PPP投資模式下項目管理運作和風險探析

文/張錦輝 ，中國煤炭科工集團南京設計研究院有限公司

PPP投資模式下項目管理運作和風險探析

文/張錦輝 ，中國煤炭科工集團南京設計研究院有限公司

本文摘要：伴隨著互聯網的發展，現代金融界的融資模式越來越多，而銀行類大型金融機構主要集中于國企、大型企業方面的借貸與投資；而其它社會型的風險投資則多以中小企業作為投資目標。在這種兩極分化的發展趨勢之下，可以認識到資本作為一種無限購買力，在當前正在發揮著其資本化運作模式下的比較優勢。本次研究借助這種金融投資與融資風潮，以PPP投資模式作為主題，探討它在項目管理運作方面的特征，并對其中可能遇到的問題與風險進行簡要說明，期望有助于相關工作的實踐。

PPP投資模式；項目管理；運作；風險

PPP投資模式之所以在當前能夠得到運用，其中的重點在于它在我國有一定的法律基礎。當其作為項目管理中應用模式時，則涉及到公法、私法。比如，根據我國相關法律可知其中包括建筑法、合同法、保障法、公司法等；再如它與部委規章、地方性的政府規章也存在關聯。但從實質上觀察，正是由于當前我國在關于PPP項目缺少明確界定，所以才使其得到了較為迅速的發展。

1 PPP投資模式

PPP投資模式比較新，屬于融資模式，其中的三“P”分別代表Public、Private、Partnership，當其聯系在一起時，便直接指向公共部門與私人企業之間的合作關系。從起源或開端方面追溯，20世紀70年代正式提出了該概念，80年代以荷蘭國會正式接納并應用，90年代在英國工黨代表的政府操作下獲得了較好的發展。目前的定義多以聯合國培訓研究院（UNlTR）為準，由于經濟體的不同，在歐盟、英國也存在差異不大的同類定義。具體來看它的內涵指向在于通過構成要素的把握實現資源的互補，以達到資源利用率的提升目的。比如，目前就在較大的PPP投資模式框架結構內納入了合同、參與者、信任、分享、合作伙伴等諸多因素，應用中除了通常意義上的政府與企業合作之外，目前該模式已經延伸到了諸多領域，包括企業與企業之間的合作。因此，整體上觀察它屬于一種新思維的運用。

2 PPP投資模式下項目管理運作和風險

以下按照PPP投資模式下的項目管理的理論基礎、運作機制與相關框架結構流程，以及可能遭遇的風險進行說明。

2.1 理論基礎

PPP投資模式下項目管理運作有一個必要的理論基礎，因為它關系到國家、社會、公共資源，以及私營機構之間的契約關系。現階段的項目運作中主要理論是項目區分理論，屬于多學科的交叉成果。因此，從基礎理論方面觀察，重點是以PPP模式作為中心，關聯到新公共管理、項目區分、委托-代理、民營化理論三個大的理論，其中的作用對應于催生、PPP應用、機制設計、指導。由于該理論屬于交叉集成，因而在委托代理理論方面則會關聯到諸失靈論，包括政府、志愿、市場、組織方面的失靈理論；也相應的將這些失靈理論指向民營化理論。因此，整體上觀察要厘清五大理論與PPP模式的構建關系，需要把握住項目的重點的，才能針對性的實施構建與運用。

2.2 運作

以我國在PPP模式的應用為例，運行機制中的主導方在于公共部門；與歐美相比，其它國家有專門的機構實施職業化負責，如其中的職業經理人或委托機構即可以完成這種職能。比如，以某項目的采購環節為例，若采用PPP模式進行運作，那么，首先需要政府采購者確定項目，然后以招標的形式向私營機構進行標的開放，而私營機構方面的提供者以民營、國有、外資多種類型的進行投標競爭，當確定服務提供者之后，再以合同的形式由政府授予PPP項目合同，從而由其在分包模式下進行設計商、施工商、承包商方面的運作。這種模式下的收費與服務均與公眾密切關聯，因為這種模式的常態化應用在于提升政府運用效率，盡可能完成“取之于民，用之于民”稅收轉換，將其快速轉變為公共項目，并加以實現。現階段的運作中除了公共工程之外，一些其它方面的工程也會通過PPP模式加以實施，如企業與企業之間，或者有資源的企業缺少資金等就可以很好的利用這種模式獲得資金注入以完成項目運作。因為在本質上PPP投資模式始終以融資為根本。在這種運作機制之下，除了一般的項目立項之外，還包括資金的運作，如資本金注入、項目補貼等均屬于這個范疇。可以在資金運作方式方面類比于BOT模式。

2.3 風險

從風險方面觀察有政府、私營機構、合作機制多個方面的風險；比如，體現在政府方面則主要以項目的確定、招標，以及相關法律法規、稅收調整等，所以，政府的風險因素往往是PPP投資模式下項目管理成功與否的關鍵決定因素。而私營機構方面的風險體現在投資能力方面，諸多案例均表明此類機構為了獲得項目往往會采用一些措施，但當其實踐時卻會因投資、融資方面的能力而對項目管理帶來極大的風險；合作機制方面主要風險在于合作框架下的合同公平性，合同履行的實在性，以及雙方利益、風險的分擔問題等。

3 結束語

PPP投資模式下的項目管理運作既有其優勢，也存在諸多風險。從其模式的本質分析在于公共部門、私人企業之間的一種關聯模式，雖然能夠促進雙方的利益；但在這種模式下也易于造成“官商勾結”，產生較大的腐敗行為。所以，在這個方面我國應該加強對其風險預防方面的研究，并通過法律的手段，實施針對性的立法規范，從而做到防微杜漸，減少潛在風險的發生。同時應該做好針對私人企業借機實施“空手套白狼”行為的有效預防與控制，減少可能發生的國有資源流失等。

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