全域旅游下的張家界扶貧機制研究

邱久杰+尹華光

本文根據武陵源區建檔立卡貧困數據，分析武陵源區的貧困，一部分是受貧困人口自身因素（因病、自身發展能力不足等）影響，一部分受是經濟、社會等外界因素（缺資金、缺技術等）影響，然后對武陵源區實施的從統計監測到問責的扶貧機制，以及旅游扶貧措施進行分析，為張家界市實施全域旅游下扶貧機制提供一些參考。

引言

張家界市因旅游建市，也因旅游興市，一直是全國重要的旅游城市之一，2010年，張家界市成為首批旅游綜合改革試點城市。2016年更是被確立為首批國家全域旅游示范區創建單位，旅游發展迎來了全域旅游的新局面和新背景。與此同時，張家界市也是集革命老區、民族地區、貧困地區為一體，因受地理位置偏僻、基礎設施薄弱多種條件的限制，扶貧開發的任務仍十分艱巨。如何把全域旅游和與扶貧機制結合起來，更好地發揮旅游扶貧的功能和效用，最終實現旅游和脫貧的雙發展，是張家界市政府工作的焦點和重心。武陵源區作為張家界市旅游資源集聚地，以旅游發展為依托，實行“一手抓旅游，一手抓扶貧，以旅游反哺農村”的旅游扶貧戰略，2017年2月18日，張家界市武陵源區整區正式脫貧摘帽，可以說，武陵源區旅游+扶貧的發展道路是很成功的。基于此，文章在提倡全域旅游發展的大背景下，以武陵源區脫貧摘帽成功為例，對武陵源區扶貧機制和旅游扶貧措施進行分析，對張家界市扶貧機制實施提供一些參考。

一、研究區域和致貧原因分析

（一）研究區域

武陵源區屬于張家界市兩縣兩區的其中一區，旅游資源豐富，風景優美，民族風情也十分濃郁。同時，在武陵區沒有脫貧摘帽之前，由于受自然條件差、經濟基礎滯后等多種因素的影響，貧困程度也較深，是典型的老、少、邊、窮地區，本地的居民主要以農業為生計，生活水平非常落后，也因此成為湖南省51個省級貧困縣（區）之一。但可喜的是，武陵源區作為張家界市典型的旅游資源集聚地，實行正確的扶貧機制和扶貧措施，將脫貧攻堅與旅游產業深度結合，讓貧困人口同享旅游發展帶來的紅利，探索出一條旅游扶貧的新模式，從而實現了全區的脫貧摘帽工作。

（二）武陵源區致貧原因分析

第一，武陵源區的貧困是多種因素共同影響的，有生病、自身發展能力不足、因學、缺資金、缺勞力、缺技術、因殘、交通條件落后、缺土地以及因災等原因。第二，武陵源區4個鄉鎮呈現貧困的狀態，一部分是貧困人口自身因素造成的，一部分是經濟、社會等外界因素造成的，只有深入了解武陵源區鄉鎮致貧的原因和限制鄉鎮發展的因素，才能實現對癥下藥，更好地實現好武陵源區的脫貧致富的工作。第三，對各鄉鎮貧困人口分布情況進行大體排序，可以發現因病和缺乏資金導致的貧困人口數是排在前位的，說明這兩個因素是武陵源區4個鄉鎮致貧的主要原因，也是4個鄉鎮在脫貧致富過程中共同要面對的首要問題，具體見表1。

根據不同鄉鎮致各貧因素所占的比例對比可以發現以下結論。第一，4個鄉鎮的各致貧因素呈現不同的比例，也就是說，4個鄉鎮的貧困問題呈現差異性。例如：索溪峪鎮貧困居民因勞動力缺乏的比例高些，天子山鎮的貧困居民是因自身發展動力不足成為貧困人口，協和鄉和中湖鄉貧困居民則是缺乏勞動力和技術。第二，因病是影響武陵源區4大鄉鎮脫貧的首要因素，在4個鄉鎮的比例為57%、57%、40%和66%。缺乏資金是制約貧困人口發展的第二大因素，分別占各鄉（鎮）的13%、24%、23%、16%。第三，因殘、交通條件落后、缺土地、因災等幾個因素造成的貧困，在各鄉鎮中所占比例都不高。也就協和鄉因缺土地致貧比例為6%，其他鄉鎮這些因素的致貧比例幾乎可以忽略不計，具體見表2。

二、武陵源區實施的扶貧機制和旅游扶貧措施

（一）武陵源區實施的扶貧機制

1.統計監測機制

以建檔立卡貧困人口為基礎，建設全區扶貧開發大數據平臺。實行扶貧開發統計監測月報制度、幫扶到戶臺賬登記制度、扶貧開發信息公示制度、貧困信息動態管理制度、貧困戶收入支出認定制度。從駐村工作組到區扶貧辦，從幫扶責任人到鄉村負責人，每一項扶貧工作都落實到個人，對貧困人口做到精準識別和動態監測。

2.到戶幫扶機制

一是干部要經常進村入戶，對駐村（居）單位主要負責人指揮調度聯系村（居）進行精準脫貧工作，并作出具體規定。二是積極幫扶，干部主動幫助貧困人口尋找脫貧路子，落實好相關扶貧政策，引導貧困戶參與產業扶貧，每戶落實1個有穩定收入的項目。三是搞好貧困戶信息監測，對已經脫貧、因各種原因脫貧后又返貧、剛脫貧還要加以鞏固的貧困戶等情況及時了解并上報。

3.業務指導機制

深化拓展城鄉互助共建工作內容，將貧困戶幫扶脫貧作為聯系單位及干部的一項主要工作內容。集中培訓各村第一書記，再由村第一書記分頭培訓單位幫扶干部。同時，區脫貧攻堅指揮部對每個鄉（街道）各派1個指導組長期進行實地指導。

4.社會扶貧參與機制

利用社會幫扶力量和現代化信息網絡等便利條件，將幫扶需求通過區級媒體公布，尋求社會幫扶。把游客作為一個社會幫扶的重要力量，在游客集中地設立貧困戶愛心捐贈箱，公布愛心捐贈賬號，最大限度尋求游客幫扶。

5.監督機制

出臺相關文件，制定聯村到戶工作具體要求，對單位幫扶組長和幫扶干部做出走訪貧困村次數的規定，對全區脫貧攻堅工作實行“一月一調度、一月一督查、一月一排名、一季一講評、年終總結賬”，實施監督脫貧動態。

6.考核機制

將各鄉鎮、部門、單位的扶貧工作納入單位和個人年度績效考評范圍，實行一票否決制。納入考核指標體系的有：扶貧工作推進進度、扶貧項目實施情況、扶貧監測信息情況和減貧任務完成情況等。考核制度與監督機制具體實施相同。強化考核結果運用，將扶貧開發工作實績作為干部選拔使用和評優評先的重要依據。endprint

7.問責機制

將責任追究精準到個人，嚴格實行“三個一律免職”：在精準扶貧工作中，對未按要求建立健全《貧困戶幫扶檔案》的人員；通過督查或明察暗訪，受到區委三次以上通報批評的人員；對貧困戶的幫扶計劃不落實、影響貧困戶脫貧的人員一律免職。

（二）武陵源區實施的旅游扶貧措施

1.建設鄉村示范村和旅游扶貧重點村

利用推進旅游扶貧示范區的政策支持的有利條件，調動各方面力量，籌措鄉村旅游交通等方面的全部資金，著力打造中湖旅游風情度假小鎮、天子山民族特色小鎮、協合鄉村旅游小鎮，按照“宜旅游的村發展旅游、宜從事旅游的農戶轉型旅游業”的原則，建設鄉村示范村和旅游扶貧重點村，發揮旅游示范帶動效應。

2.培育旅游扶貧產業

在全域旅游背景下，加快“一鄉一業”特色產業發展步伐，大力開發特色旅游產品和發展旅游特色農業，積極發展鄉村休閑旅游產業，并推進農業基地建設，使貧困村、貧困戶從旅游扶貧產業中受益，由此帶動貧困群眾脫貧致富。

3.實施旅游扶貧項目

以產業串聯項目、以項目推動扶貧為思路，利用旅游綜合改革、武陵山片區區域發展與扶貧試點、旅游扶貧示范區等政策有利機遇，策劃包裝、組織實施旅游扶貧建設項目，努力提質升級鄉村旅游產業。

4.培養旅游扶貧人才

把扶貧人才隊伍建設放在重要位置，對基層干部、鄉村旅游從業人員和貧困戶子女實行有針對、分期分批教育，以實現干部的綜合素質和農民致富就業能力不斷提升的目標。

5.探索旅游扶貧新路子

依照精準三步走的要求，建立脫貧銷號責任制度、精準扶貧社會參與機制，探索旅游產業與貧困戶利益聯結機制等多種機制，采取直接幫扶、委托幫扶、股份合作、資產性扶貧以及移民扶貧等方式，最終達到鄉村旅游發展與貧困戶收入提高的雙贏目標。

三、啟示

全域旅游是以旅游業為優勢產業，通過對區域內經濟社會資源（旅游資源、相關產業、生態環境、公共服務、體制機制、政策法規、文明素質等）進行全方位、系統化的優化提升，實現區域資源有機整合、產業融合發展、社會共建共享，以旅游業帶動和促進經濟社會協調發展的一種新的區域協調發展理念和模式。張家界市作為全域旅游示范區，發展全域旅游具有更有利的條件，在全域旅游示范區創建的背景下，張家界市能更好地實現旅游扶貧的功能和效用，實現全市的脫貧致貧。總結武陵源區實施的扶貧機制和旅游扶貧措施，可以得出以下啟示。

（一）全面實施“旅游反哺農業、扶貧對接旅游”的旅游扶貧戰略

堅持做到以服務旅游為中心，以促進農民增收農村發展為主線，以城鄉互助共建為抓手，以整村推進建設扶貧為平臺，以培育特色優勢產業、完善基礎設施條件、配套基本公共服務、提升農戶發展能力為重點，實現扶貧方式由單一機關扶貧轉變為集團式扶貧，扶貧重點由基礎設施為主轉變為產業發展為主，扶貧投入由單一財政投入轉變為社會多元投入，扶貧內容由扶持村級組織轉變為扶持產業發展的各個環節，全面實施旅游發展帶動扶貧開發、扶貧開發促進旅游發展戰略。

（二）堅持旅游帶動、產業優先的基本原則

因地制宜，實施旅游發展與扶貧開發的雙帶動戰略，優先扶持和培育壯大鄉村休閑旅游等特色優勢產業體系，大力促進休閑旅游、生態旅游，整合并合理配置各類資源，扎實推進“一鄉一業”特色產業發展，積極探索整鄉（鎮）旅游扶貧和城鄉一體化發展模式，更大地發揮旅游帶動作用。

（三）旅游扶貧工作必須做到精準且全面

武陵源區的扶貧機制從貧困動態的檢測機制一直到對干部的問責機制，貫穿了整個脫貧過程，做到了全面。從扶貧機制和旅游扶貧措施可以看出，武陵源區對貧困人口的識別工作、對貧困動態的檢測落實到個人等工作都做到了精準，為旅游扶貧機制和戰略的實施提供了保障。

（作者單位：吉首大學旅游與管理工程學院）endprint