行政案件提級管轄改革淺析

文/魯 倩，山西財經大學法學院

行政案件提級管轄改革淺析

文/魯 倩，山西財經大學法學院

本文摘要：新《行政訴訟法》將提級管轄改革過程中試行比較成功的地方規定、辦法通過修改法律，納入法律條文規定的形式給予肯定。提級管轄改革在我國已經走過了十幾個年頭，有著豐富的實踐經驗和理論基礎。

提級管轄改革；行政案件

提級管轄，簡單概括說就是對案件提高其管轄的級別。在2000年，最高人民法院通過《行政訴訟法若干問題的解釋》首次對行政訴訟管轄制度進行了微調，其中的重要改革策略就是“對案件進行有限的提級管轄”。 最高人民法院的這一司法解釋頒布目的是為了將更多的行政案件的管轄權交給中級人民法院，使這些被告級別較高的案件在中院進行一審，排除行政機關對這些案件的不當干擾。但是，對這些案件進行管轄還有一個必要條件是“不適宜由基層人民法院進行審理”，這個條件規定內容不清晰明確，評判標準不統一，最終導致了并沒有很多這類案件提級到中院管轄。

在2001年間，海南省高院發布了加強行政審判工作的通知，規定其轄區范圍內以市、縣政府和省廳、局為被告的行政案件……原則上由中級人民法院管轄。 這一管轄改革舉措在海南省取得了良好的效果，具體表現為：行政訴訟案件與之前相比，不論從受理的數量還是原告的勝訴數量方面來說都有很大的提升。 海南省高院提級管轄改革的成功經驗，給其他地方帶來了啟發，但也并不是所有地區的提級管轄改革都獲得了成功。

在2003年間，浙江省高院在全省大多數的中級法院和初級法院范圍內開展了更大力度的提級管轄改革，規定只要符合縣級以上政府為被告、10人以上集體訴訟案的管轄權都可以提級至中院。該措施出臺后，行政庭收案數量大幅上升，這樣全面的提級管轄改革在客觀上遏制了部分行政機關對法院審判活動的不當干預，但是中院行政審判庭條件并沒有做出相應的調整，對原有的審判資源的配置和平衡有很大沖擊，改革曾一度難以繼續下去。包括浙江省在內的一些地區在提級管轄改革過程中遇到的問題，引起了最高人民法院的重視。2008年初，最高院以司法解釋的形式公布了在3種情況下可以提高案件的管轄級別：基層法院超7日未立案、未裁定行政相對人直接向中級人民法院提起訟訴；基層法院主動申請由中級人民法院管轄；中級人民法院對案件自行確定提級管轄。這一司法解釋為提級管轄改革的實施提供了法律依據。從該司法解釋的內容上來看，中級法院管轄案件的整體范圍得到了延伸。

2015年《行政訴訟法》將提級管轄改革過程中試行比較成功的地方規定、辦法通過修改法律，納入法律條文規定的形式給予肯定，對于部分案件提高了其管轄的級別。主要表現在兩個方面。

第一，正式將“國務院部門”和“縣級以上地方政府”為被告的行政案件的管轄級別提高到了中級人民法院。

第二，只能對案件提高管轄級別而不能降級管轄。新法第24條第1款規定中刪除了上級人民法院可以把屬于自己管轄的第一審行政案件移交下級人民法院審判這一降級管轄規定，只保留了上級人民法院有權審理下級人民法院管轄的第一審行政案件這一提級管轄規定。在現實中上級人民法院與下級人民法院相比較，上級人民法院在其硬件設施設備和法官的職業水平、辦案經驗等各個方面，通常都更勝一籌，因此上級法院對于屬于其管轄范圍內的行政案件理應預期地能達到正確審理的效果。反之，如果把本來應該是由上級法院管轄的案件通過管轄權轉移的方式讓下級法院進行審理，這種行為在一定程度上是對司法實踐規律的違背。這兩條關于“提級管轄”的修改是我國管轄制度的一大進步，有利于實現司法公正，保障相對人的行政訴權。

通過提級管轄，將縣級以上人民政府這類被告級別較高、容易受到行政機關干預的行政案件提高到中級人民法院進行管轄，一方面使基層政府對法院審判活動的不當干預得到遏制，確保法院能夠在獨立公正的環境里審理案件，同時也能更好的落實法院對政府行政行為的司法審查，推動行政機關依法行政；另一方面上級法院的硬件設施設備和法官的職業水平、辦案經驗等各個方面，通常都更勝一籌，提高管轄級別也可以提高行政案件審判質量。

但是，提級管轄改革過程中也存在著改革不徹底的情況，比如，沒有將所有縣級以上政府的職能部門為被告的行政案件的管轄級別提高至中院。既然立法者認識到了基層法院在審理縣級政府方面的困難，那讓基層法院來管轄市級政府甚至省級政府的職能部門為被告的案件顯然不合理，尤其是省政府的職能部門的級別往往比縣級人民政府還要高，試想如果讓省會城市的一個縣級基層法院來審理省財政廳為被告的案件，恐怕審判過程同樣會非常艱難，其受到干涉的機會和一旦受到干涉后的影響力不比以縣級政府為被告的案件小。因此，將這些以行政機關為被告的案件留在基層法院管轄，法院審判的壓力必然會比較大。

［1］參見2000年《中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》。

［2］參見《海南省高級人民法院關于進一步加強行政審判工作，依法維護公民、法人和其他組織合法權益的通知》。

［3］程凡卿，行政訴訟管轄制度改革與司法公正的實現—兼析《最高人民法院關于行政案件管轄若干問題的規定》[J]，海南人大，2008，（5）：23-26