內(nèi)部控制視角下高校預(yù)算編制風(fēng)險及控制措施

摘 要：近年來，我國出臺各項政策推動高校的內(nèi)部控制建設(shè)，預(yù)算管理作為一種重要的內(nèi)部控制手段，在高校管理中發(fā)揮重要作用。預(yù)算編制工作作為預(yù)算管理的核心環(huán)節(jié)，其內(nèi)控風(fēng)險不可忽視。本文依據(jù)高校在預(yù)算編制實踐中普遍存在的一些風(fēng)險，分析背后深層次原因并提出控制措施，為各大高校在內(nèi)部控制環(huán)境下預(yù)算的編制提供參考。

關(guān)鍵詞：預(yù)算管理；預(yù)算編制；內(nèi)部控制

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展以及對教育事業(yè)的投入不斷增加，我國教育事業(yè)蓬勃發(fā)展。教育部發(fā)布的2016年全國教育經(jīng)費統(tǒng)計快報顯示，2016年全國教育經(jīng)費總投入為38866億元，比上年增長7.57%，其中全國高等教育經(jīng)費總投入為10110億元，比上年增長6.22%。但是我國高等院校建設(shè)的發(fā)展水平與先進國家相比仍有一定差距，其中管理水平還應(yīng)進一步提高。預(yù)算管理是一種重要的內(nèi)部控制手段，在高校管理中發(fā)揮著識別、評估、控制和防范風(fēng)險的重要作用，預(yù)算編制工作又是預(yù)算管理的核心之一，在我國積極推動內(nèi)部控制建設(shè)的背景下，如何將預(yù)算編制與風(fēng)險管控妥善對接對高校而言至關(guān)重要

一、高校預(yù)算編制流程簡介

高校預(yù)算管理一般包括預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算和預(yù)算評價等。目前大部分高校預(yù)算編制分為兩條線，第一條是上報教育部的預(yù)算，第二條是校內(nèi)執(zhí)行預(yù)算。兩條線的編制程序一般均采用“兩上兩下”的方式。

高校接受教育部關(guān)于預(yù)算編制通知后由財務(wù)部通知并轉(zhuǎn)發(fā)至相關(guān)二級單位，相關(guān)二級單位提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)后財務(wù)部門進行匯總，匯總后由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、校務(wù)會等層層審核審批，通過后由財務(wù)部匯總編制“一上”部門預(yù)算，然后上報歸檔。上報教育部后，經(jīng)審核“一下”預(yù)算金額基本確定，學(xué)校根據(jù)“一下”結(jié)果調(diào)整預(yù)算然后進行“二上”，“二上”與“一上”流程大致相似，最后“二上”通過后則會“二下”，“二下”即下達經(jīng)費。這種預(yù)算管理對于高校而言是一種教育部管理的外部管理機制，高校同時也需要內(nèi)部進行預(yù)算管理控制。

高校內(nèi)部預(yù)算管理一般也是需要“二上二下”，“一上”一般是在教育部的“一下”下達之后開始編制。財務(wù)部門根據(jù)批復(fù)的預(yù)算擬定預(yù)算編制的通知及要求，各個二級單位填報“一上”預(yù)算，然后經(jīng)過單位領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)部門以及校領(lǐng)導(dǎo)層層審閱審批后，財務(wù)部門下達“一下”預(yù)算控制數(shù)。“二上”時各二級單位根據(jù)控制數(shù)對“一上”預(yù)算進行修改調(diào)整，與“一上一下”流程大致相似。

二、高校預(yù)算編制內(nèi)部控制主要風(fēng)險

高校的迅速發(fā)展導(dǎo)致高校的經(jīng)濟業(yè)務(wù)也越來越復(fù)雜，加上許多不確定因素，極大增加了預(yù)算的編制難度。目前高校主要存在的預(yù)算編制風(fēng)險主要有以下幾個方面：

（一）校領(lǐng)導(dǎo)以及各個二級單位負(fù)責(zé)人對預(yù)算編制不夠重視

高校管理層在管理時更多的是側(cè)重教學(xué)、科研、基建、后勤等方面的管理，預(yù)算管理更多的被認(rèn)為是財務(wù)部門的工作，這是對預(yù)算管理的片面理解，預(yù)算管理與各個業(yè)務(wù)與職能部門都有緊密聯(lián)系，對預(yù)算的編制不重視會使預(yù)算編制與高校整體發(fā)展目標(biāo)有所偏差。另外各個部門對預(yù)算編制的重視程度不高，給財務(wù)部門反饋的數(shù)據(jù)信息等較為隨意，這就使得預(yù)算編制的難度增大，難以反映真實情況。

（二）預(yù)算編制方法有待改進

目前部分高校在預(yù)算編制時主要使用基數(shù)預(yù)算法，即依據(jù)前一年的收入支出情況進行一定比例的調(diào)整形成新一年的預(yù)算值。這種方法簡便易行，適合剛性預(yù)算編制。但是國家政策變更以及高校經(jīng)濟活動日益復(fù)雜使得高校使用基數(shù)預(yù)算法的預(yù)算估測難度變大，預(yù)算與實際情況有時有較大差異，不能適應(yīng)高校的戰(zhàn)略發(fā)展。一些先進的預(yù)算編制方式，例如滾動預(yù)算法、績效預(yù)算法及零基預(yù)算法等，在高校預(yù)算編制中應(yīng)用的不多，高校大多都適應(yīng)了傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法，改變方法必將耗時耗力，所以許多高校不愿意改變。但是落后的預(yù)算編制方法不符合新時代高校的發(fā)展，制約預(yù)算管理水平的提升。

（三）財務(wù)部門與各二級單位缺乏有效溝通

很多高校二級單位甚至校領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為預(yù)算編制工作主要由財務(wù)部門負(fù)責(zé)，自身的責(zé)任意識淡薄，參與度較低，沒有編制預(yù)算的積極性。造成此局面的原因除了對預(yù)算管理不夠重視外，溝通機制缺乏或者不完善也是一個重要的原因。各個二級單位為財務(wù)部門提供數(shù)據(jù)及信息，財務(wù)部門也需要對具體業(yè)務(wù)進行了解，但是雙方缺乏良好溝通就導(dǎo)致了相互之間的配合默契度不夠，預(yù)算項目的整體缺乏整合。

（四）預(yù)算編制缺乏戰(zhàn)略眼光

高校目前的預(yù)算編制更多重心是放在了對校內(nèi)各項因素的關(guān)注，而對國家的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r以及對高校發(fā)展要求則有所忽視，預(yù)算管理的編制也是對國家政策及高校發(fā)展目標(biāo)的響應(yīng)，所以高校應(yīng)該多關(guān)注外部發(fā)展環(huán)境的變化。另外一方面部分高校在預(yù)算編制時目光短淺，只是關(guān)注于下一年的情況，而沒有去關(guān)注高校未來三五年的發(fā)展規(guī)劃，這就使得預(yù)算編制不能與學(xué)校事業(yè)發(fā)展相匹配，與發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)，缺乏長遠的戰(zhàn)略眼光。

三、高校預(yù)算編制風(fēng)險控制措施

高校預(yù)算的編制需要得到管理層的重視，依據(jù)自身的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展情況合理分配資源，編制合理有效的預(yù)算，為高校發(fā)展保駕護航。高校預(yù)算編制的改進可以從以下幾個方面進行：

（一）重視預(yù)算編制工作

首先高校領(lǐng)導(dǎo)及各二級單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該加強對預(yù)算編制的重視程度，充分了解學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略，并結(jié)合高校的內(nèi)部外部發(fā)展環(huán)境，編制出與高校發(fā)展戰(zhàn)略相一致的預(yù)算。其次，高校應(yīng)該設(shè)立預(yù)算委員會來對預(yù)算管理工作進行統(tǒng)籌安排，高校可由校長或者分管相關(guān)工作的校領(lǐng)導(dǎo)牽頭，成立預(yù)算委員會，對財務(wù)部門及各二級單位負(fù)責(zé)人的預(yù)算編制工作進行統(tǒng)籌安排，這樣可以使得預(yù)算管理工作溝通更加有效，也會大大提高運行的效率。

（二）完善預(yù)算方法、細(xì)化預(yù)算編制

預(yù)算的編制不應(yīng)該“一刀切”，而是應(yīng)該在當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)上，對各項收入支出具體類別進行具體分析，對收入和支出指標(biāo)進行細(xì)化，例如財政撥款收入應(yīng)該將專項資金與其他公用資金分開編制預(yù)算。另外，高校不應(yīng)該怕麻煩而不去進一步完善預(yù)算編制方法，零基預(yù)算、滾動預(yù)算等方法應(yīng)該逐步替代傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法，也可以依據(jù)不同業(yè)務(wù)的性質(zhì)綜合地使用各種預(yù)算編制方法，這樣才能使得預(yù)算的編制更加合理科學(xué)。

（三）強化溝通機制。

高校的預(yù)算管理工作需要及時準(zhǔn)確的獲取數(shù)據(jù)及相關(guān)信息，高校的財務(wù)部門需要加強對預(yù)算工作的指導(dǎo)，積極與各個二級單位溝通協(xié)調(diào)，調(diào)動他們對預(yù)算編制工作的積極性，這些工作都需要高校有良好的溝通機制。所以高校應(yīng)該積極構(gòu)建預(yù)算管理的信息共享平臺，使得校領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)部門以及各個二級單位能夠及時的交流，這樣雙方在交換預(yù)算信息數(shù)據(jù)時才能夠更加準(zhǔn)確全面，如果有發(fā)現(xiàn)巨大偏差也能夠及時響應(yīng)預(yù)警機制，找出偏差原因。

（四）以高校戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向 ，明確預(yù)算編制目的

著名的“現(xiàn)代管理之父” 彼得·德魯克曾經(jīng)說過“預(yù)算不是一場數(shù)字游戲，而是圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)的設(shè)立而進行思考的一個過程。”高校的戰(zhàn)略規(guī)劃對高校未來的發(fā)展是十分重要的，不同高校不同外部環(huán)境下，高校的戰(zhàn)略規(guī)劃是不同的。預(yù)算編制工作是學(xué)校對戰(zhàn)略目標(biāo)進行轉(zhuǎn)化的一個過程，將長期目標(biāo)轉(zhuǎn)化為短期的、具體的、可行的、可量化的預(yù)算目標(biāo)。只有短期目標(biāo)實現(xiàn)了高校才能實現(xiàn)長期目標(biāo)，但是短期目標(biāo)也受長期戰(zhàn)略目標(biāo)的影響，高校預(yù)算編制應(yīng)該作為高校長期發(fā)展規(guī)劃的階段性計劃，引導(dǎo)學(xué)校財務(wù)部門以及其他各個部門一定時期的工作方向，所以預(yù)算工作應(yīng)該與學(xué)校的長期戰(zhàn)略規(guī)劃緊密聯(lián)系起來。高校應(yīng)以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，利用“長計劃，短安排”的方式來對預(yù)算編制工作統(tǒng)籌安排，目光要長遠，將短期預(yù)算與學(xué)校長期財務(wù)規(guī)劃有機結(jié)合，使得預(yù)算的編制更有長遠性和全局性，為高校的持續(xù)發(fā)展提供保障統(tǒng)。

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作者簡介：杜普（1994-），男，漢族，籍貫：湖北黃岡，單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)會計學(xué)院，研究方向：財務(wù)管理。