綠色發展視角下的政府環境審計

摘 要：綠色發展理念是我國 “十三五”期間五大發展理念之一，是我國經濟發展的指揮棒。綠色發展和政府環境審計相互促進，相互影響。政府環境審計是綠色發展的重要手段之一。本文結合綠色發展理念分析了我國政府環境審計存在的問題，最后提出了意見建議。

關鍵詞：綠色發展；政府環境審計；績效審計

黨的十九大報告指出要加快發展生態文明體制改革，建設美麗中國。首先要推進綠色發展，節約資源、循環利用；其次要著力解決突出環境問題。政府已經意識到了發展經濟的同時也要承擔保護環境的責任的重要性，環境治理和保護已經原來越受到國際社會的重視。環境保護要雙管齊下，企業自身重視環境保護是根本，第三方部門的環境審計及監督是有力保障。

國際商會對于環境審計的界定得到了普遍的認可，它認為“環境審計”是一種管理工具，它對于環境組織、環境管理和儀器設備是否發揮作用進行系統的、文化的、定期的和客觀的評價，其目的在于通過以下兩個途徑幫助保護環境：一是簡化環境活動的管理；二是評定公司政策與環境要求的一致性，公司政策要滿足環境管理的要求。環境審計按照審計主體的不同，可以劃分為政府環境審計和企業內部環境審計。

一、政府環境審計的構成要素

政府環境審計是指國家審計機關依法對政府和企事業單位的環境管理系統及經濟活動中產生的環境問題和環境責任進行監督、評價和鑒證。環境審計實質就是審計的一個分支，政府環境審計又是環境審計的一個重要組成部分。政府環境審計的構成要素主要包括主體、客體和內容三個方面。

（一）政府環境審計的主體

政府環境審計的主體應該是政府賦予其審計職能的國家機關，包括國家審計署、各級審計廳、審計局等。這些機構才能真正保障審計機關的權威性和審計行為的獨立性。各級審計主體在審計過程中均以第三方主體的身份對被審計單位的決策、資金使用、服務于生態的目標等內容進行獨立的、全面的、專業性的評估和審核。

（二）政府環境審計的客體

政府環境審計的客體是對轄區環境負有保護責任的各級黨政領導干部、企事業單位和組織。其涵蓋范圍較廣，既包括各級環保部門，他們負責環保政策和措施的制定、實施、監督；又包括負責環保專項資金投入的各級財政部門；還包括各類環境治理主體，比如基建單位、公用事業單位、生產性企業單位等。

（三）政府環境審計的內容

政府環境審計應涵蓋政府政策的決策、執行和監管三個方面。具體而言，政府環境審計包括以下三項內容：

1.合規性審計

合規性審計首先審核地方各級政府對國家和上級政府相關法律法規、政策標準的執行情況。目前我國出臺的相關法律法規有：《憲法》、《海洋環境保護法》、《環境保護法》等，各地方結合本地實際情況又制定并發布了六百多項地方性法規；其次審核地方政府監管職能的履行情況；最后審核監管部門履職情況。

2.績效審計

績效審核是對地方政府履責的成效進行的審核，包括對政府部門的環境管理、環境污染損失、環境效益、社會效益、環境法規及行政組織等進行審計。績效審計注重量化指標的測度，其中環境效益指標有大氣環境質量改善率、工業廢水排放達標率、城市污水集中處理率等；環境管理的指標有環境評估執行率等；環境污染損失指標包括水污染、大氣污染、固體廢物三大類污染造成的損失價值等。

3.財務審計

財務審計指對環保專項資金的會計審計，主要包括三方面。第一，資金管理使用是否合法合規，比如資金撥付及時到位情況、資金執行進度問題、資金違規挪用問題等；第二，資金收支真實性審計，比如相關部門是否存在多頭申報、虛構項目等違規問題；是否存在以虛假發票、虛假業務套取資金問題等；第三，資金使用績效審計，比如項目完成情況審計、項目成果審計等。

二、政府環境審計與綠色發展的關系

（一）政府環境審計是綠色發展的保障手段

政府以環境審計為治理手段，通過各項法律法規和規章制度的制定、實施、監督，將其發展理念貫徹到每一個企事業單位和個人，全社會形成良好的保護環境、節約資源、實現資源循環再利用，最終實現國家的綠色發展目標。

（二）綠色發展是政府環境審計的目標

《中華人民共和國審計法》第一條明確了保障國民經濟健康發展是審計的主要目的之一。十九大提出綠色發展理念，這是國家經濟健康發展的重要標志之一。政府審計機關既是宏觀調控機構的重要組成部分又是國家經濟監督系統的高層次構成部分，必須要做好經濟發展和環境優化二者協調共生，強化審計職能，加大環境審計工作力度，減少環境污染，促進國民經濟綠色發展。

（三）政府環境審計工作是政府和企業社會責任履行的保證

優化經濟結構，促進經濟健康可持續發展就是要盡可能的合理利用資源，以最小的資源耗費創造最大的經濟價值。經濟與環境協調發展就要求政府對環境發展實施有效管理，要求企業以綠色發展為標準實施生產，這也是企業和政府的社會責任。政府環境審計可以對二者的社會責任進行公平公正的評價和鑒定。

（四）政府環境審計可以有效鑒別企業綠色發展戰略的真偽

審計部門通過全面、量化的效益指標和財務指標監督企業的生產運營活動，評判企業在實現社會目標過程中的具體貢獻和效率，監督企業對環境影響的程度，審核企業資源利用的組合是否恰當等，最終對企業報告的公證性、合法性和公允性做出合理判斷。

三、我國政府環境審計存在的問題

（一）政府環境審計范圍不全面

政府環境審計包括合規性審計、財務審計和績效審計三項內容。目前我國政府環境審計涉及的領域和范圍不夠全面，某些環境保護的重點領域還未涉及；其次，我國政府環境審計注重合規性審計和財務審計，忽略了績效審計，嚴重影響了審計效率。

（二）政府環境審計缺乏系統性的研究

政府環境審計是一個系統性工程，理論研究和實踐研究并重方能切實提高審計效率。目前我國政府環境審計研究雖然取得了一定成果，但系統性研究較少，理論與實踐結合程度較低，嚴重影響了理論指導實踐的作用發揮。

（三）政府環境審計的信息披露不完全

政府環境審計的目的是通過審計，督促企事業單位和監管部門做好環境保護工作，防止環境污染，環境污染企業應當置于全民監督之下。但我國環境審計的披露制度并不是強制的，企業都會選擇對不利信息進行保密，不能真正起到環境審計的作用。

四、綠色發展視角下我國環境審計的對策

（一）全面踐行綠色發展理念

在中國經濟發展的新常態下，綠色發展是我國經濟發展的必由之路。綠色發展理念應自上而下貫徹執行，在全國不斷強化綠色發展理念，構建綠色發展體系，建立健全綠色發展保障體系，倡導社會綠色文化。政府環境審計部門作為綠色發展的保障機構，更要踐行綠色發展理念，以綠色發展為依據開展審計工作，督促被審企業按照國家環境治理標準生產經營，構建和諧美麗的中國。

（二）明確審計框架，實現績效審計和財務審計的有效結合

環境績效審計是國家相關審計機構依據環境審計準則系統性分析受托環境績效責任的實施情況后給出的審計意見。環境績效審計主要審計企業對環保政策的執行情況、內控效果、外部經濟效益和社會效益等。因此，在環境審計中要實現審計內容的全面性，在環境審計合規性和財務性審計的基礎上，進一步拓寬審計內容，全面推行績效審計，實現績效審計和財務審計的有效結合。在環保資金籌集、使用、管理等環節中，即考慮其合規性，又突出績效性，審查資金使用過程的投入產出效率，做到資金的高效使用；在環境保護項目審計中，審核項目投資、建設、運營中是否體現環境保護、節能減排、污染防控和治理；在環境審計中，建立完整的審計框架，將績效審計、合規審計、財務審計有機結合，全方位審查被審計企業、項目、政府環境管理活動，提高經濟管理效率，發揮審計監督職能。

（三）進行系統研究，建立健全政府環境審計的指標體系

政府環境審計的制度和指標體系構建是提高審計效率的有效保證。目前我國已經出臺了一些環境審計方面的制度和標準，但指標體系并不完全統一。在指標體系構建中，首先，要明確并統一績效評價指標。績效評價指標應涵蓋環境管理的政策效果指標（內控制度健全率、內控制度執行率、政府管理效益等）、環境專項資金使用效果的指標（籌資成本率、專項資金專項使用率、配套資金到位率等）、環境管理的環境效果評價指標（環境狀況類指標、環境治理類指標、公眾滿意度指標等）三方面。其次，要根據實際情況制定差異化指標體系，環境審計中的財務指標、合規性指標具有通用性，因此要加強通用性指標的核查，核查資金的計劃、分配、管理是否符合規定。但是在環境審計中，各被審計主體的性質、行業、業務、籌融資方式等都存在復雜性和專業性，對這種特殊情況應該建立專業型評價指標。其次，指標體系又可分為財務指標和非財務指標，財務指標簡單明了，審核較容易。但非財務指標需要在審計過程中不斷優化和完善，才能確保審計的科學性和客觀性。

（四）提升政府環境審計結果的使用效率

首先，拓寬政府環境審計結果的公示范圍，進一步提高審計結果的使用效率，政府各部門通力合作，共同推進綠色發展；其次，進一步加強整改情況審查，審計機關也要強化回頭看，切實督促被審查企業和機構有錯必究，積極整改，實現環境保護和污染治理以及資金運用的高效性；再次，對于政府機關的領導實行離任審計制度，保證綠色發展的持續性。

（五）大力推進專業審計人才的培養和建設

政府環境審計工作人員的專業素質、職業道德決定了審計工作的效率和公平。首先，提高政府環境審計工作人員的綜合素質，提升專業水平。一方面優化人員的專業結構，在原有財會人員的基礎上增加水利、資源環境、工程、化學等相關專業的人才；其次強化政校合作，聯合培養，提升審計人員的學歷水平。第三，內外結合，發揮相對優勢。根據審計項目的特殊性和復雜性，適時聘請行業專家，保證審計隊伍人員結構的完整性和專業性，提升審計效率。

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[5]楊肖.綠色發展理念下的政府環境審計研究.[D]天津：天津財經大學，2016.

作者簡介：

史安玲，副教授，蘭州財經大學隴橋學院，研究方向：循環經濟。

賈凌軒，講師，蘭州文理學院經濟管理學院，研究方向：審計實務。