中國國庫改革的核心命題與權責分派

王雍君 鄧文碩

引 言

國庫制度盡管很少被充分討論，但因其在預算執行控制和政府現金管理中扮演關鍵角色，得以成為現代財政制度的核心組成部分，特別是其涉及的支出周期預算控制、現金余額集中化管理、相關角色間權責分工等核心問題。①2013年中共十八屆三中全會 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和2017年 “十九大”報告，都將稅制改革、預算改革和政府間財政體制改革，作為現代財政制度建設的三個支柱，但國庫制度改革并未明示其中，耐人尋味。研究表明［1］，財政部與央行間健全而緊密的關系對促進國庫功能和彼此的法定責任很重要［2］， 金融危機期間尤其如此［3］。

國庫 （treasury）原指國家財富的儲藏之所，現已演變為公共財政管理兩個最正式功能的代名詞：首先是對公共資金實施基本的財政控制，以確保其來源和使用在整個預算周期 （budget cycle）中，均處于立法機關預算授權 （budget authority）的有效約束與引導之下；其次是現金余額集中化 （centralization of cash balance）基礎上的政府現金管理，以確保在滿足安全性的前提下實現政府融資成本的最小化、公共資金短期沉淀與長期運用回報的最大化。由于攸關財政政策與貨幣政策的協調，現金管理也是宏觀經濟管理的關鍵要素［4］，典型地屬于公共財政與金融體系的交匯區。

以此觀照，我國現行國庫制度的機能性失調十分明顯。首先，預算執行控制的松散與脆弱問題依然突出，進度緩慢、資金沉淀、調整頻繁和現金配給十分普遍即為明證。……