農村土地確權登記頒證工作現狀和問題分析

李嘉敏

摘要：本文以廣東省廣寧縣為例，進行走訪和問卷調查后，發現該地區的土地確權進展較慢，存在和全國土地確權工作有共性的問題，例如宣傳不到位、村干部工作量大；當然也不存在有共性的問題，例如歷史遺留問題造成糾紛、村干部徇私等；同時也有其突出的地方問題，在于信息錯誤上報和土地用途變更。提出的建議包括頒證后的宣傳，同時農村土地確權工作要回過頭去反思和檢查，建立信息共享平臺和建立群眾監督機制。

關鍵詞：土地確權；現狀；問題；建議

一、背景

農村土地確權政策被提出最早可以追溯到2009年；到2013年，中央一號文件具體提出“用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作”的要求，按照文件的要求，全國應該在2018年底前完成該項工作；那么從2009年起到現在，我國的農地確權工作進展到底如何？針對這種情況，在前人研究的基礎之上，對廣東省廣寧縣白坎村委會深入調查，發現地方突出問題，同時跟全國普遍存在的問題做簡單對比，并深入進行剖析，最后提出一些相對有效的建議。

二、白坎村委會土地確權工作現狀和問題

（一）白坎村委會土地確權工作現狀

按照要求，廣東省肇慶市廣寧縣必須在2018年底完成農村土地確權頒證工作。截止2017年7月，廣寧縣南街鎮在金山村委會舉辦了農村土地承包經營權確權登記頒證儀式，金山村20多戶村民代表參加了頒證儀式并領取了《農村土地承包經營權證》，而金山村是南街鎮第一個完成頒證的村莊。廣寧縣推行把其中四鎮作為全縣的試點鎮進行推廣的政策，其中橫山鎮并未被選為示范鎮，剛好相反該鎮是廣寧縣中完成任務最慢的鎮之一，位于橫山鎮的白坎村委會有26個自然村，共1000戶，合計2000畝水田。

廣東省廣寧縣橫山鎮白坎村委會于2016年12月起啟動農村土地確權工作，啟動時間相對其他地方遲延；2017年初，測繪公司完成水田地圖測繪技術工作，該村委于6月底完成承包地權屬指界階段工作，現已進入了經營權確權內業處理階段，爭取在2018年底前舉辦農村土地承包經營權確權登記頒證儀式。該村委會的土地確權工作主要由白坎村委會成員以及村小組組長負責。

（二）白坎村委會土地確權工作問題

根據調查結果，本文把白坎村委會農村土地登記確權頒證工作存在問題分為三類：一是跟全國范圍內類似的問題，二是不存在全國范圍內普遍突出的問題，三是存在地方性的突出問題，以下是對這些問題進行具體闡述。

1.全國范圍內類似的問題

全國范圍內多數存在農民對于農村土地確權政策的認識不足、不同農民的認知有偏差的問題；白坎村委會也不例外，從調查結果來看，農民對于土地確權這一政策的認識跟年齡、職業、性別、文化程度等因素有關；農民的年齡越是在青壯年，對于土地確權的了解越深；隨著年齡的增長，他們對于土地確權的認識越不足，在中老人年齡層，他們一般對“土地確權”等字體不敏感，一旦換成“農田的指認”等字眼，他們的表情顯露出恍然大悟；對于同年齡層的農民來說，職業也對他們的認知產生影響：村干部對于確權的認知最全面，其他職業譬如電工、司機、農民工認識次之，純務農（只在家務農，沒有別的兼職工作）農民對土地確權認識最淺；從采集的問卷來看，農民的文化程度范圍界定在大專和小學之間，農民文化程度越高，他們對農村土地登記確權政策越了解，最低學歷的農民有能力認字，能夠閱懂問卷；在性別方面，男性對于土地確權的了解深于女性。

對于全國范圍內村干部工作量過大的問題，白坎村委會也不例外。白坎村委會村干部開展工作的方式是每個自然村配備一個村小組長，村小組長向村委會主任進行匯報，這些村小組長多數表示基層工作量大是其次，最主要的問題是基層工作復雜，這是一個質的層面；除此之外，對于村干部開展經費問題，大部分村小組長是義務工作，并沒有得到村委會相應的補貼，農村土地登記確權工作的補貼全部用在測繪工作人員的午餐補貼，盡管如此，村干部以及村小組長仍然盡職盡責，任勞任怨開展工作。

在宣傳方面，全國范圍內都有各種各樣的問題，主要是宣傳不到位。白坎村委會大部分自然村沒有固定用的宣傳欄，一些十分緊急的通知也只是貼在村中人多走動的地方，這里多是通過村小組長發放材料的方式進行宣傳，有些比較先進的自然村有村微信群，村干部或者村組長通過微信群通知的方式對有土地確權政策進行宣傳和對有關通知進行公告，村干部發語音比打字的比率高。在調查中，村干部表示當時有資料的派發，但是從農民的反饋來看，他們持有不同看法，有的表示沒有看到有宣傳資料，有些早出晚歸工作的農民對此宣傳資料表示不清楚，有的明確表示有看到過類似資料。總體來看，白坎村委會村干部并沒有在類似宣傳欄地方粘貼宣傳資料，但確實是有走訪進行宣傳和派發資料，出現上述的問題：一是因為宣傳的普及率并不高，這是村干部的問題，對于沒有有需要進行承包的老齡化農民，村干部就沒有派發資料；二是農民自身的原因，一開始進行宣傳時候，大部分農民都表示不大上心，對派發的資料只是擺在一邊，根本沒有認真閱覽過，即使有閱覽過也不了解其中的來龍去脈，所以當面臨調查時候，根本不能對應或者想不起村干部已經進行過宣傳的事實；三是兩者共同的問題所致，該村委會多數存在全家外出務工的現象，家中長期無人居住，村干部可能只宣傳過一遍，對于這些外出務工的家庭，也沒有辦法對其進行走訪和資料派發，后續這些務工人員在家時候村干部也想不起需要對其進行資料派發，而這些務工人員對此并非十分關心，也沒有繼續追問村干部。以上三點是造成宣傳不到位問題的主要原因。

2.不存在全國范圍內的問題

全國多數地方出現農民不積極配合村干部工作的問題，但根據村干部和村民的反饋，村民都是積極配合村干部的工作，尤其是在承包地權屬指界階段工作，村干部發布通知需要農民和測繪公司人員親自到田間進行承包地權屬指界確認之時，在家務農農民紛紛派出家中代表進行配合，對于在外務工的農民，村干部想出辦法需要他們各戶進行委托派代表進行指認，最后指認工作完成情況完好，沒有差錯；鑒于此，農民對于村干部工作評價幾乎一致認同，不存在不滿意的情況。這也側面反映白坎村委會村干部工作不存在不公開、不透明等現象，同時雖然村干部年齡趨大，但并不存在思想固化，工作方法不靈活的問題，干部與民眾關系良好，民風淳樸，村干部開展工作較順利。

多數研究表示，歷史遺留問題是農村土地登記確權工作中的主要壁壘。根據調查顯示，白坎村委會的土地確權工作中并沒有出現歷史遺留問題，沒有權屬糾紛，即使承包關系存在變化，但是他們的交接程序和工作較完善，避免了類似的權屬斗爭出現。白坎村委會的農民本次所確認的農田承包面積跟1999年頒發的農村集體土地承包經營權證書上記載面積變化不大，主要的變化在于1999年頒發證書上用“份”對農民承包農田面積進行衡量，現在農村土地確權證書用“畝”對農民承包農田面積進行界定；除此之外，微小的變化還在于年紀較大的農民大部分把1999年承包的農田登記在自己后代名下，于是年紀較大農民實則已經放棄了農村土地承包權，他們的后代則擴大了農地的承包面積，由于是在家庭之內的承包權轉讓，嚴格意義上說也只是屬于微小變化。

3.地區突出問題

白坎村委會土地確權工作主要存在三個突出的問題：

第一個問題是對于上文提到的白坎村委會的農民本次所確認的農田承包面積跟1999年頒發的農村集體土地承包經營權證書上記載面積變化不大。從表面上看，這是一個好現象，土地也沒有流失。根據調查結果來看，這是在時間緊迫的情況下，政府為了應付完成土地確權任務，跟招標的測繪公司協調不到位，導致測繪公司馬虎工作一連串反應產生的結果。廣寧縣通過招標的方式向廣州市的測繪公司進行招標，其中中標的測繪公司負責全縣土地確權測繪工作，而得出的每個村的水田的圖像是他們工作成果的直接反映。白坎村委會村干部得到的第一張圖像，是完整而且清晰的地圖：村委會的住宅、建設用地、農用地在地圖上一一對應，沒有任何差錯；隨后，村干部集合村民和測繪公司人員共同到田間進行農田承包地指界（農民一般稱之為“認田”），期間是由測繪公司人員進行登記和匯總。村干部表示，在完成指界工作之后，政府跟測繪公司存在利益糾紛，導致測繪公司人員更替，進一步導致更替過程中核心的交接工作被坐冷板凳，也許根本就沒有進行交接工作，在這個情況下，村干部第二次拿到的地圖上就出現了農田跟承包權屬不能一一對應的情況，更有甚者地圖上一村的農田承包權屬標志著別村的村民的名字，這給村干部加大了工作量：一邊要跟測繪公司人員進行溝通，一邊還需要跟村民溝通和統計出錯的記錄，這嚴重拖慢農村土地確權工作的進度；村干部拿到的第三份地圖，相對于第二份地圖的錯誤數量已經少了很多，但仍存在少數不能一一對應的情況，測繪公司不再根據村民意見進行修改，而直接要求村干部把第一輪土地確權的面積匯報上去，最后土地確權證書上承包的土地面積以這個匯報數為準，這就是白坎村委會農民承包農田面積變化不大的原因所在。

第二個問題就在于被調查人員的土地確權跟現在耕種的土地面積是完全不一樣的，土地確權的最大面積是3畝，最小面積是0.9畝；相對應的耕種的面積最大去到1.8畝，最大可達到0.7畝。本文提出一個耕種率=耕種畝數/確權畝數，在此假設下，白坎村委會的耕種率從33%到90%之間。一般來說，耕種率越接近1，說明這個地區的農田有效化利用越好。然而白坎村委會的這個比率說明了所有戶的確權的農田并非全部用來耕種，從調查結果來看，白坎村委會沒耕種部分的農田實則是改變用途了，這個改變用途不是從基本農田變成建設用地，而是從旱地變成竹林地。

存在改變用途是由于廣寧縣是著名的“竹子之鄉”，多年前受到國家經濟發展的影響，農民多數為了生計多數集群到珠三角地方務工，村里只剩下老幼勞動力，再加上旱地地勢崎嶇，產出不高，農民在未得到允許的情況下，在這些旱地種起竹子。對于這種情況，其實農民是有清晰的認識，他們明知道這種情況是違反國家規定的，也明知道自己變田為林的行為意味著以后如果政策變更，國家存在糧食緊缺的情況下，這些竹林將要面臨被重新開墾的可能，但是他們也時刻關注著國家政策，由于其他的水田基本可以實現供給，國家每年還給予一定的農田補貼，而且國家強制農田進行繳納農業保險（具體是通過給給予農業補貼，再在其中扣除的方法，每年每畝補貼達到60元/畝），憑著山高皇帝遠的心態安享現狀。

最后一個小問題就是廣寧縣很多文件僅僅也就是制定出來，并沒有得到真正的實施。譬如政府文件已經明確表明需要在村級別設立村小組對農村土地確權工作進行落實和監督，實際情況來看，這個村小組并沒有成立，上級部門也沒有進行走訪和調查；除此之外，政府相關文件需要鎮府對村干部和村組長進行一定的培訓，但是根據村干部的反映他們都是按照上級的安排去配合他們的工作，并沒有進行類似的培訓，就算是簡單的會議也沒有召開，僅僅是通過電話的形式進行工作交流和匯報；最后是在村民會議部分，本來按照要求村民簽字是通過召開村民會議的方式進行，并一致投票通過，但由于基層工作的復雜性，并沒有開展該會議?？傮w來說，白坎村委會村干部工作一切從簡、鎮級跟村級工作交流不到位，存在政府文件不落實情況。

三、解決問題設想

（一）建立反饋小組

白坎村委會中存在確權面積面積變化不大的問題在于測繪公司按照以前的面積進行上報，這是一個很大的隱患，同時不排除其他地方也存在同樣的情況，因此建立反饋小組是十分有必要的，趁著2018年底到來之前，由反饋小組重新核實一遍測繪公司的工作，錯誤之處要重新匯報。

（二）更注重頒證后宣傳

在宣傳方面，學界給出了許多切實可行的方案，但是這些方案幾乎一致把宣傳的重點放在為了更好開展確權工作而進行宣傳，卻忽略了確權之后該政策對農民的意義的宣傳，由于大部分農民的文化程度較低，對確權意義的了解只停留在淺層次，因此他們無法真正從該政策中收益。從調查結果來看，村干部更傾向于確權工作辦法土地確權證書后進一步落實宣傳工作，而純務農農民一般只知道拿到確權證書就畫上了句號。本文認為確權工作不能在頒發土地證后畫上句號，頒發土地確權證書后更要加大力度宣傳和宣講此次確權對于農民的意義，一方面可以使得有需要流轉的農民，尤其是在外務工的農民能夠有意識有渠道進行流轉，不僅可以避免落荒現象，還可以加快鄉村農業規模化經營的步伐；另一方面，對于沒有需要進行土地流轉的農民來說，讓他們了解土地確權的意義可以讓他們吃定心丸，從而對土地展開長期的投入，增加土地的肥力等。

（三）建立信息分享平臺

從調查顯示來看，數量眾多的具有農村戶口的青年并不愿意“繼承父業”，也就是不想成為一名真正的農民，但是由于在土地確權證書上面寫著這些青年的名字，在這個信息大爆炸的時代，仍然有不普及的地帶，譬如說農地流轉信息平臺，如果沒有信息平臺，農地很可能大面積出現落荒現象，這是對資源的一大浪費，因此建立機構或者平臺，讓信息得以共享以及流通，這使得有意愿流轉但是沒有渠道的農民（外出務工）得以放心讓土地流轉出去。有些農村交通發達，可以發展成為農場，但有些農村交通不便利，外出務工農民數量多，他們渴望土地能夠進行流轉，但是迫于沒有渠道，同時加上土地地理位置的缺陷，處于兩尷尬的境地，也就是有流轉的意愿，但是找不到受流轉方，也就是找不到愿意租這些土地的主，很多外出務工的農民表示年老后會返回到農村養老，因此，在務工期間，他們很希望能夠出租土地經營權，等到養老的時候再收回經營權。

（四）群眾監督機制

該地方的土地權屬和具體農田對不上的問題，根本原因是政府工作不到位。因此，政府工作并不是在測繪公司中標后就畫上了句號，工作重點還應該擺在后頭，后續工作還應更加做好交接和溝通工作，而不是任由放任不管。同時，政府應該嚴格按照文件落實工作，而不只是文件出來之后就失去了下文。如果能夠建立群眾監督機制是最切實不過，但是這在現實中很難實行。

四、結語

做好農村土地確權登記頒證工作有利于農村農業規?；洜I，同時也有利于農村土地的產權制度。目前，農村土地確權工作存在的問題十分嚴峻，盡管全國大部分地方都已經啟動了該項工作，同時核心工作也已經完成，但是完成情況并不那么理想。廣東省廣寧縣白坎村委會存在的問題主要是政府與測繪公司存在糾紛導致工作不嚴謹，農用地用途改變，政府沒有按要求辦事；但也有積極的一方面：村民積極配合村干部工作，工作進展比較順利。對此，更應該注重在頒證后的宣傳，同時農村土地確權頒證工作不能僅僅放在未來，更要回過頭去反思和檢查，建立信息共享平臺和建立群眾監督機制。