制度理論視角下干部掛職鍛煉中的問題及對策研究

王月

（華南理工大學，廣州 510640）

制度理論視角下干部掛職鍛煉中的問題及對策研究

王月

（華南理工大學，廣州 510640）

掛職鍛煉是我國《公務員法》中有關公務員交流制度的重要內容，對于培養干部、增加公務員的基層工作經驗具有重要作用。掛職鍛煉涉及掛職干部、掛職單位、組織部門以及原單位四個相關主體。在掛職鍛煉的實施過程中，因為現存機制的不完善導致四個主體間存在掛職失效的問題。基于制度理論視角，從規范性要素、規制性要素與文化—認知要素三方面，分析干部掛職鍛煉中存在的問題并提出改進方向，為進一步推進我國人事制度改革提供理論借鑒。

掛職鍛煉；制度理論；問題；改進方向

導言

現代意義上的掛職鍛煉始于延安時期，邊區人民政府曾大規模選派知識分子、干部和學生下鄉，希望以此對農村社會進行從理論到實踐的雙重改造，這被學界視為干部掛職鍛煉的雛形。然而，干部掛職鍛煉制度發展至今，并沒有達到政策制定的目標，即培養儲備干部、增加公務員基層工作經驗。誠然，不能因為現在的問題否定過去的政策，但當下的政策制定者卻應該跟進時代發展推進政策完善。掛職鍛煉的政策目標是科學、合理的，但在政策執行過程中，卻出現了政策偏差，出現“掛職不煉”“消極怠工”等偽掛職現象。正如“好中央，壞地方”一樣，掛職鍛煉政策缺乏相應完善的運行機制保障其具體實施，而政策運行機制的構建關鍵在于制度環境建設。因此，本文基于制度理論視角，從規范性要素、規制性要素與文化—認知要素三方面對這一問題展開分析。

一、核心概念與理論介紹

（一）核心概念

1.掛職鍛煉。干部掛職是公務員交流制度中的一個特殊表現形式。所謂掛職，根據《中華人民共和國公務員法》規定，掛職是：“國家機關可以有計劃地選派人員在一定的時間內到下級機關或者上級機關、其他地區機關、國外政府部門或國有企事業單位擔任職務，幫助工作。”這里的國家機關是廣義的，包括黨政機關、民主黨派、國有企事業單位和軍隊。從掛職主體看，包括國家公務員、企事業單位人員、軍人。通常所謂掛職，主要指黨政機關公務員的掛職行為，這也是本文的研究主體。

干部掛職時間一般從半年到三年不等。干部掛職鍛煉根據其掛職單位地點、掛職單位層級、掛職鍛煉目的及掛職單位性質可以分為東南掛、中西掛、境外掛；按層級來分可以分為上掛、下掛、橫掛，按照目的來分，可分為初任掛和培養掛；按性質可以分為內掛和外掛。

2.公務員交流。公務員交流是指國家行政機關根據工作需要或公務員個人意愿，通過法定形式，變換公務員的工作崗位，從而使公務員工作關系或職務關系得以產生、變更或終止的一種人事管理活動。這種人事管理活動的結果，表現為行政機關系統內部或行政機關與其他機關、企事業單位之間的人員相互交流，即行政機關內部變換公務員的工作職位，或者把公務員調出行政機關任職，或者將行政機關以外的工作人員調入行政機關擔任公務員職務，以上都統稱為公務員交流。為保證公務員交流持續、有序、規范地進行，國家制定了調整公務員交流行為的法律法規，這些相關規定就構成公務員交流制度。公務員交流具有法定性與制度化的特征，為干部掛職鍛煉的持續推進提供法律保障與制度支持。

（二）基礎理論

1.制度理論。制度理論（Institutional Theory）認為，制度包括為社會生活提供穩定性和意義的規制性、規范性和文化—認知性要素，以及相關的活動與資源。制度依靠各種承載、傳遞和實施工具來實施和傳播，并因此在各種各樣的媒介中具體化和表現出來。不同的社會理論家先后把規制性（regulative）、規范性（normative）和文化—認知性（cultural-cognitive）系統分別確定為制度的關鍵要素。這三大要素構成了一個連續體，“其一段是有意識的要素，另一端是無意識的要素；其一端是合法地實施的要素，另一端則被視為當然的要素。”（Hoffman，1977）。制度理論三要素中，規范性要素是指那些一旦違反就會面臨懲罰的要素規定，為干部掛職鍛煉提供完善法制規章的方向性指導；規制性要素是指那些即使違反也只會面臨道德譴責的要素規定，強調加強行政倫理提升掛職干部的責任意識；文化—認知要素注重通過組織內外學習，加強掛職鍛煉文化建設。

2.委托—代理理論。20世紀30年代，美國經濟學家伯利和米恩斯因為洞悉企業所有者兼具經營者的做法存在著極大的弊端，于是提出“委托代理理論”（Principal-agentTheory），倡導所有權和經營權分離，企業所有者保留剩余索取權，而將經營權利讓渡。政府委托—代理理論是指政府接受公民的權利讓渡，受公民委托，代理民意，行使公共權力。

現實社會中，只要存在受托責任，就存在委托代理關系。在公務員掛職鍛煉中，干部原單位委托掛職單位培養干部，掛職單位具有代理原單位行使干部管理的權力。掛職干部與掛職單位具有準人事關系。

二、我國干部掛職鍛煉中的問題及其原因

（一）我國干部掛職鍛煉中的問題

1.干部責任意識淡薄。我國干部掛職鍛煉過程中出現的偽鍛煉現象，是掛職干部個人責任意識淡薄的外在表現。一是缺乏作為公共利益代表、履行干部使命的責任感。二是缺乏“因公掛職”，向掛職單位輸出、汲取先進理論與實踐的責任感。然而，公務員是國家意志的踐行者，是公共利益的代表與維護者，理應在掛職鍛煉中繼續以嚴格的職位規范與職業道德要求自己。怠政，有違黨性，損害了國家公職人員的形象。

2.掛職單位管理不善。掛職單位管理不善主要表現在兩個方面。一是缺乏相應的管理掛職干部的規章制度，缺乏對掛職干部的管理標準，無從管理。二是缺乏執行管理掛職干部規章制度的制衡力。按照掛職單位層級，可以將掛職鍛煉分為“上掛”“下掛”與“橫掛”，我國較為普遍的是下掛。掛職單位往往對來自上級的掛職干部存在項目、資源期待，缺乏對掛職干部的管理制衡力。

3.組織部門考核不力。干部掛職是組織部門通過接收同級單位有關掛職鍛煉的申請，進過篩選評定選出干部脫產掛職鍛煉。根據相關人事制度，組織部門負責對干部的考核工作，包括對掛職干部的工作考核。然而，目前組織部門依據掛職單位開具的掛職干部工作情況總結對掛職干部的工作進行考核，缺乏科學性與嚴謹性。

4.原單位非理性培養。各單位在申請推薦掛職干部人選時，會出現非理性薦舉的情況。在薦舉掛職干部過程中，時而出現基于“排除異己”“安置離退休干部”“拉攏派系”等非理性的考量。這容易導致掛職干部主觀上消極怠政思想的產生，進而影響掛職工作的開展。

5.缺乏全面統籌規劃。我國干部掛職鍛煉工作缺乏系統化的考量，缺乏“遴選標準—遴選程序—選派干部”的流程設計，掛職單位與委托單位之間供需未能契合。掛職委托單位輸送掛職干部缺乏合理規劃，存在掛職干部輸出大大超過掛職接收單位需求的情況。這種情況往往出現在“下掛”中，給基層單位帶來組織冗余的壓力。

（二）我國干部掛職鍛煉癥結的原因分析

1.制度供給不足。基于制度理論的第一要素，即規范性要素，從制度設計與選擇方向展開對干部掛職鍛煉的系統思考。第一，缺少頂層設計，信息不夠公開。我國干部掛職鍛煉中缺少崗位職責說明書，缺少職權責的清晰規定。“工欲善其事，必先利其器。”沒有制度先行，不利于掛職工作的開展，更不利于對掛職干部的工作考核。這容易導致掛職干部的“選擇性行政”，損害掛職單位的同時，更有悖掛職鍛煉的制度初衷。第二，選拔機制不合理。基于委托—代理理論，掛職單位在干部掛職鍛煉制度運行過程中居于核心地位，應該發揮其用人、擇人的作用。然而，干部掛職鍛煉的實際運行機制是上級單位經過組織部門的選拔薦舉，派出若干干部下掛某單位掛職鍛煉，是一種本末倒置，進而導致下級單位因人設職的現象。某地有鎮長1名，副鎮長13名，但其中只有7位是專職副鎮長，其余6位是掛職干部。因此，面對如此情況，制度設計應該回歸到掛職單位的職位、干部需求上，根據掛職單位的實際工作需要，如項目需要、指導政策執行的需要，有針對性地提供掛職崗位。第三，軟考核約束。按照現有的掛職鍛煉制度，公務員的人事關系、工資關系屬于原單位。干部掛職鍛煉后，掛職單位出具掛職干部的考評總結，由原單位參照考評總結對掛職干部的開展績效評估，同級組織部門較少參與掛職鍛煉評估。而這種評估體系有違掛職鍛煉的制度邏輯，掛職鍛煉工作考評主體應該由掛職單位對掛職干部作出，原單位與組織部門應與掛職單位主動溝通、交流、了解情況，將掛職單位的意見作為今后考核干部工作的重要參考。第四，退出機制有待完善。根據相關規定，干部掛職鍛煉期滿之后，由原單位組織對掛職干部的工作考核，考核結束之后回到原單位。現存的退出機制，沒有起到制度運行的保障作用，沒有發揮最后一道防線的作用。掛職鍛煉旨在讓掛職干部積累基層工作經驗、提升個人綜合素質，然而，掛職期滿之后，相關單位沒有根據干部工作的實際表現評價其績效，進而決定是否繼續留崗鍛煉也是有違掛職鍛煉的制度邏輯，有損掛職鍛煉制度的合理性。

2.行政倫理作用有限。基于制度理論的第二要素，即規制性要素，從行政倫理角度分析我國干部掛職鍛煉中存在偽掛職現象的成因。第一，缺乏對掛職干部的責任意識培養。行政倫理作用的發揮依賴于干部自身的使命感與責任意識。然而，在缺少掛職干部職權責的清新界定的情況下，培養掛職干部責任意識的工作難以開展。此外，掛職干部大多來自上級，有著自發的職位優越感。因此，寄托于掛職干部主動探尋其職位、職務要求的現實可行性較低。第二，缺乏輿論引導與監督。基于對掛職鍛煉的“鍍金”“升遷前奏”的刻板印象，公民對于掛職干部的要求也呈現出一種聽之任之的態度。公民習慣關注專職公務員的日常行政行為，而對于這種特殊的干部培養制度卻缺乏輿論監督的動力。這其中有政府信息公開有限導致公民輿論監督無力的客觀原因，但更主要的原因是公民缺乏相關意識。第三，行政監督不力。行政監督包括上下級監督、司法監督、媒體監督、群眾監督，主要要求原單位對掛職單位、掛職單位領導對掛職干部的有效上下級監督。然而，因為現實掛職鍛煉的行政監督總體較少，且執行不力。缺少對掛職鍛煉進行行政監督的制度規章，上級單位、掛職單位沒有進行監督的實際依據。

3.怠政認同效應。基于制度理論的第三要素，即文化—認知要素，從公務員認知的角度分析我國干部掛職鍛煉中存在偽掛職現象的成因。文化—認知要素，強調一種文化的產生是基于眾多穩定的對于某個事物、某種行為的認知基礎上。干部偽掛職現象是一種基于掛職干部對掛職工作的共同認知基礎上產生的怠政文化。

社會認同效應是指個人對所屬群體價值觀、行為方式的認可，進而采取相同價值觀、行為方式的模式。而怠政認同效應是指掛職鍛煉干部的一種共同模式，即單個掛職鍛煉干部對掛職鍛煉都有一種“不求有功，但求無過”的消極工作態度，對以往掛職鍛煉干部產生的怠政行為這種組織記憶表示認同并效仿的思維、行為模式。

怠政認同效應蘊含著人力資源管理中委托—代理理論中的棘輪效應。棘輪效應是指委托人以同一代理人過去的業績作為標準。然而，當代理人意識到自己努力的結果是不斷推動委托人提高對自己的行為標準時，代理人努力的積極性就會下降。干部掛職鍛煉中，由于缺乏對掛職干部的職權責的規定，那么掛職干部越努力，其工作成果越容易成為其今后工作考核的結果或下一掛職干部工作考核的結果，當掛職干部意識到自己努力的結果是不斷推動掛職單位對自己的行為標準時，掛職干部的工作積極性就會下降，怠政認同效應也就得以長期發揮作用。

三、我國干部掛職鍛煉的改進方向

（一）理順制度邏輯，重新設計相關制度

理順制度邏輯，要求政策制定者重新思考干部掛職鍛煉的制度安排與制度設計的思路始末。加強掛職委托部門與接收部門之間的通力合作、協同創新，以流程再造為突破口，以制度創新為著力點。

針對掛職干部選拔機制，應將現有干部掛職鍛煉自上而下供給式的制度設計調整為自下而上的需求式、訂單式制度設計，根據掛職單位的客觀實際需要調配掛職干部，做到人盡其才。這方面可以參考澳大利亞相關制度設計，政府建立公務員電子信息庫，在職公務員將自己的任職信息與渴望交流的崗位在網上登記，網上系統實行統一管理、嚴格保密。掛職單位有干部需求時，可以借助公務員電子信息庫，將符合己方條件且有掛職意愿的干部申請調配到己單位。

此外，應逐步完善掛職干部考核制度。針對掛職鍛煉的不同類別設計有針對性的考核體系。對公務員管理和提供服務功能的發揮進行評估比較容易，但對公務員的政策咨詢功能則比較難以進行。掛職干部在掛職單位時間不一，從半年到三年不等。對于短期掛職鍛煉，掛職干部的政策咨詢功能作用明顯，應加強相關評估體系設計。而且，針對掛職干部的績效評估應由掛職單位、原單位、組織部門三個單位組成考評委員會，各單位推薦相關負責人組成考評工作小組，對掛職干部的工作進行全面、實時、科學評估。

最后，應加強退出機制建設。堅持結果導向，根據掛職干部的績效評估結果，對于結果優良的干部原單位可以同意其返回原單位；結果合格或不合格的干部，相關單位應該將其繼續留崗鍛煉或選擇其他交流方式鍛煉達到培養干部、鍛煉人才的結果，實現動態、權變的退出機制建設。

（二）明確權責分配，加強行政倫理建設

規范性要素、規制性要素與文化—認知要素的規范與運用都是以明晰公務員職權責為基本前提的，否則公共機構、公務員不是濫用公共權力，就是一事無成。加強行政倫理建設，要以行政監督為基礎，以培養公務員責任意識為關鍵，加快引導公民對干部掛職鍛煉的輿論監督。

在行政倫理建設中，應著重關注行政監督的重要作用。行政倫理作用的發揮依賴于部門領導的引領作用。如果原單位領導對掛職工作給予高度重視，組織展開掛職工作培訓會議，在實際工作中恪盡職守、兢兢業業，以公共利益為行政準則，那么下級公務員、掛職干部都會受到領導責任意識、公仆意識的感召，并在實際工作中踐行。

（三）借鑒先進經驗，推進掛職文化建設

推進掛職文化建設，需要內部學習，更需要外部效仿。內部學習是指通過學習我國黨政機關系統內部掛職鍛煉工作突出的地方和部門，研究其掛職鍛煉的制度適用性，進而決定是否將其應用到全國實踐中來。

第一，建立掛職導師制。2008年青島即推出掛職導師制，即給掛職干部配備一個導師，由導師負責掛職干部在掛職期間的思想政治、業務工作等方面的指導。導師制起到了準考核機制的作用，對掛職干部的政治表現與工作績效實時監督、指導，有利于提高掛職鍛煉工作的有效性。第二，國外公務員交流的首要原則是要最大限度地考慮公共部門的利益、公務員自身的需求和部門人力資源的富余情況。國外通過建立健全公務員交流的法律體系，保障交流的制度化、法制化，進而影響公務員對于交流制度正確認知的樹立。第三，國外還將交流與公務員培訓、晉升相結合，鼓勵公務員積極參與交流。政府治理參與模式認為：“個人在組織及政治生活中之所以能被激勵，主要是出于‘休戚與共’即參與的原因，而不是出于物質如薪資與酬賞的原因。”因此，應該不斷開發掛職鍛煉的激勵作用，而并不僅是通過激勵手段實現有效掛職。最后，國外建立公務員人才信息庫，有效填補空缺職位，滿足工作需求，如澳大利亞公務員電子信息庫的建立。通過法規、政治文化的動員，掛職干部能夠逐漸樹立對于掛職鍛煉的積極認知，進而形成穩定、有序的掛職文化。

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[責任編輯 吳迪]

D630

A

1673-291X（2017）09-0129-04

2016-12-26

王月（1992-），女，遼寧沈陽人，碩士研究生，從事行政管理理論與實踐研究。