》規定，政府采購為以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為，而服務是指“除貨物和工程以外的其他政府采購對象”，該服務具體包括哪些？現實中，政府購買服務大部分是政府內部后勤相關的服務，真正公益性、公共服務很少涉及，嚴重阻礙了PPP項目與政府采購服務的聯系。其次，PPP目前屬于部委推動，上位法沒有，而《政府采購法》與《招標投標法》之間的沖突，我國并沒有將招投標法作為政府采購制度的核心內容，將原本應該合二為一的制度，現在卻分為了政府采購工程與政府采購貨物、服務。實踐中，兩部法律卻又相互交叉。再者現行部門利益、部門文件之間的沖突，也進一步阻礙了PPP的健康發展。

5.PPP項目下的政府購買服務，缺少公眾的參與。

目前我國大部分PPP項目都是政府推動，缺少公眾的參與。項目立項、項目實施過程均缺少公眾的監督。導致大量非PPP項目被包裝成PPP項目，嚴重扭曲了公共服務領域的改革和公共產品的供給質量、效率。

三、PPP模式下政府購買服務的構建

（一）加強立法

PPP項目大部分屬于周期特別長的項目。如何保障公共部門和私人部門的利益？PPP發展實踐證明，健全的法律法規有利于保障PPP項目的順利啟動、實施以及運營。因此我國應總結PPP實踐，盡快制定法律法規，對PPP的識別、政府的管理責任、風險分擔、市場的準入和退出、監管等進行明確。其次，修改《政府采購法》、《招標投標法》，明確招投標方式是政府采購制度的核心內容。將政府購買公共服務納入進政府采購范圍內。

（二）以契約關系構建政府與社會資本之間的責任與聯系

我國公共服務供給方面，我國傳統的方式是政府直接向公眾提供服務，政府公權力是這種供給的紐帶。PPP模式是政府向社會資本購買，市場契約以及相關法律法規就成為了期間的紐帶。契約關系使得政府購買服務公平、公開、責權對待、雙方地位平等，有利于政府的監督以及社會資本更好地利用自身的資源、技術、管理能力等優勢提供更優質的服務。

（三）建立可持續的PPP模式，進行公共服務改革

要對公共服務的PPP模式所涉及的PPP模式實施前的公民參與、過程中公眾對服務價格的可接受程度、財政承受能力、社會資本承受能力等進行綜合的考慮，實施后要加強項目的監管和維護。采用公共服務的PPP模式投資數額較大、與公共的切身利益息息相關，因此我們要在過程中加強公眾、政府對項目的監督，促使社會資本提供高質量的公共服務。

注釋：

WHITE.N.PPPs in Egovernment：Definition，Rationale and Regulatory Frameworks.[2011-04-01].

http：//huanbao.bjx.com.cn/news/20171121/862869.shtml.

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