政府R&D資助影響區域創新能力的省際差異及原因分析

（博士生導師）

一、引言

如何提高政府R&D資金使用效率，提升區域創新能力，一直是各級政府部門關注的重點。在新常態下，經濟增長的動力機制逐漸由要素驅動、投資驅動轉變為創新驅動，全面提高科技創新能力，發揮技術創新對區域經濟發展的推動作用，已迫在眉睫。然而，由于科技創新領域存在正外部性、市場失靈、組織失靈以及不確定性等風險，需要政府制定和執行各種R&D資助政策，對創新活動提供激勵和引導。自《國家中長期科技發展規劃綱要（2006～2020）》實施以來，我國政府對科技創新的支持力度明顯加大。那么，不斷增加的政府R&D資助是否帶來了區域創新能力的提升？政府R&D資助對創新能力的影響是否存在區域差異？各地區政府R&D經費的投入結構對區域創新能力有何影響？對這些問題的回答，有利于全面地剖析當前我國各地區政府R&D資助對區域創新能力提升的貢獻情況，揭示政府R&D資助執行過程中存在的問題，可以為各地區政府制定和調整R&D投資決策、提高科技資金使用效率，進而提升區域創新能力提供經驗依據。

二、文獻綜述

（一）關于政府R&D資助對區域創新能力影響的地區差異

由于各地區經濟發展不平衡，且科研基礎實力相差較大，各地區政府R&D資助對區域創新能力的影響效果也大相徑庭。樊琦等（2011）研究發現，我國政府R&D資助有利于提高國家及區域自主創新能力，其中對經濟相對發達的地區和科研基礎較好的地區的創新產出能力影響更大。但王向華等（2011）對31個省份的政府科技投入產出彈性和科技投入貢獻率進行比較分析得出的結論與之相悖，他們認為人均政府科技投入高的省份的科技投入產出彈性和科技投入貢獻率并不高，而中西部欠發達地區的政府科技投入產出彈性和科技投入貢獻率反而較高。解茹玉（2009）發現政府R&D資金投入京津區域和東部沿海區域獲得的R&D活動績效較好；而投入東北區域、南部沿海區域以及中部區域獲得的R&D活動績效較差；投入北部沿海區域、西北區域以及西南區域的大部分省市獲得的R&D活動績效，相對其經濟實力來說是有效的。

（二）關于政府R&D資金的分配結構對區域創新能力的影響

從現有研究來看，政府R&D資助對企業創新產出的影響存在較大爭議，一些學者認為政府資金投入可以激發企業創新投入的熱情，但有些學者認為政府資金投入的替代效應會擠出企業的研發投入。除此之外，還有部分學者認為政府資金投入對企業創新產出的影響受限于具體情況。如Tassey等（2010）研究美國制造業企業時發現，政府R&D資助在基礎研究階段會擠出企業研發投入，在應用研究階段影響不顯著，而在試驗發展階段則有正向的刺激作用。余偉婷等（2017）研究政府R&D資助強度變化對企業研發投入杠桿作用的變化情況時發現，在政府資助強度大的地區，政府對高校的資助可以促進企業研發投入增加，但對科研院所的資助會擠出企業的研發投入；而在資助強度較小的地區，影響則相反。

對于政府資金投入對高等學校創新產出的影響，談毅等（2014）研究發現，政府資金投入在工科院校和師范院校的效果更好。由于各地區的企業創新能力及科研基礎均存在很大差異，政府R&D資助對區域創新能力的作用效果必然會受到政府R&D資金分配結構的影響。聶鳴等（2014）基于“投入—產出”的視角，研究了投向不同領域的政府科技資金對區域R&D產出彈性的影響，發現政府對企業、高校、科研院所的科技資助都與區域R&D產出正相關，并且隨著政府支持強度的下降，政府對科研院所、高校、企業的科技資助與區域R&D產出的彈性系數依次變小、變大以及基本不變。楊洪濤（2017）等基于系統動力學對天津市的政府R&D投入與區域創新能力關系進行探討，發現從長期來看，增加企業R&D投入的短期效果較好，而增加政府R&D投入的長期效果更顯著；在總投入不變的情況下，政府或企業將更多的R&D經費投向高校和研發機構能更好地提升區域創新能力。余永澤（2011）基于空間計量分析發現，政府資金支持對研發機構和高校創新產出的影響具有不確定性，而對企業的創新產出具有負向影響。

通過梳理相關研究可以發現，關于政府R&D資助對區域創新能力影響的研究還存在可以拓展的空間。首先，現有研究對政府R&D資助影響區域創新能力的探索尚未得出一致結論，有待進一步研究。其次，雖然現有研究已經揭示了政府R&D資助對創新能力的影響存在區域差異，但并沒有對這一差異產生的原因進行深入分析。此外，關于政府R&D資金的分配結構對區域創新能力影響的研究，鮮有結合政府R&D資助對區域創新能力作用效果而進行分析，所得結論也有失偏頗。因此，本文在已有研究的基礎上，判斷政府R&D資助對區域創新能力的影響效果及其區域差異，并從政府R&D資金分配角度，進一步探求這種區域差異產生的原因，以期清楚地還原當前我國政府R&D資助對區域創新能力提升的貢獻情況，揭示各地區政府R&D資助執行過程中存在的問題，并提出相應的政策建議。

三、實證研究

（一）研究設計

本文的實證研究分為兩部分，首先從整體上評估政府R&D資助對區域創新能力的影響，總結政府R&D資助作用效果的區域差異；然后從政府R&D經費的分配結構角度，探求這一區域差異產生的原因。選取2009～2015年我國30個省、市、自治區的面板數據，數據來源于《中國科技統計年鑒》《工業企業科技活動統計年鑒》及《中國統計年鑒》。考慮到從創新投入到產出具有一定的時滯性，創新投入要素截取2009～2014年的數據，而創新產出（創新能力）采用滯后一年（2010～2015年）的數據。全部樣本數據的描述性統計見表1。

從表1中可以看出，各組數據的標準差都很大，說明數據的離散程度較大，各指標在省域間存在較大差異；R&D經費中來自企業的資金要明顯高于來自政府的資金，但各省份來自企業的R&D資金差別更加大；政府的R&D資金主要投向科研院所和高校，投向企業的資金比例較小。

（二）政府R&D資助對區域創新能力影響的地區差異研究

1.模型設定。知識生產函數以R&D經濟增長模型為核心，描述新知識的產出與各投入要素之間的關系，為解釋研發及其對經濟發展的影響提供了良好的經驗模型框架及定量分析工具。根據杰菲知識生產函數，企業通過投入研究經費和人力資源等要素，獲得技術創新最重要的產出。由于本文主要考察政府R&D資助對區域創新能力的影響，將杰菲知識生產函數進行改造，設定如下模型：

表1 全體變量的描述性統計

其中，Yit代表區域創新能力，在已有研究中，學者們多采用專利數量對創新能力進行衡量。相比受專利機構工作效率和偏好影響較大的專利授權數，專利申請數可以更好地反映當期創新產出的實際水平，故選取專利申請數衡量區域創新能力。資本投入由兩部分構成，即來自政府的研發資助Gi，t-1以及來自企業的R&D投入Ei，t-1，分別用R&D經費中來自政府的資金和來自企業的資金測度；人力資本Li，t-1用R&D人員全時當量衡量；A表示系統內影響產出的其他確定性因素；i（i=1，2，…，30）表示省份，t（t=2009，2010，…，2015）代表年份。將式（1）兩邊取對數，得到：

2.實證分析。為了從總體上考察政府R&D資助對我國區域創新能力的影響情況，首先以全國30個省的省級面板數據作為樣本總體進行混合回歸模型估計，Hausman檢驗的結果為拒絕原假設，故選用固定效應模型，估計結果見表2。判定系數為0.9835，說明模型的結論是穩定可靠的。

表2 政府R&D資助對區域創新能力影響的整體估計結果

從表2的估計結果可以看出，從整體來看，政府R&D資助和企業R&D投入對區域創新能力都具有顯著的正向促進作用，其中政府R&D資助的系數大于企業R&D投入。政府R&D資助和企業R&D投入每增加1%，區域創新能力分別增加0.8391%和0.6219%，說明政府R&D資助對區域創新能力的提升作用更為明顯。R&D人員全時當量對區域創新能力沒有顯著影響，這可能與我國創新人才結構不均衡有關。

以全國30個省域面板數據作為樣本總體進行固定效應變系數模型估計，得到2009～2015年間各省市政府R&D資助對區域創新能力的影響系數，如表3所示。

由表3可以看出，政府R＆D資助對區域創新能力影響最明顯的是江西，系數高達1.2558；而影響最小的是內蒙古，政府R&D資助每增加1%，創新能力下降0.1422%。

為了揭示政府R&D資助對區域創新能力影響的地區差異，將各省市政府R&D資助對區域創新能力的影響系數進行聚類分析（如表4所示）。從整體上看，科研基礎較好的地區（如北京、湖北等）以及政府R&D投入強度較高的地區（上海、陜西等）的政府R&D資助對區域創新能力的影響更為明顯，但也不乏特殊現象。山東的政府R&D投入強度并不低，但政府R&D資助對創新能力的影響系數卻為負，科技基礎好并且政府R&D投入強度最高的北京市，其政府R&D資助對創新能力的影響卻不是最大的。由此可見，政府R&D資助對區域創新能力的影響與該地區政府R&D資助強度、經濟和科技實力等因素并沒有呈現明顯的正相關關系，這意味著單純地加大政府R&D資助力度并不能有效地實現區域創新水平的提升，要切實提高區域創新能力，必須深入剖析政府科技資助執行過程中存在的問題及原因，提高資金使用效率。

（三）政府R&D資助績效地區差異的原因分析

1.政府R&D資金分配結構的地區差異。區域創新系統中的R&D產出的主體由企業、高校、科研院所構成，下頁圖反映了2015年我國各省份政府R&D資金分配結構情況。從圖中可以看出，各地區政府R&D資金在各創新主體間的分配差異較大，大多數地區的政府R&D經費集中分配于科研院所和高校，而投向企業的資金比例普遍偏小：有14個省市投向科研院所的政府R&D資金超過50%，北京和四川甚至在80%以上。可見，科研院所雖然經歷了企業化轉制，但其在政府研發資源中的主導地位仍未動搖。浙江投向高校的政府R&D經費比重高達48.9%，高于其他省市。湖南投向企業的政府R&D資金比例最高，為38.28%。投入比例最低的是北京，僅有3.23%。黑龍江、福建、山東、湖南、貴州、寧夏的政府R&D資助在各執行主體間的分配比例相當。

表3 各省市政府R&D資助對區域創新能力影響的估計結果

表4 政府R&D資助對區域創新能力影響系數的聚類分析結果

政府資金通常主要用于支持具有較大外部性的基礎性研發活動，而非競爭性產品的開發，因此，總體而言，我國當前以科研院所和高校為主體的政府R&D資助結構與國際發展趨勢是相符的。但在一些省市政府R&D資助在各主體間的分配比例嚴重失衡，可能就會影響政府R&D資助對區域創新能力的作用效果。基于此，本文將通過測算和對比各類地區政府R&D資金投向不同創新主體對區域創新能力的影響情況，深入剖析政府R&D資助作用地區差異產生的原因。

2.模型設定。將企業、高校、科研院所的R&D經費支出中的政府資金作為資本要素分別納入杰菲知識生產函數中，得到如下模型：

表示政府對高校的R&D資助，用高校R&D經費中來自政府的資金衡量；表示政府對科研院所的R&D資助，用科研院所R&D經費中來自政府的資金衡量；表示政府對企業的R&D資助，用企業R&D經費中來自政府的資金衡量；及A的含義同式（1）一致，i（i=1，2，…，30）代表省份，t（t=2009，2010，…，2015）代表年份。將式（3）兩邊取對數，得到式（4）：

3.實證分析。分別對30個省份的樣本整體數據以及根據聚類分析結果分類的樣本數據進行實證分析，其中模型1是對30個省市樣本整體的考察，模型2、模型3和模型4分別是根據聚類分析得到的影響程度強、中、弱三類地區的分析，實證結果如表5所示。各模型的Hausman檢驗結果分別拒絕原假設、拒絕原假設、接受原假設、拒絕原假設，表明應當分別采用固定效應模型、固定效應模型、隨機效應模型、固定效應模型進行估計。

2015年各地區政府R&D資金分配結構情況圖

表5 政府R&D經費的分配結構對區域創新能力影響的估計結果

總體來看，4個模型的擬合優度值都在0.9以上，說明模型與樣本數據的擬合情況非常好，模型具有較強的解釋力，但在不同模型下各自變量對因變量的影響強弱存在差異。

（1）在對30個省市樣本整體進行考察的模型1中，投向高校、科研院所的政府R&D資金對區域創新能力的影響系數分別為0.5178、0.4327，而對企業的R&D資助沒有為區域創新能力帶來顯著的影響。高校和科研院所從事的多是基礎研究和應用研究，周期長、風險大、資金需求量大，研發活動的開展需要依靠政府大量的科技經費支持，因此對政府的R&D資助具有較強的依賴性。而對于企業而言，政府直接資助對企業自身的R&D投入來說往往是一把雙刃劍。一方面，政府R&D資助可以彌補技術成果帶來的私人收益與社會收益間的差額，從而降低企業研發成本，激勵企業開展進一步的創新活動；另一方面，政府資助也可能會擠出企業自有R&D投入，互補作用和替代作用相互制衡，使得政府資助的效果表現得不顯著。

（2）對于政府R&D資金作用較強的省份（模型2），各自變量都通過了1%的顯著性水平檢驗，政府對高校、科研院所、企業的R&D資助都發揮了顯著的促進作用，其中投入高校的政府R&D資金對該類地區創新能力的提升作用最大，投入科研院所的資金收效次之。

相比之下，對于政府R&D資金作用適中的省份（模型3），投向高校、科研院所、企業的資金的收效均有所下降。其中，政府投入高校和科研院所的R&D資金每增加1%，區域創新能力將分別提升0.6597%和0.1053%，投入企業的R&D資金并沒有對創新能力產生顯著影響。整體來看，模型3所考察的多數省份擁有較多的高校和科研院所（如湖北、湖南等），科技創新基礎較好，能夠為創新活動提供豐富的人才資源和技術資源，但這些省份多位于我國中部地區，經濟實力不強，企業的創新能力還較弱，產學研合作覆蓋面不夠大，不能很好地利用本地區豐富的創新資源優勢，從而導致人才和技術外流現象嚴重。

（3）對于政府R&D資金作用較弱的省份（模型4），政府資金對創新能力的提升作用主要來自于對科研院所的投資，而投向高校的R&D資金對創新能力的影響不顯著，投向企業的資金則顯著阻礙了區域創新能力的提升。這是因為相比前兩類地區，模型4所考察的省份高質量學校普遍較少，基礎創新能力較弱，創新資源缺乏，先進技術和高質量人才主要通過引進獲得，技術創新成本較高，產學研合作層次不高，科技創新缺少優質平臺作支撐。對于內蒙古、寧夏、新疆、青海等經濟實力較弱地區，企業創新能力偏低，加之創新資源長期匱乏，創新基礎較弱，政府資助很難得到立竿見影的效果。

（4）對比模型2、模型3和模型4的估計結果可以發現，政府R&D資助對區域創新能力的作用情況與政府R&D資金的投向有很大關系：

第一，從政府R&D影響較強的地區到影響較弱的地區，政府投向高校、科研院所、企業的R&D資金對區域創新能力的影響普遍呈減弱趨勢。這說明投向高校、科研院所、企業的政府R&D資金對區域創新能力影響的減弱，會導致政府R&D資助整體對區域創新能力促進作用的弱化。

第二，各地區投向高校的政府R&D經費對區域創新能力的促進作用都很明顯。據統計資料顯示，高校的R&D經費內部支出中來自政府的資金比例常年保持在50%左右，對政府科技資助的依賴程度較高，高校主要從事基礎研究和應用研究領域的研發創新活動，專利是其直接產出，因此在各類地區模型的估計中，投向高校的政府R&D資金都表現出顯著的促進作用。可見，將政府R&D資金向高校傾斜，鼓勵基礎研究和應用研究的開展，是培育區域創新能力、提升科技軟實力的重要途徑。

第三，當前我國政府R&D經費資助主要投向科研院所，比例高達65%，多數省份也將科研院所作為政府R&D資金的重點資助對象。高投入理應帶來較高的產出貢獻，但縱觀本文的實證結果，各模型中投向科研院所的政府R&D資金的收效并不理想，這可能與當前科研院所普遍存在的R&D資金利用不當問題有關。據資料顯示，當前我國近90%的研發經費集中在20%的科研人員手中，尤其集中于擔任行政領導職務的科研人員手中，科研項目經費的分配不合理和過度集中的問題嚴重，這樣一來，以論文、專利為標志的科研產出的集中對于經費投入而言是累退的，科技創新能力并未得到實際提升。

第四，各模型的估計結果都顯示，投向企業的政府R&D資金收效甚微，這可能是由多種因素所致。首先，政府對企業的R&D直接資助力度較弱，各地區投向企業的政府R&D資金在資助總額中的占比普遍較小。同時，由于政策體制的制約，政府資助資金在不同類型的企業間分配不均，集中配置于國有或大型企業，而研發資金真正匱乏的中小企業獲得的資助較少，弱化了政府資助對企業研發活動的激勵效果。其次，對于我國大部分省市而言，當前企業的創新能力還不強，相當一部分企業會用獲得的政府R&D資助替代企業自身的R&D投資，縮減自身實際的R&D支出，而由于審核和監管不到位，蓄意“騙補”的企業也屢見不鮮，使得政府R&D資助難以發揮應有的作用。此外，基于自身利益考慮，一些企業對關鍵核心技術采取保密措施，未將其申請技術專利，這也是導致投向企業的政府R&D資金影響較弱的原因之一。企業的R&D投入是衡量一個地區產業創新能力的關鍵性指標，只有當企業真正成為創新活動的主體，全社會的創新活力才會被激發起來。因此，加大對企業創新活動的扶持力度，優化政府對企業的R&D資助結構，提高資金使用效率，是擺在政策制定者和執行者面前的重要問題。

四、結論與啟示

本文利用2009～2015年我國30個省、市的省際面板數據，實證研究了政府R&D資助對區域創新能力影響的地域差異。在此基礎上，從政府R&D資助分配結構角度探析地區差異產生的原因，挖掘政府R&D資助實施過程中存在的問題，得出以下結論：①政府R&D資助可以促進區域創新能力的提高，但地區之間存在差異；②各類地區投向高校的政府R&D資金對區域創新能力的促進作用都很明顯，但投向企業的政府R&D資金收效甚微，投向科研院所的政府R&D資金比例最大，但并沒有對區域創新能力帶來很大的貢獻；③政府R&D資金分配結構不合理、創新主體對資金使用效率不高是制約政府資助發揮作用的主要因素。各地區政府R&D資金分配普遍重科研機構輕企業，同時各創新主體內部普遍存在經費分配過度集中和經費浪費問題。

由此可見，政府在進行R&D資助時，應結合地區實際情況，注重科技投入的精準化，實行差別化的資助政策，具體包括以下幾個方面：

首先，優化政府R&D資金的分配結構。政府R&D資助力度應從科研院所向企業傾斜，繼續推進應用類院所的企業化轉制。在保證一些與國防、重大技術突破相關的經費資助下，應逐步削減對科研院所的直接經費資助。建立以企業為主體的創新體系，著重圍繞企業開展產學研合作創新、協同創新來資助創新主體，這不僅有益于引導企業增加創新投入，也有利于解決科研機構科技經費濫用問題。此外，已有資料顯示，中小企業是國家技術創新的主體，但由于受到資金和技術的雙重約束，中小企業往往會在一些具有良好發展前景的創新項目上擱淺，這就需要政府加大對中小型科技企業資助的力度，通過為這些企業提供貸款保證、貸款貼息、建立中小企業風險投資基金等方式為其拓寬融資渠道。對于政府資助影響不大的地區，還應加大對高校的R&D資助力度，鼓勵基礎研究的開展，進而提升區域基礎創新能力及科技軟實力。

其次，完善創新機制，提高創新資金使用效率，促進區域創新水平的協調發展。提高創新資金使用效率對創新能力提升具有重大意義，如果創新效率不高，即使增加研發投入，也難以實現創新能力的提升，反而會造成創新資源投入的浪費。應建立以成果轉化為衡量標準的量化撥款機制，對政府投入各創新主體的R&D經費進行嚴格監管，構建涵蓋成果轉化指標的創新成果評估體系，搭建政府撥款與技術轉移之間的橋梁，加強資金補助與技術轉移之間的關聯效應，采取措施規制各創新主體政府資助經費過度集中和浪費問題，對蓄意“騙補”及經費浪費現象加大處罰力度，力求讓政府資金用到實處。

最后，政府應根據不同區域的創新優勢和特點，結合不同的區域經濟發展階段和社會環境，制定行之有效的資助方案。對于經濟實力較強但科技基礎較弱的地區（如浙江、廣東等），應加大對基礎研究和應用研究的資助力度，著力提高當地高校和科研院所的科研水平；對于科技基礎較好而經濟實力較弱的地區（如湖北、湖南等），應充分利用本地區豐富的科研人才和技術資源，提高企業創新能力，拓展產學研合作的新領域、新途徑，促進科技成果產業化；對于當前經濟和科技實力均較弱且政府R&D資助作用整體較小的一些省份，如內蒙古、寧夏、新疆、青海等，政府應通過宏觀調控手段，在人、財、物各方面進一步加大對這些地區的扶持力度，幫助并引導其增強創新意識。同時提升對外開放水平，大力吸引發達地區及外商的研發投資，學習先進技術和管理經驗，在消化吸收的基礎上開展“二次創新”，提高本地區的創新能力。

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