張家界旅游管理體制創(chuàng)新的路徑分析

袁正新+袁健子+張彩迪

旅游管理體制是旅游管理的基礎(chǔ)和核心，也是實現(xiàn)旅游經(jīng)濟發(fā)展目標的重要手段。本文分析國內(nèi)外旅游管理體制改革的現(xiàn)狀，借此提出張家界旅游管理體制存在的問題，并從政府、行業(yè)、企業(yè)3個角度切入，進行旅游管理體制問題分析，從而提出可行的改進建議。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，旅游業(yè)在國民經(jīng)濟中的重要性日漸顯現(xiàn)。改革開放后，我國旅游業(yè)得到了快速發(fā)展，在國民經(jīng)濟中已占有十分重要的地位。

張家界市自1988年建市以來，歷經(jīng)近30年的探索發(fā)展，基本形成了一套具有自身特色的旅游發(fā)展思路和管理服務(wù)體系，實現(xiàn)了全市旅游產(chǎn)業(yè)的跨越式發(fā)展，并呈現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢。同時張家界旅游管理體制在政府、行業(yè)、企業(yè)上存在不少問題，如管理權(quán)限不明、旅游企業(yè)發(fā)展秩序混亂、行業(yè)協(xié)會地位尷尬、欠缺實際調(diào)控能力等，使得整體的旅游管理體系混亂無章，旅游相關(guān)部門管理效率偏低，導致張家界旅游行業(yè)近年來問題頻發(fā)。

一直以來，旅游管理體制的建設(shè)完善都是學界研究的熱點，更是實務(wù)改革中的重點。本文針對張家界旅游管理的現(xiàn)行體制進行分析研究，從政府、行業(yè)和企業(yè)3個視角切入，探索問題改善方式，為管理者和決策者提供具有建設(shè)性的建議和依據(jù)，提升張家界旅游業(yè)的影響力和競爭力。

一、國內(nèi)外旅游管理體制研究

縱觀旅游管理較為先進的國家的旅游管理發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)，自旅游業(yè)誕生以來，各類旅游管理體制層出不窮，但最終還是歸為3種主流管理模式。首先，官方權(quán)威管理模式。顧名思義，這一模式基本就是由政府進行旅游行業(yè)管理，通常應(yīng)用這類模式的都是國民經(jīng)濟較為依賴旅游產(chǎn)業(yè)的國家或地區(qū)。這一模式的優(yōu)勢在于市場大環(huán)境對于行業(yè)發(fā)展的威脅度較低，政府通常可以憑借各類政策手段進行宏觀調(diào)控，以確保旅游產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，避免旅游產(chǎn)業(yè)走入發(fā)展局限中。其次，官民協(xié)助模式。應(yīng)用這類旅游管理模式的國家有日本等。這一模式的特點在于市場競爭和政府管理并存于產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，政府對于旅游市場進行多方面的規(guī)制，同時市場也會最大程度地進行自發(fā)調(diào)節(jié)，采取公平競爭機制，規(guī)避旅游市場的不正常發(fā)展。這一模式中的政府，承擔的仍然是領(lǐng)導者的角色，對整個市場發(fā)展進行規(guī)劃和統(tǒng)籌，并實時監(jiān)管干預，避免市場經(jīng)濟的盲目性。最后，市場規(guī)制模式。這類基本出現(xiàn)在較為發(fā)達的國家，譬如美國等西方國家。這一制度推行的前提是國家的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較高，基本特征是充分發(fā)揮市場經(jīng)濟看不見手的作用。由于這些國家市場經(jīng)濟發(fā)展程度高，物質(zhì)條件優(yōu)越，基礎(chǔ)設(shè)施完備，市場調(diào)節(jié)力度較大，因此基本不需要政府出面。

國內(nèi)學者對旅游管理體制問題也有不少研究。譬如學者郝索（1999）曾提出的陜西省旅游發(fā)展管理體制構(gòu)想，就是建立在進行充分實地調(diào)研上，發(fā)展管理模式對比之后的結(jié)果，其構(gòu)想的重點是成立旅游發(fā)展委員會。鐘新民（2000）就旅游行業(yè)管理的內(nèi)容與形式發(fā)展進行分析探索，研究了國內(nèi)旅游行業(yè)管理主體和旅游局之間的相互影響機制，提出了一種聯(lián)合管理建設(shè)的“大管理”管理體制。聶蒲生（2000）立足于當前國內(nèi)旅游管理體制的發(fā)展情況，進行縱深式的分析和深入研究后，設(shè)計改進了旅游管理體制。張俐俐（2003）對國內(nèi)旅游管理發(fā)展歷程進行了全面回顧，將國內(nèi)旅游管理發(fā)展劃分為幾個較為明確的階段，并從各個階段進行改革的分析研究。錢益春（2004）通過分析國外較為流行的三類旅游管理體制，進一步反思國內(nèi)旅游管理中暴露的問題，力求取長補短，改善國內(nèi)旅游管理發(fā)展現(xiàn)狀。

二、張家界旅游管理體制存在的問題

（一）旅游管理主體多元化程度不高，管理范圍較為狹隘

旅游產(chǎn)業(yè)本質(zhì)是一個多元化集群產(chǎn)業(yè)，邊際產(chǎn)業(yè)種類十分豐富，其范圍早已超出了旅游行業(yè)自身附帶的“六要素”。但回到實踐中，張家界的旅游管理局限性較強，管理范圍甚至都無法覆蓋整個旅游產(chǎn)業(yè)。再者，張家界實行的是政府主導型旅游管理體制，盡管在產(chǎn)業(yè)建設(shè)初期對于其發(fā)展大有裨益，但待產(chǎn)業(yè)逐漸成長之后在其多方面體現(xiàn)了局限性。然而，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必然帶來市場參與主體的多元化，這類由省、市、縣等各級旅游部門進行市場統(tǒng)籌管理的體制弊端愈加凸顯，旅游管理主體亟待多元化改革，以適應(yīng)日趨復雜的市場發(fā)展需求。

（二）政府相關(guān)部門存在越權(quán)，過于干預企業(yè)運作與經(jīng)營

張家界旅游業(yè)的開發(fā)與發(fā)展，在一些舉措的設(shè)定方面已按照國際管理進行，且張家界旅游業(yè)的相關(guān)管理部門也推出了針對性的行業(yè)法規(guī)進行市場規(guī)范，力求將張家界旅游發(fā)展帶向較為健康平穩(wěn)的態(tài)勢。但由于政府的過度干預，旅游業(yè)難以實現(xiàn)健康自助發(fā)展，政府部門總是習慣性地按照計劃經(jīng)濟體制對市場進行管理干預，導致政企聯(lián)系過于緊密，企業(yè)也受到了舊有經(jīng)濟模式的影響，總是不自覺地依賴政府，難以獨立運作。

（三）旅游協(xié)調(diào)管理不足，缺乏統(tǒng)一管理威信

旅游產(chǎn)業(yè)是一個綜合性較強的產(chǎn)業(yè)，其邊際行業(yè)之多導致旅游管理不僅能夠影響到旅游行業(yè)的發(fā)展，甚至對整個社會生活都有著重要影響，因此，旅游管理調(diào)整必須慎之又慎。在進行相關(guān)管理決策時，應(yīng)當聯(lián)合多個關(guān)聯(lián)部門進行商討。然而，在現(xiàn)實社會中，由于各行各業(yè)的分管部門難以集中，聯(lián)合多個部門進行管理和商討幾乎不具有可行性。這就導致在張家界旅游管理中一度出現(xiàn)損害其他行業(yè)利益的情況，行業(yè)全面、客觀的管理程度不高，且旅游部門在進行管理制度協(xié)調(diào)時，往往難以取得其他職能部門的體諒，旅游管理制度的利益邊緣化態(tài)勢嚴重，致使旅游管理在整體的地區(qū)性綜合管理發(fā)展中沒有受到足夠的重視，且張家界的旅游企業(yè)實際并非由旅游部門管轄，進行管理制度改革更是難上加難，這無形之中損害了旅游部門的管理威信。

（四）旅游管理目標單一，缺乏有效的評估機制

張家界現(xiàn)行的是政府主導型旅游管理體制，真正承擔市場調(diào)控職能的主體是政府，而在政府領(lǐng)導之下，張家界的旅游管理呈現(xiàn)了將經(jīng)濟利益作為重中之重的風氣，但對于旅游行業(yè)發(fā)展過程中成本的增減、社會效益的取得以及生態(tài)環(huán)境和人文保護等不甚關(guān)注，往往是在這些方面出現(xiàn)較為嚴重的問題時才會進行分析研究，乃至進一步的治理改善，然而破壞后治理的模式畢竟不如先行保護的效果更佳，且往往成本更高。因此，要實現(xiàn)張家界旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)生態(tài)發(fā)展，應(yīng)當進行旅游管理的公共績效體系建立，打破以往注重經(jīng)濟效益的市場發(fā)展局面，強調(diào)生態(tài)環(huán)境保護，引導企業(yè)在發(fā)展中自覺進行相關(guān)保護建設(shè)工作，并選取適宜的評估指標，在對企業(yè)進行旅游績效評估時，將這類公共績效指標的權(quán)重加大，確保張家界旅游管理實現(xiàn)經(jīng)濟、環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展。endprint

三、張家界旅游管理體制創(chuàng)新的對策與建議

（一）建立旅游發(fā)展中有為型政府

1.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，強化旅游管理機構(gòu)職能

旅游管理的完善必然離不開旅游協(xié)調(diào)機制，正如國內(nèi)有關(guān)學者提出的成立旅游發(fā)展委員會或旅游管理委員會，以負責相關(guān)旅游發(fā)展協(xié)調(diào)事宜的構(gòu)想。將旅游管理權(quán)集中配置給政府旅游管理部門，確保旅游管理的權(quán)威性和一致性，避免由于管理機構(gòu)過多導致的管理混亂問題，以實現(xiàn)高效的旅游管理體制建設(shè)。同時打造區(qū)域性聯(lián)合旅游發(fā)展規(guī)劃，將和旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)的各地、各部門利益進行平衡協(xié)調(diào)，確保各類旅游邊際行業(yè)能夠和旅游行業(yè)步調(diào)一致，走向健康平衡的發(fā)展之路。在管理過程中還應(yīng)逐步提升管理透明度，將旅游管理置于社會公眾的聯(lián)合監(jiān)管下。

2.調(diào)整政府角色，提升旅游管理水平

整體而言，張家界的旅游管理體制屬于政府主導型，因此，政府還肩負著逐漸轉(zhuǎn)型的重要任務(wù)。政府相關(guān)旅游管理部門應(yīng)當在實踐中逐漸調(diào)整自身在市場中的作用，減少非必須環(huán)節(jié)，將管理調(diào)節(jié)的權(quán)力逐步下放給市場自身。政府應(yīng)當將建設(shè)重心轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)體系的建設(shè)與完善上，保證市場的正常運作，建立公平、公正的市場環(huán)境，促進各市場主體積極參與。但對市場進行監(jiān)管、規(guī)范的職能應(yīng)當加強，畢竟只有政府的公權(quán)力才能保障市場秩序調(diào)整的落實。政府同時也可以協(xié)助市場進行自身的旅游產(chǎn)業(yè)宣傳，擴大地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)的影響力，與市場行業(yè)組織聯(lián)合，形成多元化管理主體，將政府與行業(yè)間的關(guān)系從領(lǐng)導模式變?yōu)橄噍o相成的互利模式，構(gòu)建和諧旅游發(fā)展氛圍。不過，在進行管理權(quán)力轉(zhuǎn)移時，政府也需要針對行業(yè)出臺相應(yīng)的約束機制，確保權(quán)力應(yīng)用得當。

3.管理目標多元化，建立有效評估機制

政府中承擔旅游管理職責的主體是旅游行政管理部門，因此，在進行實際管理時，應(yīng)當予以更多的綜合性政策考量，特別是與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的社會、政治、經(jīng)濟、人文和環(huán)境上的關(guān)聯(lián)效益影響等。再者，進行管理時不能一味依賴管理人員的主觀判斷，而是應(yīng)當通過科學的旅游管理評價指標進行，指標體系應(yīng)當涵蓋到旅游產(chǎn)業(yè)帶來的各類影響，不僅包括經(jīng)濟發(fā)展，還有環(huán)境、人文傳承以及社會公益等多方面的指標因素，并著力打造激勵型的評估約束機制，促進旅游行業(yè)各競爭主體開展公平、合理的市場競爭。同時，應(yīng)當注意相關(guān)公共基礎(chǔ)設(shè)施的完善，這對于旅游產(chǎn)業(yè)的服務(wù)體驗而言尤為關(guān)鍵，以最終實現(xiàn)多元化社會資源交互的旅游發(fā)展環(huán)境。

（二）完善旅游發(fā)展中行業(yè)管理機制

1.發(fā)展行業(yè)連帶關(guān)系，推進行業(yè)主體聯(lián)合協(xié)作

在社會生活中，連帶關(guān)系廣泛存在于組織、個人及各類主體之間，且能夠確保在遭遇外部環(huán)境變化時，維護內(nèi)部關(guān)系的穩(wěn)定。旅游產(chǎn)業(yè)作為一個綜合型產(chǎn)業(yè)，其行業(yè)發(fā)展之中必然存在不少連帶關(guān)系。但必須承認，正是由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的錯綜復雜，使得各個主體之間，利益和矛盾的變化難以預測。誠然，當雙方利益目標一致時自然會產(chǎn)生緊密的聯(lián)合關(guān)系，但在出現(xiàn)矛盾時，這一關(guān)系的瓦解也是極為容易的。一直以來，旅游行業(yè)的主體聯(lián)合協(xié)作是影響其發(fā)展的重要因素，行業(yè)應(yīng)當對其產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的連帶關(guān)系進行全面深刻的分析，注意促進行業(yè)主體之間的聯(lián)合協(xié)調(diào)，保持行業(yè)主體關(guān)系平衡，引導企業(yè)連帶關(guān)系健康發(fā)展。

2.提升旅游行業(yè)協(xié)會管理權(quán)能，加強旅游行業(yè)協(xié)會建設(shè)

為適應(yīng)現(xiàn)階段政府職能轉(zhuǎn)變和旅游管理體制的改革，在旅游行業(yè)管理方面，還應(yīng)加快張家界旅游行業(yè)協(xié)會的建設(shè)，提升張家界旅游行業(yè)協(xié)會自身管理水平。當前張家界旅游行業(yè)的發(fā)展處于高速上升階段，更是需要政府進行宏觀規(guī)劃和政策引導，而非在發(fā)展具體事宜上予以干涉。政策落實和管理權(quán)力應(yīng)適當移轉(zhuǎn)給旅游行業(yè)協(xié)會，由旅游行業(yè)協(xié)會進行旅游企業(yè)的等級評定、公共服務(wù)效益認定和企業(yè)聯(lián)合協(xié)作事宜調(diào)整等。將旅游管理中的各類細化事務(wù)交由旅游行業(yè)協(xié)會進行處理，這對于旅游行政主管部門而言，能傾注更多的精力在旅游行業(yè)的宏觀建設(shè)發(fā)展上。旅游行業(yè)協(xié)會正是在政府指導和行業(yè)建設(shè)中扮演了良好的中間人角色，才有助于進行更為高效的旅游管理。

3.完善市場監(jiān)管制度，締造誠信旅游市場

旅游市場發(fā)展雜亂無章與市場監(jiān)管體系的不足有著重要關(guān)系，市場誠信沒有保障，使得參與市場的主體對于市場交易信任度不高。因此，要從本質(zhì)上改善旅游市場的發(fā)展現(xiàn)狀，必須要強化市場監(jiān)管制度，通過監(jiān)管將旅游市場從原有的信息不對稱模式，轉(zhuǎn)為信息透明化、交易公平和公正、注重信譽和服務(wù)質(zhì)量的發(fā)展模式。由政府強制力保障市場誠信，對于肆意哄抬價格或是進行交易敲詐的情況進行嚴肅處理，肅清不正之風，并推進道德信用的文宣工作，促進旅游企業(yè)提高自身行為準則，使企業(yè)自律，降低政府的監(jiān)管成本。此外，可以嘗試設(shè)立旅游行業(yè)誠信信息數(shù)據(jù)庫，建成信譽一覽信息體系。

（三）推進創(chuàng)新型旅游企業(yè)運營發(fā)展改革

1.充分發(fā)揮旅游企業(yè)在旅游業(yè)發(fā)展中的主體作用

我國現(xiàn)行的經(jīng)濟體制是社會主義市場經(jīng)濟體制，企業(yè)作為市場主體，市場管理最終應(yīng)當落實到企業(yè)管理中。政府應(yīng)當調(diào)整自身職能，更多意義上對旅游企業(yè)進行發(fā)展的宏觀目標規(guī)劃，將市場發(fā)展的管理細節(jié)和資源配置等交由企業(yè)自身決定。此外，

無論是旅游企業(yè)的新產(chǎn)品服務(wù)推廣，還是企業(yè)服務(wù)效率改革，都應(yīng)當遵守政府發(fā)布的相關(guān)旅游管理規(guī)章，在旅游管理中，應(yīng)當尤為注意政企分開，避免政府對企業(yè)發(fā)展干預過度形成的企業(yè)管理依賴。企業(yè)應(yīng)當極力實行自主經(jīng)營、自負虧盈、權(quán)責分明、管理科學、激勵和約束的現(xiàn)代企業(yè)管理體制，采取集約化運營產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，對企業(yè)的運營體制和資本結(jié)構(gòu)進行重組，力求形成區(qū)域性乃至國際性的旅游企業(yè)發(fā)展態(tài)勢，以在市場競爭中取得優(yōu)勢地位，并和市場相互作用，促進共同發(fā)展，建立多元化的市場運作機制。

2.深化旅游企業(yè)體制改革，開辟企業(yè)運營發(fā)展新思路

張家界旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)當把握好“國家首批旅游綜合改革試點城市”的戰(zhàn)略規(guī)劃，在實踐中注重從企業(yè)內(nèi)部管理到外部營銷的全方位改革，徹底打破原有的旅游企業(yè)發(fā)展模式，深入貫徹政企分開、監(jiān)管運營分離的發(fā)展模式。建設(shè)市場自主調(diào)控體系，開辟企業(yè)運營發(fā)展的新模式研究，將旅游產(chǎn)業(yè)從原有的能耗產(chǎn)業(yè)帶向可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，最大程度地將張家界打造成休閑度假旅游目的地。而在進行旅游產(chǎn)業(yè)改革時，也要關(guān)注給邊際行業(yè)帶來的影響。旅游企業(yè)可以嘗試與旅行社、餐廳或景點等進行合作，同時需要注意破除旅游產(chǎn)業(yè)原有的壟斷式發(fā)展結(jié)構(gòu)，提倡市場競爭發(fā)展。而對于需要特殊維護的文化保護區(qū)等，應(yīng)進行針對性開發(fā)體制規(guī)劃，確保文化和環(huán)境保護傳承與旅游發(fā)展協(xié)調(diào)一致，致力于打造跨區(qū)域的旅游集群企業(yè)。推進旅游產(chǎn)業(yè)和公益組織的利益共贏合作，構(gòu)建平等競爭、相互促進的發(fā)展格局。

3.建設(shè)良好的旅游形象與市場營銷模式，拓展市場空間

旅游形象是特定旅游地點的旅游活動、服務(wù)以及邊際相關(guān)產(chǎn)業(yè)的整體水平在游客內(nèi)心的最終評價。由此不難看出，旅游形象的影響因素十分廣泛，對于很多選擇出游地的游客而言，旅游形象的好壞與否是決定他們選擇的重要因素。因此，張家界旅游產(chǎn)業(yè)改革中必須要重視旅游形象建設(shè)，向游客展示一個特色鮮明、高水平服務(wù)的旅游形象。與此同時，還要加強旅游營銷，積極應(yīng)用新型營銷方式，盡可能地擴大市場覆蓋范圍，將建設(shè)的旅游形象進一步推廣。張家界旅游營銷應(yīng)當進行階段式規(guī)劃，對于不同時期，應(yīng)當采取不同目標市場和營銷組合的營銷模式，加強營銷資源配置，最終建立張家界旅游品牌，吸引游客自主關(guān)注，以真正占據(jù)旅游市場的不敗之地。

（作者單位：吉首大學旅游與管理工程學院）endprint