論政府行為的思想政治教育性

劉紅梅++孫其昂

摘要：政府行為是政府治理和施政的行為。政府作為思想政治教育的實質主體，其行為具有強有力的思想政治教育性，并且具有隱蔽性。對思想政治教育實踐活動的理解忽略了對政府行為的解讀。政府行為與政策之間、中央政府行為與地方各級政府行為、公務員行為之間具有利益關系格局，各種政府示范行為與失范行為所生成的思想政治教育性輻射出重要的思想政治教育效果。研究政府行為的思想政治教育性，有效發(fā)揮政府行為的思想政治教育性，實質上是對思想政治教育過程的深層研究，在一定程度上可以說是思想政治教育在其本質意義體現(xiàn)出來的思想政治教育性。

關鍵詞：政府行為；主體；思想政治教育性

DOI：10.15938/j.cnki.iper.2017.04.006

中圖分類號： G642文獻標識碼：A文章編號：1672-9749（2017）04-0027-05

一、引論

在當今社會多元化與碎片化的時代，思想政治教育需要適應時代的變化，思想政治教育學科的研究需要放眼于更大的社會系統(tǒng)中，突破思想政治教育的瓶頸，實現(xiàn)思想政治教育的現(xiàn)代轉型。基于思想政治教育研究主要是集中在高校大學生群體，政府作為思想政治教育的實質主體[1]和設立主體研究較少。作為國家意志的代言人、管理者和設計者，某種意義上說政府行為本身就具有思想政治教育的功能。政府行為是組織行為，與個體行為不同，具有抽象性，但政府行為又是由具體的人完成的。習近平作為具體的人擔任國家主席，但同時，國家主席是一個國家機構[2]。因此，習近平的公祭行為是一種國家行為，政府行為，這一行為就其自身意義是一種國家意志的表現(xiàn)，具有強烈的政治內(nèi)涵，同時，在這一行為實行的過程中，也是對全體民眾進行思想政治教育的過程。

將政府行為引入思想政治教育研究領域，是因為政府行為的主體——政府在思想政治教育領域的特殊地位。“對國家和政府行為的分析在學術思想史上可謂源遠流長，早自古希臘時代就有這方面的探討”[3]，在這里，我們把對政府行為的研究和思想政治教育的研究結合起來，探析其所具有的思想政治教育性。思想政治教育性的概念，是孫其昂教授在《再論思想政治教育的社會性——兼論社會的思想政治教育性》一文中提出，他指出：“社會的思想政治教育性是社會具有思想政治教育功能。”[4]本文借用此概念，政府行為的思想政治教育性是指政府行為的思想政治教育功能。這種功能性由于政府作為國家的代言人，在社會系統(tǒng)中和政治系統(tǒng)中是強勢的“人”的形象，更由于思想政治教育的特殊屬性，政府對思想政治教育似乎具有“生殺大權”，但從思想政治教育學科的研究出發(fā)，是不能回避政府作為“思想政治教育人” [5]角色的行為。正是因為這種天然的密切性，更值得研究其行為在思想政治教育系統(tǒng)中所呈現(xiàn)的客觀存在的作用力。政府一方面決定著特定社會政治結構下思想政治教育的政治立場，另一方面，思想政治教育作為現(xiàn)代政治文明社會的一種精神政治現(xiàn)象[6]，是政府在現(xiàn)代多元的社會中，將主導政治意識傳達給民眾精神領域的一種重要政治實踐方式。有學者從思想政治教育和治理的角度，提出在“國家治理過程中推進思想政治教育發(fā)展”[7]，國家治理的過程一定意義上就是國家政府的治國理政行為，每個人無時無刻不處在這種由政府政策和政府行為構成的政治運作之中，在這種政治系統(tǒng)的運作中，會生成思想政治教育的功能，這種功能性是隱蔽的，通常不為人感知，但卻影響到人的思想，如果政府行為經(jīng)常性背離民眾的政治期望，就會引起民眾對政府的不滿情緒，這種負面的影響，反過來又會對政治系統(tǒng)的運轉產(chǎn)生反作用。因此，研究政府行為的思想政治教育性，實質上是對研究思想政治教育過程的深層研究。

二、政府行為的界定與思想政治教育實踐活動的理解

為便于分析，首先對政府和政府行為在本文作以界定。按照謝慶奎的觀點，從歷史的角度將政府分為三類：一般意義的政府、國家機構的政府、非國家機構的政府，我們這里所稱政府使用第二類的意義，即在階級社會里，政府是國家進行階級統(tǒng)治、政治調(diào)控、權力執(zhí)行和社會管理的機關。包括立法、行政和司法機構在內(nèi)。[8]這里面涉及到政府與國家、政黨、社會的三重關系，政府是國家機器，也是政黨權力的執(zhí)行機構，還是社會管理的總機關。

由于政府扮演角色的多重性，使政府行為具有復雜性。關于政府行為，簡單說就是政府的行政行為，是相對于企業(yè)、個體、自然人而言，代表政府行為的是國家機關公務人員和行政機構的管理人員，有學者認為，政府行為，抑或政府過程，由政府決策、政府執(zhí)行、政府控制和政府績效構成。[9]在所查閱的論文中多是直接使用政府行為這一概念，其使用意義大致歸納有：一是指政府治理行為，二是指政府的施政行為，三是把政府和政府行為混為一體，籠統(tǒng)使用。筆者為了便于本文的分析方便，給出本文的使用意義，政府行為，簡言之是政府發(fā)出的行為，以過程呈現(xiàn)，是動態(tài)和靜態(tài)的統(tǒng)一， 既包含了政府的治理行為，也包含政府的施政行為，結合到思想政治教育系統(tǒng)，還指政府直接指導思想政治教育活動的行為，例如，黨中央下發(fā)《關于改進和加強高等學校思想政治工作的決定》指導性文件等。按照政府主體可以劃分為：中央政府行為、地方各級政府行為、公務人員行為。

在當今的政治體系中，政府代表國家意志，而國家意志是在社會中占統(tǒng)治地位的階級、政黨的意志。對我國來講，政府是中國共產(chǎn)黨領導下的執(zhí)行機構。思想政治教育在我國最早出現(xiàn)是作為中國共產(chǎn)黨的思想政治教育工作的實踐活動形態(tài)出現(xiàn)，在社會現(xiàn)代轉型的大背景下，思想政治教育也正在實現(xiàn)結構化轉型，“中國共產(chǎn)黨思想政治教育已經(jīng)由中國共產(chǎn)黨體系內(nèi)的思想政治教育轉變?yōu)橹袊伯a(chǎn)黨領導的思想政治教育格局”。[10]從已有的研究成果對思想政治教育的定義理解來看，在定義思想政治教育的概念中學者們一再出現(xiàn)階級、政黨等，如：“思想政治工作是一定政黨或社會團體要求，有目的、有組織地采用多種手段對人們進行思想品德教育，培育新人，動員大家為當前和長遠目標而奮斗的社會實踐活動”（孫其昂），“思想政治教育是一定的階級或政治集團，為實現(xiàn)一定的政治目標，有目的地對人們施加意識形態(tài)的影響，以期轉變?nèi)藗兊乃枷耄M而指導人們行動的社會行為”（陸慶壬）， “思想政治教育是一定的階級、政黨、社會群體用一定的思想觀念、政治觀點、道德規(guī)范，對其成員施加有目的、有計劃、有組織的影響，使他們形成符合一定社會、一定階級所需要的思想品德的社會實踐活動”（張耀燦）[11]等，這些概念大都涉及到了階級、政黨，但最后將思想政治教育落腳在社會實踐活動， 遮蔽了思想政治教育過程中政治權力運作的影響，因而在某種程度上忽視了國家意志的代言人——政府的行為。 也有學者認為，從思想政治教育本體上追問，思想政治教育是“一項通過影響人們的觀念意識來開展的政治活動” [12]。這一觀點認為思想政治教育是一種主動影響人們的觀念意識的政治活動，但在政治系統(tǒng)中也存在政治活動本身就具有影響人們觀念意識的功能，政府行為是一種政治活動，本身就呈現(xiàn)出思想政治教育性。endprint

作為思想政治教育的設立主體，我們通常看到政府作為黨和國家意志代言人所傳遞、傳輸、傳達給思想政治教育系統(tǒng)的信息和指令行為，例如，黨和國家的意志通過黨的文件和政府文件形式、政策表現(xiàn)出來，通過行政部門的領導直接對思想政治教育系統(tǒng)產(chǎn)生的管理和指導而影響思想政治教育，這是政府直接的行政命令式的影響，如果從另一種思維看，政府傳達政策信息的過程實際上就是政府的行為過程，這種行為表現(xiàn)因為進入到了思想政治教育系統(tǒng)而令其行為具有了思想政治教育性，這種思想政治教育性由于政府行為本身帶有行政色彩，人們執(zhí)行了這種行政管理，是管理需要，但未必能從思想系統(tǒng)完全接受，這在一定程度上反映了現(xiàn)有思想政治教育系統(tǒng)所出現(xiàn)的排斥性，如大學生思想政治教育中思想政治理論課為什么會不喜歡？原因是多方面的，課程的設計，課程的內(nèi)容，授課教師自身的理論修養(yǎng)和魅力等，但這當中都有行政式的執(zhí)行，而缺乏思想政治教育系統(tǒng)的選擇性和系統(tǒng)自身的調(diào)整。這種選擇性和調(diào)整也就是現(xiàn)代社會系統(tǒng)理論之父尼可拉斯.魯曼所說的系統(tǒng)的自我參照和自我生產(chǎn)。魯曼認為，“社會的發(fā)展導致社會系統(tǒng)各功能運作的一再分化，并直接導致分化出來的各功能系統(tǒng)，在其自身進行溝通的范圍內(nèi)，進行自我參照。”[13]魯曼一再強調(diào)環(huán)境的復雜性，思想政治教育系統(tǒng)是處在極其復雜的環(huán)境中，雖然由于社會發(fā)展，分化出思想政治教育功能，而生成思想政治教育系統(tǒng)，但是，系統(tǒng)本身還缺乏內(nèi)在的與外在的有效溝通，例如，給予思想政治教育系統(tǒng)內(nèi)部一定的自主權選擇思想政治教育的主客體都樂于接受的實踐方式。

研究政府行為，不僅是它作為思想政治教育管理者的行為傳達出的思想政治教育性，還包括其在整個社會管理行為過程中呈現(xiàn)的思想政治教育的一面，因為政府的施政行為，不僅僅關涉國家大事，如國家外交、國際關系等宏觀層面的，更多的是政府關涉民眾普通衣食住行、安居樂業(yè)方面的“瑣事”所呈現(xiàn)出的政府行為的思想政治教育性，這在某種意義上更貼近于思想政治教育功能的根本性理解，民眾對國家政治意識形態(tài)的認同亦即國家對民眾的爭取。

三、政府行為之間存在的利益關系對思想政治教育的影響

通常對政府的分析是基于倫理人的前提假設，認為政府是社會共同利益，社會公意的代表，但是，“忽略了政府作為一個獨立的行為主體，必然有自己的利益”[14]，因此其行為必然帶有自利性。政府行為作為政府施政和治理的活動是對政策執(zhí)行的過程（這里指已經(jīng)制定的政策，政策的制定過程本身也是屬于政府行為的一種），在這一過程的實際發(fā)生中政府行為與政策之間，中央政府行為與地方各級政府行為、以及具體執(zhí)行公務人員行為之間，出現(xiàn)因各自具有的利益而產(chǎn)生的利益分配關系，基于這樣的認識，經(jīng)濟學界有通過博弈論對政府行為進行分析，因此，政府的政策與其行為會在執(zhí)行中出現(xiàn)偏差，這種偏差是基于政府自利性考慮產(chǎn)生的，會導致政府行為既有示范行為，為百姓稱道，產(chǎn)生正向思想政治教育效應，又有失范行為，出現(xiàn)偏差和背離，無形中對思想政治教育產(chǎn)生負向效應。

政府行為與政策之間理論上應是一種完美的執(zhí)行關系，但是由于政府是一個組織，由人組成，無形中就會出現(xiàn)偏差。盧梭在論證政府時，提出了行政官的概念。他認為，政府是在臣民與主權者[15]之間所建立的一個中間體，每個個體的人都是臣民，臣民集合起來就是共同體國家，行政權力的合法運用就是政府或最高行政，而負責這種行政的個人或團體稱之為“君主或行政官”[16]。這樣，政府行為和行政官的行為區(qū)分開來。進一步我們還可以用眾意和公意說明。盧梭認為，公意不同于眾意，眾意是一個個個體的意志的集合，而公意是全體意志的集合，他指出：“公意只著眼于公共的利益，而眾意則著眼于私人的利益，眾意只是個別意志的總和。” [17]政府代表的是公意，而行政官與政府并不完全一致，代表的是行政官個人或行政官集體的意志，而不是全體人民意志的“公意”，這樣就產(chǎn)生了政府行為與政策之間博弈的可能。行政官為了 “眾意”，可能會在政策的執(zhí)行中為維護自身的利益而侵犯公眾的“公意”。這就出現(xiàn)各級政府之間的利益格局。

中央政府行為與地方政府行為之間的利益關系，是由中央和地方的關系決定的，“中央與地方的關系是中央政府所代表的國家利益和地方政府所代表的區(qū)域利益之間的利益分配關系。中央政府是國家的利益代表者，地方政府是區(qū)域利益的代表者，兩者之間的法定權利格局和調(diào)試互動關系，構成了中央和地方關系[18]。因此，中央政府行為是中央政府代表國家意志對整個國家進行治理和施政的活動，是公意的表達。中央政府將這種意志通過政策的形式傳達到各級地方政府，開展治理和施政活動。地方各級政府執(zhí)行中央的各項政策指令實現(xiàn)這種治理過程。在這種過程的實現(xiàn)中，由于中央和地方之間存在著利益關系，也就導致存在著地方政府行為與中央政府行為之間的博弈。不少研究地方政府行為失范的成果指出，地方利益、地方保護等因素導致地方政府行為失范，如有研究者指出 “地方政府作為地方公共利益的代表，其行為目標與社會公共利益是一致的。但地方政府本身又是由各種機構與政府官員所組成的，無論是政府機構還是其官員，都有自己的既得利益和行為目標。” [19]這種博弈導致民眾利益的損害，例如，在地方土地征收、拆遷過程中，地方政府未能很好執(zhí)行國家的相關征遷政策，而引發(fā)拆遷過程中的群體事件，自殺事件、上訪事件等，損害了國家和政府的形象，這便是地方政府行為失范所帶來的思想政治教育影響的后果。

地方政府行為之間也存在利益關系，是由地方政府之間的關系決定的。“地方政府之間關系是指各級各類地方政府之間的公共組織關系和政策網(wǎng)絡關系。” [20]在我國，地方政府之間既存在縱向的領導與被領導、監(jiān)督與被監(jiān)督關系，也存在橫向之間的平行關系或斜向關系。這些錯綜復雜的關系存在背后是涉及到各類各級地方政府部門之間的利益關系，這些利益關系就導致各級地方政府行為之間的利益博弈。我們經(jīng)常可以看到各類部門之間相互扯皮事件，就是這種利益關系所導致的行為博弈。例如，近年發(fā)生的中小學校塑膠跑道質量問題，涉及到質檢、質監(jiān)、教育、環(huán)保部門，質檢部門說沒有檢測標準，教育部門說符合要求，環(huán)境保護部門說是不在其范圍之內(nèi)等等類似事件，這種行為表面反映的是政府各職能部門的推卸責任，實際是各部門的利益博弈。這些行為事件所輻射的思想政治教育效果會導致民眾對政府的失望情緒，進而會導致政府公信力的逐漸喪失。endprint

政府行為與政府公務人員行為之間的利益關系，是由政府代表的“公意”利益與公務員個人利益之間的關系決定的。一般民眾認為公務員是“政府”的人。公務人員在執(zhí)行公務時，不是個人的概念，而是政府的概念，個人在執(zhí)行公務時的行為就是政府行為。因此，各類政府職能部門的工作人員工作效率高，服務態(tài)度好，民眾就會覺得政府辦事效率高，政府服務意識強，反之亦然。

政府行為呈現(xiàn)出來的復雜性，是由于政府構成的復雜性所決定。政府主體是一個非常復雜的概念，導致其行為也呈現(xiàn)出復雜性，這種復雜性所攜帶的思想政治教育性也就呈現(xiàn)復雜性。公務員的行為和各級政府組織的行為是否都能夠與中央政府一致，很大程度上反映在行政效率和行政效果兩個指標上。辦事效率高，辦事效果好，民眾滿意，口碑好，表明民眾對政府行為滿意，對政府政策認可，這就是政府行為的思想政治教育示范效應，民眾信任政府，就是對國家認可，這就是思想政治教育要從根本上達到的效果。

通過以上分析，我們看到現(xiàn)實社會中常常存著這些利益博弈，人民的公意常會受到一些團體的眾意挑戰(zhàn)。例如，腐敗官員既表現(xiàn)為個人又表現(xiàn)為腐敗官員群體，他們作為政府的人，本應代表人民實現(xiàn)公意，但是卻常常利用這個身份，實現(xiàn)眾意或個人意志和利益。盧梭指出：“在一個完美的立法下，個別的或個人的意志應該是毫無地位的，政府本身的團體意志應該是極其次要的，從而公意或者主權的意志永遠應該是主導的，并且是其他一切意志的惟一規(guī)范。” [21]因此，各級政府行為和公務人員的行為直接影響到民眾對政府的期望，這種期望體現(xiàn)的背后就是政府行為思想政治教育效果的彰顯。

四、有效發(fā)揮政府行為的思想政治教育性

基于以上對政府行為利益關系的分析，政府行為所生成的思想政治教育性具有復雜性。由此保持政府行為的一致性，取得民眾政治認同，有效發(fā)揮政府行為的思想政治教育性，取得良好思想政治教育社會效果，是思想政治教育所追求達到的理想境界。

中央政府行為作為頂層政府行為，是具有重大思想政治教育影響力的政府行為。中央政府行為是中央政府代表國家主權意志制定各項政策，實施各項政策，目的是為了實現(xiàn)社會穩(wěn)定、有序、持續(xù)發(fā)展，人民安居樂業(yè)。但是，在實施過程中，由于中央與地方各級政府之間的利益格局關系，不可避免地出現(xiàn)在施政過程中與政策的偏離，那么如何最大限度減少這種偏離，將最高政策一以貫之到基層，不走形變樣，這需要政府具有高度的政治素養(yǎng)、政治責任感和政治智慧，在制定各項政策和規(guī)劃時，不但要考慮到民眾利益，還要考慮到這種政策在執(zhí)行過程中能量的消耗，制定各項配套的監(jiān)督制度等確保實施。

各級政府組織行為是政府主體的組織層面的行為，是國家各項政策得以貫徹實施的過程，也是政治系統(tǒng)運作的過程。有效發(fā)揮地方政府行為的思想政治教育性是思想政治教育中又一重地。中國是“實行單一制中央集權制的國家” [22] ，各級地方政府“是國家通過憲法設置在地方的地方國家權力機構和國家行政分治機構。”[23]。因此，憲法賦予中央政府以極大的控制和影響地方政府的能力和條件，地方各級政府的行為與中央政府應該保持一致，服從中央政府領導，但是在實際的政治系統(tǒng)運作中，不可否認地存在著地方利益，地方政府具有一定的裁量權，往往又由于行政管理體系的龐大，中央政府無法完全控制到地方政府行為，由此出現(xiàn)地方政府的某些失范行為。發(fā)揮地方政府的示范行為效應，最大限度減少失范行為效應，才能有效發(fā)揮地方政府行為的思想政治教育性，而不致民眾把地方政府的失范行為作為國家政府行為，進而遷怒國家。

政府公務人員行為是個體層面的政府行為。有效發(fā)揮公務人員政府行為的思想政治教育性會產(chǎn)生原子裂變的影響力。每個公務員都是活生生的政府形象的代表。公務員的言行舉止，在公務場合代表的是政府，任何隨意不負責任的公務員行為，都是對政府身份的一種抹黑。例如，到政府職能部門辦事，工作窗口的工作人員彼時不是作為個體的人，而是作為政府行使權力、履行政府職責、義務，他的行為是否得當，辦事是否高效，是否切實替民眾著想，解決百姓困難，直接關系到政府的形象。公務員贏得民眾的信賴，就意味著政府贏得民眾的信賴。因此，公務員就是政府的化身。公務人員的腐敗行為常常令民眾痛恨之極，認為是政府腐敗，因為公務人員以政府的身份做出個人意志的事情，產(chǎn)生的效果就是民眾對政府的不信任，對政府形象影響重大。因此，每個公務人員，都需要對自己的行為負責，這種責任源于人民賦予公務員個人的政府身份，是“由全體個人的結合所形成的公共人格” [24]，也就是國家賦予每個公務人員的責任。因此，如果每個公務人員都以高度的政治責任感、職業(yè)道德履行公務，那么每個公務人員都將是合格的思想政治教育工作者，其本身的行為就是進行著有效地思想政治教育。

透過政府行為的分析，我們旨在發(fā)掘遮蔽在其后的思想政治教育過程。從另一角度說，我們不能僅把思想政治教育過程理解為課堂教育、理論學習教育、文件教育、讀本教育、主動教育，分析隱藏在社會系統(tǒng)中的政府行為的思想政治教育性，旨在揭示思想政治教育過程的滲透性，也是思想政治教育的內(nèi)隱性，[25]同時，也是要揭示思想政治教育在當今現(xiàn)代社會中實際上是無處不在的，關鍵是如何發(fā)揮其功能，這需要在社會系統(tǒng)的互動溝通中實現(xiàn)，如魯曼指出，任何社會系統(tǒng)的自我參照和自我生產(chǎn)，實際上都是“社會系統(tǒng)中相遭遇的各個行動者之間的溝通過程各因素之間的相互參照。” [26]思想政治教育系統(tǒng)是在與社會其他系統(tǒng)的互動中實現(xiàn)其功能的。因此，研究政府行為的思想政治教育性，就是研究進入思想政治教育系統(tǒng)及其復雜的環(huán)境中，政府行為與思想政治教育系統(tǒng)之間的互動，是如何影響著思想政治教育系統(tǒng)運轉而發(fā)揮思想政治教育功能的。

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[責任編輯：龐達]endprint