基礎設施項目實施模式探討

文/張 誠 ，北京中信正業投資發展有限公司

基礎設施項目實施模式探討

文/張 誠 ，北京中信正業投資發展有限公司

本文摘要：當前，我國經濟發展進入“新常態”，經濟由高速增長轉為中高速增長，經濟結構優化升級任務繁重，為了能更好地解決基礎設施建設資金短缺和管理效率低下等問題。我國政府也正在積極探索通過PPP模式建設基礎設施、購買公共服務。本文通過梳理基礎設施基本情況，從基礎設施的分類，基礎設施項目的特征，基礎設施項目的主要實施模式等方面探討各模式的可行性，針對基礎設施各種模式現階段存在的難點與障礙，并提出針對性建議，從而為公共部門決策提供參考。

基礎設施；模式；公共產品；PPP

1 基礎設施的分類

基礎設施是我國鐵公基建設的傳統重大領域，2016年基建投資總額達11.8萬億 ，存量資產如果按重置成本估計的話，超過百萬億元不成問題。基礎設施涉及二十幾個行業，按照對社會服務和貢獻角度可以分為兩個大類：經濟類基礎設施和社會類基礎設施。兩者最核心的區別是服務對象不同。后者服務于人本身，與當地居民的日常生活需要相關，如醫療、教育、體育、休閑，普遍是由政府通過稅收及財政預算來支持，如果市場化運作，主要采取政府購買服務形式。前者除了服務于人本身，更偏重服務于區域內的工商企業。據上海城投公司2000年的供水行業的數據統計，服務于百姓日常用水只占全市用水量的18%，82%是服務于工商企業。道路、碼頭及交通行業也是如此，除了運人，還需要運輸貨物。因此經濟類基礎設施不能單純依靠政府財政，普遍建立了使用者付費機制，其市場化更多采用特許經營模式，由使用者付費機制支撐。

2 基礎設施項目的特征

政府組織建設的基礎設施項目都是為了提供公共服務，同時大部分公共服務都需要基礎設施作為支撐。因此，基礎設施與公共服務是無法切分開來，是緊密聯系的兩個概念。個人傾向于，兩部委在PPP方面的工作分工，發改委主導以使用者付費為主的特許經營模式的經濟類基礎設施項目，財政部主導以財政預算支持的政府購買服務模式的社會類基礎設施項目。遺憾的是，目前還沒有真正明確的分工與協作。基礎設施項目具有以下核心特征：

2.1 與PPP模式相關的基礎設施

與PPP模式相關的基礎設施，應當與人人都需要的基本公共服務或核心公共服務相關。需要政府主導建設的基礎設施，對應的都是核心公共服務，是百姓正常生活和工商企業正常生產所必需的公共服務。比如說醫療領域，百姓正常看病的普通醫療設施屬于基本公共服務，屬于PPP的范疇。但是高端醫療服務，如住院需要四星級賓館標準或其他各種額外要求，屬于純商業化項目，不屬于基本公共服務的領域，不應當納入PPP的范疇。

2.2 基本公共服務的需求彈性低

基本公共服務的需求彈性低，屬于剛性需求，需求量不隨經濟周期的波動而發生太大變化。PPP的專業投資者可以通過各城市發布的《國民經濟和社會發展統計公報》（其中有人口數據、GDP數據以及產業結構），比較準確地估算出該城市的基本公共服務的需求量，從而確定基礎設施項目的建設和投資規模。基礎設施和全球可貿易商品不同，如手機的銷售是全球競爭，象諾基亞與摩托羅拉競爭失敗公司沒了，而蘋果目前勇冠全球。基礎設施項目的市場風險相對較少，需求穩定。

2.3 基礎設施項目屬于資本密集型項目。

一個城市要建成一套基礎設施，已經非常不容易，不可能同時建多套同類基礎設施來進行相互競爭，所以基礎設施具有自然壟斷屬性。網絡型基礎設施項目的自然壟斷屬性更強。美國對電力供應的市場化競爭機制構建，英國鐵路網絡的市場化運作，都特別困難，問題叢生。基礎設施資產本身的自然壟斷屬性難以打破，但確實可以替換和改變管理者，選擇效率更高的投資運營商。

2.4 政府對基礎設施項目的規制強。

即使基礎設施項目采取PPP模式等市場化方式，也并非完全由社會資本完全自主決策和運營管理。城市的基礎設施與公共服務，特別是基本公共服務的最終責任主體是地方政府。比如，某城市的自來水供水設施的投資建設和運營，可能已經外包給由社會資本出資組建的項目公司，但如果供水系統出了問題，如5天無法正常供水，責任的最終承擔者是市長與市委書記。這種責任是政治責任，不可轉移，只是某些或全部工作職能可以外包。因此政府對基礎設施項目進行全方位、全流程的嚴格規制和監管是合理的、天經地義的、也是符合國際慣例。當然這種規制與監管和亂干預存在區別，規制與監管是合法合規的政府行為，但不能對項目公司具體運營實施以權謀私式的亂干預。

2.5 基礎設施項目的經濟壽命長。

比如，都江堰水利工程，建于秦始皇時期，至今仍在造福成都平原。北京地鐵1號線，建于上個世紀60年代，至今已經50多年了，如果沒有大的地質災害，再用200年沒有問題。相對應的是，電視機生產線的經濟壽命在10年左右，汽車生產線的壽命在15年左右，基礎設施卻可以使用50年、100年，甚至更長的上千年時間。因此無論是政府平臺或是社會資本作為實施主體，基礎設施項目的工程質量必須符合百年工程、千年大計的要求。基礎設施項目的投資回收方式，包括與此相關的金融產品或金融工具的運用，也應當適應基礎設施經濟壽命長這一核心特征。

2.6 收費類基礎設施項目通常建立調價機制。

有使用者付費機制的基礎設施項目，普遍建立起收費水平的調節機制。調價公式應當考慮物價變動對項目公司成本費用的影響，激勵項目公司提升技術與運營管理水平，并參考行業同類項目的調價指數變動情況。調價不是漲價，應當根據相關調價因素的變化實現雙向調整。應當明確區分固定成本與可變成本，固定成本不因物價變動而調價；可變成本按與物價變動的相關性確定調價系數，可以每年自動調整。因技術進步及運營管理效率提升所提高的項目公司收益，通常3-5年內歸屬項目公司。每隔3-5年重新計算調整，經調整后的項目公司凈資產收益率不得高于原項目合作協議約定的項目公司凈資產收益率。實務中，還需要建立行業內同類項目的價格指數，作為單個項目每年調價和每3-5年調價的參考依據。單個項目每次調價幅度如果與同期行業指數變動幅度的差異超過3%，需要進行充分合理的論證并召開聽證會。

2.7 小結

基礎設施項目最終的投資特性就是按月、按季度、按年有定期、穩定、可預測的收入，通常還可以根據通貨膨脹調整收入，由此可以承擔比較高的財務杠桿率。一般的工商企業特別是可貿易商品領域的制造業企業，資產負債率超過50%就已經很高了，但是國家發改委規定的基礎設施項目的資本金為項目總投資的20%－35%。實際上，如果項目建成進入穩定運營階段后，現金流比較穩定，自有資本金比例還可以進一步降低。從金融學上來講，資本是用來吸收非預期損失的。基礎設施項目在建設期存在較高的完工風險，能不能建成，能不能穩定運營，此時需要資本的支撐。但是建成進入穩定運營階段后，發生非預期損失的概率較低，基本沒有經營性風險，對資本金的需求進一步降低，可以通過資產證券化等工具實現前期投資者自有資金投資的有效退出。

3 基礎設施項目的主要實施模式

基礎設施項目的實施模式，從全球范圍看，有三個大類的實施模式：

3.1 公共機構即政府主導的模式，包括地方政府發行債券和融資平臺模式。如美國的市政基礎設施項目，主要是地方政府靠自身信用發放市政債。地方政府融資平臺模式，在除英國之外的主要國家，融資平臺都是基礎設施投融資的主導機構。即使在美國，市政基礎設施主要靠市政債，但是也有很多著名的融資平臺發揮重要作用，這里舉兩個熟悉的例子。一是田納西河流域管理局，是在羅斯福新政時期為穩增長開發美國中部貧困地區而建立的政府平臺公司，前20年基本依靠財政撥款，后來所投資項目產生了穩定收入，主要依靠發行公司債券支撐項目投資運作。二是紐約新澤西港務局，負責美國以自由女神像為中心，25英里為半徑的整個紐約港地區的基礎設施投資建設。曼哈頓地區的重要基礎設施項目建設，包括道路、港口、碼頭等是由紐約新澤西港務局這家融資平臺公司組織實施。融資平臺有其優勢，從實務來看平臺也沒有被廢棄。2016年全國的基礎設施投資規模為11.8萬億元，其中地方政府專項債券提供了大約1.7億元的資金，PPP真正落地形成固定資產不超過3000億元，其余大多是通過國有企業或平臺公司籌資建設。融資平臺目前還是國內基礎設施投融資領域占絕對主導地位的主渠道。

3.2 公私合作模式，即PPP模式。PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

公私合營模式（PPP），以其政府參與全過程經營的特點受到國內外廣泛關注。PPP模式將部分政府責任以特許經營權方式轉移給社會主體（企業），政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小。PPP模式比較適用于公益性較強的廢棄物處理或其中的某一環節，如有害廢棄物處理和生活垃圾的焚燒處理與填埋處置環節。這種模式需要合理選擇合作項目和考慮政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度，這是值得探討且令人困擾的問題。

3.3 商業機構主導，就是我們經常說的私有化模式。私有化模式在全球真正做的比較到位是英國人對經濟類基礎設施的私有化。上世紀80年代以前，英國幾乎主要靠融資平臺，但是因為金融危機，英國政府兜不住了，撒切爾夫人實施了轟轟烈烈的私有化運動，把英國當時使用者付費的經濟類基礎設施全面私有化。英國的這種私有化是成功還是失敗，爭議非常多，英國人也沒有達成共識。如果大家去英國旅游會發現，英國的鐵路設施不如我們先進，和我們的動車都沒法比。而收費相對于當地居民收入水平來講卻很高，遠高于國內高鐵的價格收入比。因此很多東西不能看意識形態方面的宣傳，要更多的深入了解事情的本質，掌握全面的情況。

4 總結

目前國內基礎設施的主流模式還是以公共機構為主導，但是會逐漸過渡到公共機構與PPP并行的模式。PPP模式要真正成為主導，還需要一段時間，可能需要五至十年。在傳統融資模式不能滿足日益增長的基建資金需求的困境下，探索基礎設施PPP 模式，意在打破傳統、突破現狀、不斷創新，以求拓寬融資渠道。政府和企業也應當在變中求解，迎接新經營模式的挑戰。需認清它的地位、了解它的概念、熟悉它的步驟，在實踐中去完善它。找尋適合自身的PPP 模式發展與運營，打開一個新的投資運營環境。

[1]楊宇， PPP 融資項目風險及其合同規避措施［J］，建筑經濟，2008( 6) ，47-49

[2]張箭平，地方國有企業PPP 模式的發展思路初探［J］，中國經貿， 2015( 6) ，141

[3]曾瑩瑩，成虎.PPP 模式下對私營部門的財務監督[J]，建筑經濟,2008,(2)

[4]柯永建，王守清，陳炳泉，基礎設施PPP 項目的風險分擔[J]，建筑經濟,2008,(4)

[5]劉嘉娜,李南，基于PPP 的地主型港口建設模式研究[J]，建筑經濟,2008,(4)