基于高校建設項目內部控制研究

何學紅

（懷化學院，湖南懷化418008）

一、高校建設項目概述

隨著全國高校辦學規模不斷擴大，校園擴建以及新老校區的置換等建設空前膨脹，學校集中大量的人、財、物用于建設現代化標準的教學樓、實驗實訓中心、國際交流中心、圖書館、學生公寓和改、擴建工程等基礎設施。建設項目呈現出投入大，項目多、標準高、工期長，環節多、技術和工藝復雜，涉及的審批部門和業務單位較多，利益關系錯綜復雜等特點。加之，十八大前，高校領導干部內部控制意識不強，監督環境較為寬松，建設項目前期論證不充分，招投標管理不規范，施工過程中變更頻繁、擅自擴大范圍和提高標準建筑時有發生，為貪污腐化提供了賴以生存的溫床，導致建設項目領域成了大案要案的高危區。據新華網報道，自2014年以來，已有56所高校的83人被調查，高校高層領導頻頻落馬[1]，甚至還牽扯出一系列高中層領導干部的“窩案”。究其主要原因，一是領導干部法律法規意識不強，抵擋不住利益的誘惑，想腐；二是責任追究不力，官官相護，代價甚微，愿腐；三是內部控制體系不健全，給犯罪分子可乘之機，能腐。因此，高校內部控制建設已迫在眉睫。

高校建設項目是指使用財政性資金、自籌資金、貸款、捐款及其他資金的工程建設項目、大型修繕項目及與工程建設有關的貨物、服務。具體包括建筑工程、裝飾裝修工程、安裝工程、園林綠化景觀工程及大型修繕工程；與工程建設有關的、構成工程不可分割的、為實現工程基本功能所必需的設備、材料等貨物；與工程建設有關的勘察、設計、監理等服務。

建設項目內部控制是指為實現建設項目的功能需求，達到其預期效果，對籌建、建設、完工及交付使用的全過程，通過制定制度、實施措施和執行程序，對建設項目活動的風險進行防范和管控（《財政部關于印發〈行政事業單位內部控制規范（試行）〉的通知》財會[2012]21號）。制度是流程的保障，流程是制度的價值輸出，因此，實現流程標準化、制度化，是內部控制的關鍵所在。

二、高校建設項目流程控制現狀

流程是指人們做事的規范和程序[2]，它包括事、人、時間、標準四個要素。一套完善的流程應具有以下特點：1.每個部門每個崗位都有明確的崗位職責、工作內容、工作標準和要求；2.每個工作流程中都有執行人、責任人、監督人、沒有缺位、錯位的現象；3.每個流程中必須做到銜接緊密，確保流程順暢；4.每道流程結束都有相應的考核標準，尋找流程中的優點和不足。

但是，大部分行政事業單位的現狀是要么沒有流程，要么有流程沒有得到有效執行，要么流程建立不完善。而且，對流程的設計只考慮了“人”和“事”，沒有明確規定“時間”和“標準”。對建設項目實行全生命周期管理或是改變現狀的一條有效途徑。

三、建設項目全生命周期管理

全生命周期管理[3]（Product lifecycle management，PLM）最初是用于產品從需求、規劃、設計、生產、經銷、運行、使用、維修保養、直到回收再用處置的全生命周期中的信息與過程。它既是一門技術，又是一種制造的理念，現被廣泛地應用于各種類型的管理領域。建設項目的全生命周期管理是指將較長的復雜的建設項目過程劃分為若干個便于管理的階段進行控制和管理，在所有外部條件因素都相同的情況下，生命周期成本最小的方案為可選擇的方案，具有規劃性、整體性、合法性、效益性及時間性等特征。如圖1。

建設項目全生命周期思維圖橫軸表示時間，即建設項目從前期規劃至立項審批、設計與概預算、施工、竣工結算、運行維護、評估優化等過程。如圖所示，每個階段都包含特定的工作內容和特定的風險。它與建設項目的全過程管理不同，它涵蓋了建設項目前期的規劃、竣工后運行、維護和評估過程。縱軸表示工程完成的程度。圖中1號線是“生命周期成本線控制線”，即建設項目全過程投資總額不可逾越的紅線。2號線是“成本發生線”，是指從規劃至項目完工、運行維護、評估優化等全生命周期所發生的成本。該成本由兩部分組成，一部分是從規劃至完工所發生的成本費用；另一部分是交付使用后，在運行維護及評估優化過程中發生維修維護等支出，但運行維修維護費用的多少與前期項目論證、規劃、標準定位、設計及施工質量控制均存在較大的關系。3號線是“變更的容易程度線”，是指建設項目全生命周期中發生變更簽證的難易程度。

根據建設項目全生命周期思維圖和內部控制規范的要求，本文對易產生風險的前期規劃和立項審批、設計與概預算、施工、竣工結算及招標五個階段的主要流程進行了梳理，對關鍵節點存在的主要問題進行了風險識別和分析，并采取了有效的控制舉措。

圖1 建設項目全生命周期思維圖

圖2 建設項目前期規劃和立項審批流程圖

表1 前期規劃節點風險識別和管理表

表2 立項審批節點風險識別和管理表

四、建設項目關鍵環節業務流程梳理、風險識別與管理

以“建設項目前期規劃和立項審批環節流程梳理、風險識別與管理”為例。前期規劃是指建設項目的第一個環節，是編制項目建議書和可行性研究報告的依據，關系到高校戰略目標的實現和戰略的合理布局。投資估算是這一環節中一項非常重要的指標，它是指對建設項目從籌建、施工至交付使用的全過程進行預測和確定的未來需要發生所有費用，它是決策、籌資和造價控制的主要依據，也是項目主管部門審批項目建議書的依據[4]。在我國，投資估算誤差在項目建議書階段應控制在±30%以內，在詳細可行性研究階段應控制在±10%以內。

立項審批是指政府職能部門為了合理的利用公共資源進行建設項目核準的必經環節。它包括發改委對建設項目建議書和可行性研究報告的審批，還包括國土部門對建設用地的審批。前期規劃和立項審批階段流程見圖2。

在這個環節需要說明的是，十八大之前，初步地質勘探、環評、初步設計等基礎性工作是在可行性研究審批階段開展，十八大之后，提前至項目建議書審批階段完成，使立項審批依據更加充分。與此同時，對于地勘和設計單位的招標活動也相應提前了。

根據圖2梳理的流程，對前期規劃編制項目建議書、可行性研究報告審批、建設用地審批的三個節點的主要風險識別、分析及管理見表1、表2。

設計與概預算階段、施工階段、招投標環節、竣工驗收及結算階段，根據各自的生命特征，參照“前期規劃和立項審批”階段進行流程梳理，達到流程再造，倒逼完善機構設置、職責權限，建立健全規章制度，防范風險的目的。

五、結論

標準化、制度化的流程是高校建設項目內部控制的一種技術和方法，借助流程梳理識別關鍵節點的主要風險，并進行風險分析與管理。從管理的角度來看，不僅可以控制建設項目投資成本，提高資金的使用效益，還可以規范內部權力的運行，促進領導干部廉潔建設。正如中國管理實戰專家石真語所說:“管理就是走流程，沒有規范的流程，管理一切為零。”[3]

本文感謝湖南省會計領軍人才培養項目支持。

[1]http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-12/21/c_128553247.htm.

[2]石真語.管理就是走流程[M].北京：人民郵電出版社，2016.

[3]肖珊.基于全生命周期理論的建設項目審計體系構建[J].財會通訊，2011（4）：111-113.

[4]段曉晨，呂倩，張小平，等.基于WLCS-ALA模型的建設項目投資估算研究[J].鐵道學報，2016，38（7）：117-122.