淺談會計委派制在行政機關單位的施行

張松

【摘 要】會計委派制在中國行政單位試行已有十余年時間，與其在企業中試行相比發揮的作用更為有效，為規范行政預算收支管理，節約財政資金發揮了重大作用。但經歷了十余年的試運行，行政單位會計委派仍存在著一些問題。本文對行政單位會計委派制的深入推進及實踐運行中存在的問題進行了分析，并提出了改進建議。

【關鍵詞】行政單位會計委派制；會計監督；現狀；對策

會計監督是會計的基本職能之一，因其與會計核算同步進行，所以具有基礎性、完整性和連續性，是重要的內控基礎工作，也是外部監督的重要依據，更是國家行政機關開展政務管理的重要手段。

目前，我國行政單位的行政管理及列支中還存在著一些問題，如項目重復建設、建設進度緩慢、浪費嚴重、腐敗案件頻發等，會計監督弱化是其形成的重要原因之—。本文從強化獨立性的角度，對進一步推進會計委派制在行政機關單位中的施行進行探討。從理論上確保會計監督的獨立性，在實際工作中從根本上使會計人員不做傀儡，真正發揮監督及決策機制，斬斷腐敗之源。進一步推進行政單位管理的水平，提高財政資金的使用效率效果。

一、行政機關會計監督的特點及會計委派制應用的可行性

1.行政機關會計監督特點

（1）財政預算管理制度賦予會計監督指向明晰

行政機關的收支項目嚴格執行財政預算管理制度，尤其對于會計重點監督領域支出管理，更是嚴格按功能分類和經濟分類進行細分核算，會計監督的重點就是支出業務是否嚴格按功能分類和經濟分類進行核算，有無擅自調劑資金的情況及支出是否真實合理，其會計監督具有明晰的指向性。

（2）國庫集中收付制有利于施行會計監督

行政機關收入采用直接繳庫和集中匯繳方式上繳稅收收入、小額零散稅收和其他應繳收入，而財政支付則采用財政直接支付及財政授權支付的方式列支，其收繳及列支方式簡單，更有利于施行會計監督。

（3）相對簡單的會計核算業務使會計監督的施行更有成效

相對于企業復雜的核算業務，行政單位的會計核算要簡單得多，其運行的非盈利性和相對簡單的報表系統簡化了分析程序與方法，使會計核算監督的施行變得更為簡單有效，提高了會計監督的效率與實際意義。

（4）政府財務制度改革賦予會計監督新的內涵與使命

隨著“權責發生制政府綜合財務報告制度改革、《政府會計準則——基本準則》的重大制度理論創新”的要求，會計監督的對象不僅僅著眼于支付業務的真實性、合法性，更加注重財政資金使用的效率及產生的社會效益。

2.行政會計委派制應用的可行性

（1）反腐制度深入推進促使行政單位施行會計委派阻力變小

十八大以來，國家加強了反腐倡廉打擊力度，出臺了一系列的準則及條例，一些利用原有體制缺陷中獲利者大多收手，抵觸情緒降低，許多行政單位及領導甚至主動要求委派會計盡快入駐，將行政業務列支依法合規上升至相當的高度來規避風險。

（2）會計監督指向明確，核算業務相對簡單易于操作實施

行政單位的收入設置類、款、項、目四級，支出功能分類設置為類、款、項三級，而經濟分類只設置類款兩級科目。行政單位的收支業務嚴格執行預算管理，支出分為財政直接支付與財政授權支付，其風險防控環節明晰，會計委派人員更易于在進行財務核算的同時開展會計監督工作。

（3）務實有效的績效考評將促進政務成本降低及效率效果的提高

會計委派人員的入駐，將促進行政單位的績效考評操作務實有效，避免形式主義和弄虛作假。排除人為因素，避免“數據出官，官出數據”的惡性循環，使績效考評變得更加客觀公正，將充分發揮其激勵與獎罰作用。

（4）會計委派制的施行讓腐敗無處可藏

會計委派人員的入駐，由于沒有行政直接管理、職務晉升和崗位調整的威脅，其極強的獨立性將使會計監督實務有效，使腐敗無處藏匿，不但能節省大量的財政資金，更能改善政府的清廉形象。

二、會計委派制在行政機關施行的現狀及存在問題

1.會計委派制在行政機關施行的現狀

（1）會計委派在行政機關施行情況

我國1998年引入會計委派制，時任國務院總理朱镕基在2000年九屆會國人大第三次會議上所作的《政府工作報告》，又明確提出，要進一步推行會計委派等制度，加大從源頭上預防和治理腐敗的力度后，會計委派制在全國范圍內陸續展開。目前，大多省份的行政機關單位施行了會計委派制。

（2）會計委派在行政機關施行的方法

目前，我國各省對行政事業單位的會計委派主要分為“以地方政府名義向所屬行政事業單位直接委派會計人員的‘直接委派和地方政府在基層的市、縣、鄉（鎮）成立集中制的‘核算站”等兩種委派形式進行核算及監督管理。列如海南省政府，就在市、縣一級基層分口歸類設立了集中制的“核算站”為全省大多數的行政及事業單位提供會計服務和監督管理。

（3）行政機關單位施行會計委派取得的效果

會計委派制在大多數省份省政府的大力推動下，經過十余年的運轉及完善，取得了良好的效果。穩定了會計人員隊伍，提高了會計人員的專業素質及能力，在一定程度上減少了國有資產的流失，從源頭上為防止了浪費及腐敗提供了可能。會計委派制的實施，在國家行政單位中取得的效果更為顯著，在一定程度上遏制了腐敗的發生。

2.會計委派制在行政機關施行存在問題

（1）深入程度不夠，會計委派制沒有深入至各級行政單位

個別省份還沒有推行會計委派制，或者實施了會計委派制的省份，行政機關中實施推進的不全面不徹底。一些行政機關單位會計人員非委派，還是本單位的公務人員構成，其專業性和獨立性得不到保障。對實行會計委派制，個別地方仍有抵觸情緒。原有體制缺陷中獲利者，會為維護其非法獲利行為而設置各種障礙，阻礙了會計委派制的推進與實施。endprint

（2）委派機構建設薄弱影響了監督作用發揮

由于委派會計沒有深入行政單位基層，或雖下沉至行政基層單位，但缺少相應的制度保障，無法深入掌握行政單位的業務，而處于“半真空”狀態，難以發揮其監督作用。

（3）委派人員素質難以滿足工作需要

目前，許多施行會計委派制省份的委派會計年齡大，知識老化，接近退休年齡，工作熱情不高，難以適應快速的財務制度改革的需要。

三、影響會計委派制在行政機關施行的因素分析

1.缺少法律依據，沒有制度保障

自2000年九屆會國人大第三次會議《政府工作報告》中，明確提出要進一步推行會計委派等制度以來，國家還沒有出臺有關會計委派的相關法律法規。如果有完善的法律制度保障，會計委派工作將在行政機關落地生根，充分發揮其監督作用。而沒有法律依據，會計委派工作開展名不正，言不順，為一些利用現有制度缺陷攫取不正利益獲得者，提供了阻礙會計委派施行的理由與借口。會計委派只要不能植基層，其象征意義大于實際意義。

2.委派的高素質人才儲備不足

只有建立一支高素質，人員充足的財務人員隊伍，才能支撐起會計委派工作的有效施行。而低素質的會計人員委派，不但起不到監督作用，反而會發現不了舞弊，造成列支規范、合理合法的假象，反而成為腐敗的“遮陽傘”。

由于委派會計的行業門檻較高，從業人員不但必需具備專業勝任能力，同時還具有公務員身份或事業編身份。素質較低的會計人員進不來，素質高的會計人員又因待遇低而不想來，造成了委派的會計人員素質不高，并且普遍年齡偏大。

由于具有從業資格及能力的委派會計人員儲備不夠，在進行下派輪崗時，常常無人可用，只能在不同行業的下派會計人員中調用。比如，將一名從事農業單位下派的會計人員調至政法系統行政單位從事會計核算。因為沒有勝任能力，不但起不到監督作用，更是為了應付工作而不得不聽取業務處室的指揮，不但失去了獨立性，也失去了會計委派的意義。

3.沒有建立落實績效考評體系及與紀律監察機構的聯動機制

合理的績效考評體系及與紀律監察機構的聯動機制的建立，不但能保護委派會計人員，更能會激發其工作熱情。而實績效考評體系及與紀律監察機構的聯動機制缺失的會計委派，將使委派會計人員缺少動力，產生明哲保身的心態，降低其監督作用。

由于委派會計制度建設不夠完善，目前施行會計委派制的省份，大多沒有建立起有效的會計委派人員績效考評制度。一些委派的會計人員，迫于種種原因，對于一些違規業務，采取爭一只眼閉一只眼，只求形式上合法不逾越底線就成的思想，甚至接受單位違規人員的不當利益而影響其獨立性，降低了監督作用。并且，在開展業務中，對于違規逾越紅線的業務，大多情況下不予辦理支付，但卻不會檢舉與揭發，降低了會計委派的震懾作用。

四、改善會計委派制在行政機關施行效果的對策

1.依法制定并完善會計委派管理制度

國家應完善會計委派制相適應的法律法規，明確會計委派人員的身份確定和權益的保障，從而為會計委派制的推廣實施提供法律保障。撤銷各級行政單位的財務崗位編制，分流其臃腫且業務水平不高的會計人員。由各省的財務廳，對各級行政單位的實際情況及需要，按類分級，統一指派相應資質及能力的會計人員深入行政單位參加決策層管理及開展具體財務核算工作。并根據實際需要，定期對派駐會計人員進行輪崗，保持其獨立性。

2.建設專業的隊伍形成良好的培訓及晉升考評機制。

制定法律，在財政部的領導下，以各省的財政廳為依托，建立一個完全獨立的財務工作體系，逐步推進會計委派制工作運行機制的正常運行。由各省的財政廳統一整合全省的會計專業人才，建立財務人員資源庫，培訓一支專業能力強，獨立性強的財務隊伍，設定專業的培訓晉升路徑，建立科學的專業分級分類管理。

每個省的財政廳，擁有專家學者型的領導，并且與各大科研院校有良好的溝通。能夠充份整合社會各方面的優勢力量，集中優勢調動師資力量，組建一支高素質的財務從業人員隊伍，并且能使用在校的財務專業的大學生在校期間就能得到鍛煉的機會，理論聯系實際，大大縮短了專業人才培養的周期及培養成本。

3.提高派駐會計待遇，建立起合理有效的激勵約束機制

為了防止舞弊的發生，應對各省財政廳組建的專業財務隊伍實行較高的待遇和嚴格科學的考核激勵體系，并授予相應的權利，使下派的會計人員不想腐，不敢腐，面對違反財經紀律的行為敢于拒絕和揭發。例如：合理確定派駐會計人員揭發貪腐案件案值金額一定比例的資金作為其獎勵，更激發其工作熱情，對派駐單位的工作人員進行有效的反腐震懾。

五、結論

會計委派制在我國行政單位的有效施行，還需進一步探究與實踐，其意義重大。不但能大幅提升行政單位的財務核算水平，而且可以強化落實內控建設，才能緊跟我國深化改革的需要，更有效發揮會計委派的作用。如真正現實單位建設項目中的審核機制，獨立性極強的資深財務人員真正能會同單位內部的規劃、技術、法律等相關工作人員對項目的建議書、可行性研究報告、設計方案、概預算等相關工作進行審核。真正發揮財務人員的監督職能，更能大大提高行政效率，節約行政成本，并且從源頭上解決目前腐敗案件多發的問題，不但能避免腐敗大案的發生，更能從根本上解決“窩案”的發生。

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