論政府分擔學前教育成本的合理性

摘 要：學前教育對幼兒的可持續發展具有非常重要的奠基作用，充足的經費保障是這一奠基工程重要的基礎。文章分別以學期教育發展的理論依據和現實依據論述了政府分擔學前教育成本的合理性。從公共產品理論、成本分擔理論、教育公平理論論述了政府分擔學前教育成本的合理性；從政府分擔學前教育成本的現狀、學前教育發展的質量現狀進一步論述了政府分擔學前教育成本的現實需求。

關鍵詞：學前教育；公共產品；成本分擔；教育公平

學前教育是幼兒一生可持續發展的重要奠基工程，而“入園難、入園貴”的現狀成為學期教育發展的重要障礙?！叭雸@難、入園貴”反映了目前我國優質學前教育資源缺乏、經費短缺的現狀，高收費使幼兒家庭負擔很重，特別是在民辦幼兒園就讀的幼兒，幼兒家庭幾乎承擔了全部的幼兒教育成本，對于無力承擔高額收費的家庭，將放棄入園或只能選擇辦園條件較差的幼兒園。作為具有極強正外部效益的學前教育，政府理應負起責任，這對維護學前教育奠基工程的地位、提高學前教育綜合質量有著深遠的重要意義。

一、政府分擔學前教育成本的理論依據

1.公共產品理論

教育產品的性質是什么，是公共產品、準公共產品還是私人產品？公共物品具有兩個特征：一是效用的非排他性，公共物品的效用是向整個社會提供的，具有共同受益的特點，無法排除消費者的消費；二是消費的非競爭性：當一種物品在增加一個消費者時，其邊際成本為零，消費者增加不會增加總提供成本。保羅·薩繆爾森把公共物品定義為一個人消費時不會影響其他人的消費，即不具有排他性。對教育服務來說，為額外的一個人服務的成本非常高，排除人們使用也比較容易，因而不是純公共物品，教育是兼具有公共產品與私人產品屬性的混合物品。

國內學者根據教育階段的不同對教育產品的屬性作了不同的界定，義務教育階段被看成是純公共產品，非義務教育階段是準公共產品，同時準公共產品的公共性又根據其階段和職能的不同作了一定的區分。學前教育作為教育的起始階段，其公共屬性是比較高的，表現在學前教育的正外部效益比較強。首先，學前教育是基礎教育的起始階段，高質量的學前教育可以促進幼兒個人能力的發展，是幼兒一生可持續發展的奠基階段。其次，學前教育還會給家庭和社會帶來好處，一方面學前教育對婦女的就業率、工作時間、收入、就業地位等都有積極影響；另一方面對社會的穩定與進步也具有積極的作用。因為國家可以得到更多、更好的勞動力資源，從而創造更多的稅收，社會也會因為公民素質的普遍提高更加和諧穩定[1]。良好的早期教育直接促進個人素質提高，而個人素質提升能間接地促進經濟、文化的發展，推動社會進步。學前教育所具有的這些正外部效益，決定了學前教育較強的公共屬性，不能完全由市場提供，需要政府財政參與供給。

2.成本分擔理論

1986年教育經濟學家約翰·斯通提出了著名的“高等教育成本分擔”理論，他認為教育是一種有投資的活動，能夠滿足多個主體的需要，其受益人主要包括國家、受教育者個人、納稅人、企業、家庭、學校[2]。這些主體根據利益獲得原則與能力支付原則進行成分分擔，一方面分擔主體應根據所獲利益的多少來分擔相應的教育費用比例，另一方面考慮主體的支付能力。

學前教育不僅對幼兒個體身心發展具有重要的促進作用，同時也能夠產生巨大的社會效益，學前教育的個人收益和外部收益均是比較高的。美國的佩里學前教育研究計劃（Perry Preschool Program Study）是最早啟動也是最有名的幼兒教育長期效果研究項目，迄今進行了長達40多年的跟蹤研究。研究者于2004年發表的報告表明：接受學前教育的幼兒年屆40歲時，投資回報率最高。經過40年的跟蹤研究表明，對幼兒每投入1美元可以獲得16.14美元的回報，其中，12.9美元回報給社會，個人則獲得3.24美元的回報。在對社會的回報中，88%源于犯罪減少，4%體現為節省教育開支，7%源于提高收入而來的增值稅，1%源于福利開支的減少[3]。由此可見，作為人生奠基階段的學前教育所產生社會收益非?？捎^，個人收益也較高。根據成本分擔利益獲得原則，能從學前教育享受到最大社會效益的政府理應承擔更大份額的學前教育成本。

3.教育公平理論

教育公平是一個獨立的發展目標，教育給人提供公平競爭、向上流動的途徑，爭取教育機會均等是一個獨立的社會政治訴求和一個獨立的社會發展目標[4]。

學前教育是教育公平的起點，是整個教育過程公平的必要條件。

“入園難、入園貴”的問題反映出學前教育入園起點上的公平并沒有突破，根據能力支付原則，當弱勢家庭、弱勢地區沒有得到一定的補償，他們的支付能力一定弱于強勢家庭、強勢區域，如果任由這種差距日益擴大，勢必會造成教育資源分配不均，造成幼兒入園的起點不公平。政府分擔學前教育成本，則能夠有效解決這一問題。諾貝爾經濟學獎得主詹姆斯·霍克曼指出：“既能推進公平與社會正義，又能在整體上促進經濟和社會生產力的公共政策難能可貴。對處境不利的幼兒進行投資就是這樣一種政策?！盵5]

教育公平研究的出發點是對低收入階層進行補償，以達到教育資源的合理分配。學前教育成本分擔機制在運行過程中要遵從教育公平所體現的價值理念。通過讓政府分擔學前教育成本，可減輕低收入家庭的幼兒入園成本負擔，從而讓幼兒能夠享受幼兒園，包括優質幼兒園的服務，解決這些家庭“入園難、入園貴”的問題，形成教育起點上的公平，然后才有機會讓幼兒在教育過程和結果上取得公平的資源。

二、政府分擔學前教育成本的現實依據

從公共產品理論、成本分擔理論、教育公平理論的視角論證了政府分擔學前教育成本的必要性，進一步從學前教育成本分擔現狀進行論述。

1.政府分擔學前教育成本的現狀

2008—2013年學前教育財政性教育經費占教育財政性教育經費比例雖然在逐年增加，但占比仍然偏低詳見下表。世界聯合國教科文組織《2007年全民教育全球檢測報告》顯示，2004年在有數據可查的79個國家中，有14個國家用于幼兒保育教育的經費占教育總支出的10%以上；有30多個國家占教育總支出的5%～10%[6]。

無論是OECD國家，還是其中歐盟21國，在平均水平上政府都是幼兒教育經費投入的絕對主體，政府投入均超過總體投入的79%[7]。根據這一數據，從我國2008—2013年的分擔現狀看，政府分擔比偏低，2010—2013年遠遠低于79%的分擔比。

可見，從我國學前教育成本分擔現狀來看，政府的財政投入明顯不足，分擔的成本份額較小，家長成為學前教育投入的主體，負擔堪重，這將直接導致“入園難、入園貴”。同時多數幼兒園尤其是民辦幼兒園在沒有政府財政支持的情況下，會通過降低辦園成本以達到減輕家長負擔的目的，但這間接導致幼兒園辦園質量下滑。借鑒國際經驗，雖然各國的國情存在巨大差異，但作為國家奠基工程的學前教育已經成為各國政府重點支持的民生工程，我國也不例外，政府理應成為學前教育成本分擔的主體。

2.學前教育發展的質量現狀

在民辦幼兒園占據半壁江山，政府投入相對不足的現狀下，我國幼兒園教育質量存在一些突出的問題，政府必須予以重視，并采取一系列可行的措施，普遍加以改善與提高。

中央教育科學研究所研究員劉占蘭介紹說，據2008年11省市幼兒園教育質量的抽樣調查顯示，幼兒園班級活動室達標率約為47 %，有大約6%的幼兒園班級活動室面積在25平方米以下。幼兒戶外體育活動材料也存在不同程度的缺失，農村更加嚴重。半數以上幼兒園班級師幼比超標，有的幼兒園甚至超出國家規定的2～3倍；符合幼兒年齡特點的游戲活動時間少，材料沒有保證；園長和教師的專業素質較低，近70%的園長沒有幼教專業的大專及以上學歷，近半數教師無專業職稱，近38%的幼兒教師沒有教師資格證書。“一些幼兒園教師沒有專業資質，只會把自己認識的字和會做的算術教給幼兒，嚴重違背了幼兒身心發展的規律和學習特點，這樣的教育實則是一種反教育。”馮曉霞強調：“普及一定要建立在保證基本質量的基礎上，沒有質量的普及率是沒有意義的。”

教育作為培養人的活動，與其他的社會活動有著本質的區別，教育有最基本的價值和質量保障的需求，幼兒教育的價值引導不可缺位，幼兒教育的質量保障不可缺位，這些底線的質量保障都不是市場可以調控的，需要政府的全力推動和政策支持。

從學理上分析，學前教育作為準公共產品，具有極強的正外部效益，在這些收益主體中，政府是最大的收益主體。同時，教育公平作為社會公平的基石，政府理應為確保社會公平和和諧的學前教育提供更多的支持。從學前教育發展的現狀來看，家庭在學前教育成本分擔中比重太大，而政府責任弱化，間接導致了學前教育整體質量難以保障，政府理應分擔學前教育成本，并成為主要的分擔主體。

參考文獻：

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[8]易朝紅，曾 云.我國學前教育成本分擔現狀分析與政策建議——以江西省為例[J]. 教育導刊（下半月刊），2017 （5）：9-13.