陜西省小型農田水利設施產權制度改革研究

鄭春

（西安外事學院，西安 710077）

陜西省小型農田水利設施產權制度改革研究

鄭春

（西安外事學院，西安 710077）

通過對陜西省部分區縣連續五年來小農水設施建設的投入、建設管理、運行效益和現有管護機制體制情況進行分析，查找目前存在的突出問題并分析問題產生的原因，提出陜西省小農水設施產權制度改革思路，界定所有權、落實管理權、明確使用權，建立養護機制，以期確保小型農田水利設施的所有權、占有權、支配權、使用權、收益權和處置權落到實處，做到人水和諧，促進陜西經濟和社會發展。

小型農田水利設施；產權；制度；存在的問題；改革設計方案

小型水利工程（實施）產權是廣義的產權，不僅指所有權，還有其衍生出的使用權、收益權和處置權。具有可分離和可轉讓性，其產權界定具有激勵功能，此外還涉及水資源、土地資源的使用權等。

一、陜西省內小農水設施產權制度改革存在的問題

（一）管理比較混亂，無科學有效的管理組織機制

經過調查發現，陜西省各區縣的小型農田水利工程產權管理相對比較混亂，產權界定不夠清晰管護主體和責任不夠明確。各區縣小型農田水利工程項目數據不明確，還未建立小型水利工程信息數據庫管理系統，也沒有進行系統的、排查式的登記造冊，更不清楚每一設施的具體位置、規模、運行狀況、產權類型、管護方式等信息。

（二）管理制度不完善，缺乏有效的運行機制

在調查的過程中，筆者發現陜西省各區縣對各種小型農田水利設施的管理制度不盡完善，不同的區縣有不同的針對某一類型或者幾種類型的設施有管理制度，但缺乏系統性的、整體性的、完善的管理制度。水費管理比較混亂，沒有認真核定水費標準，收費不統一，無制度約束。

（三）管理經費落實不到位，無高效的管護經費保障機制

陜西省在小型農田水利工程建設和管護方面“重建設，輕管護”，對于管護保障機制建設不夠重視，經費來源落實不到位。對水利工程維修養護專項資金的使用、管理和監督缺少制度性保障，資金使用效率不高，監督檢查、審計和跟蹤管理還不到位。

（四）獎懲不明確，無科學考核的管理監督機制

對于水利工程管理單位的監督管理，尤其是水利工程的管理工作，包括組織管理、安全管理、運行管理和經濟管理等方面缺乏明確的獎懲體系，沒有對考核監督辦法制定、規章制度、隊伍建設、經費落實、臺賬資料、管理效果及群眾滿意程度等方面進行系統構建，不能保障工程安全和正常運行，也不能充分發揮工程經濟效益和社會效益。

二、陜西省小型農田水利設施產權制度改革方案設計

（一）改革的指導思想

搞活農村小型水工程經營方式，走向自我發展、良性循環的軌道，充分發揮水利工程效益，保障糧食豐收，促進農民增收，經濟效益和社會效益顯著。

（二）改革的指導原則

1.多方參與，推動改革開展。要以區縣為單位，政府搭臺、水利牽頭、多方聯動，特別是積極協調發改、財政、國土、農業、監察等部門及所有鄉鎮政府、村組，共同努力，推動此項改革深入開展。

2.確立方案，全面安排部署。要充分結合各區縣實際，認真制定全縣小型農田水利工程產權制度改革實施方案、小型農田水利工程管理實施細則，抽調專人、專用設備，全面安排部署，保障改革順利開展。

3.陽光操作，保障公開公正。要夯實責任，逐鄉鎮進行摸底調查登記歸檔，認真進行分類匯總，對所有小型農田水利設施產權進行界定，通過板報公示、媒體公開等形式增加透明度，自覺接受社會各界監督，堅決避免產權不清情況繼續存在，界定清楚后一次性進行公證，然后頒發產權證書。

4.試點先行，分類全面推進。要對區縣域內的所有小型農田水利設施在確權頒證的基礎上，優先選擇其中的某一類，或者機井灌溉工程類，或者抽水泵站工程類進行試點，其宗旨為：一是合理確定水價，明確水價中水費、電費、人員工資、養護基金比重；二是明確產權人和經營管護人，必要時通過競爭、拍賣、股份合作等形式確定經營管護人，建立產權人和經營管護人之間的責權利關系；三是通過區縣級財政投資支持，每年定額安排一定的維修養護資金，需修則修，不修則轉入年度養護基金中以備大修使用。在試點的基礎上，總結經驗，就各區縣域內所有小型農田水利設施逐類推進開展。

（三）改革的目標、任務及范圍

有效解決區縣域內小型農田水利設施產權不明、責任不實、利益不清的問題，明確產權人與經營管護人之間的責權利關系，建立設施維修養護經費機制。

（四）改革的工作內容、形式及步驟

第一步，逐村、逐鄉鎮、逐縣、逐市進行調查摸底、登記造冊；第二步，分類研究，界定各類設施的產權，并在公示、公證的基礎上實施確權頒證；第三步，在確權基礎上，選擇設施類型或者區域，有效開展試點工作，建立維修養護機制；第四步，總結試點工作經驗，在各市縣域內全面推廣。

1.所有權。按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰負擔”的原則，結合基層水利服務體系建設、農業水價綜合改革的要求，落實小型水利設施產權。個人投資興建的工程，產權歸個人所有；社會資本投資興建的工程，產權歸投資者所有，或按投資者意愿確定產權歸屬；受益戶共同出資興建的工程，產權歸受益戶共同所有；以農村集體經濟組織投入為主的工程，產權歸農村集體經濟組織所有；以國家投資為主興建的工程，產權歸國家、農村集體經濟組織或農民用水合作組織所有，具體由當地人民政府或其授權的部門根據國家有關規定確定。產權歸屬已明晰的工程，維持現有產權歸屬關系。

2.運營管護權。所有者依法享有使用權、經營權、收益權和處置權，負責各類小型水利設施的運行管理。按分級管理的原則建立管理組織，根據工程規模、受益范圍、工程特點，在水務局指導下，由鎮（街）人民政府組織成立鎮（街）、村、組集體管理組織、聯戶管理組織及選定個人管理。所有權難以清晰界定的，可以分離所有權和使用權，由政府先行落實使用權和經營權。所有者無力承擔安全管理責任的，可以考慮將設施收歸政府所有，也可以妥善分割所有權和使用權，由政府直接指定的管理單位和人員進行管理。

3.管護經費的落實。多渠道籌集工程管護經費，建立穩定的管護經費保障機制。管護經費原則上由工程產權所有者負責籌集，財政適當給予補助。積極研究制定優惠政策，鼓勵和動員社會各方面力量支持小型水利工程管護。完善“民辦公助”“一事一議”等機制，引導農民群眾參與小型水利工程管護。建立財政補助經費獎補機制，按照“獎優罰劣”的原則，根據管護實效進行補助，具體補助標準與方式，由各地因地制宜確定。

4.改革的組織機構。省市縣各級政府均應成立型農田水利改革領導小組，主要領導擔任組長，水利部門負責人擔任副組長，其他相關部門領導擔任小組成員，領導小組全面負責改革工作的組織、落實和協調工作。領導小組負責全縣改革工作的組織領導，協調解決改革中出現的相關問題；領導小組辦公室執行領導小組的決策和安排部署，組織實施縣域內改革工作。

5.改革的保障措施。保障措施是影響改革能否順利進行的關鍵因素，因此需要：一是成立組織機構，加強對改革工作的組織領導；二是結合實際，制定改革工作實施方案；三是抽調專人、專用設備，保障改革工作在人、財、物方面的需要；四是對參與改革的相關工作人員進行專門培訓，保障各項改革工作有序推進。

[責任編輯 劉嬌嬌]

D922.66

A

1673-291X（2017）09-0014-02

2017-01-07

陜西省科技廳課題（2016KRM081）；陜西省教育廳課題（16JK2156）

鄭春（1972-），女，陜西府谷人，副教授，碩士，從事組織管理研究。