民宿業的管理智慧

單素敏

對于民宿業的發展，主管部門的指導性意見明確了支持和鼓勵的態度，而在具體實踐中，應“先發展，后規范”。

“杭州‘90后女孩改裝出租房做民宿短租，戳戳手機月入數萬元”，2017年3月，這樣一條新聞在各大社交媒體平臺刷屏，曾引來眾多網友的艷羨。

然而，幾個月之后，又爆出了另一條消息——“上海松江區某商圈兩戶商家將公寓改成短租房被警方查處，兩名房東也被公安部門依法行政拘留”。

于是，公眾困惑了：民宿生意到底能不能做？

“從政策上來講，對這種新型住宿業態，應該按照什么樣的法律法規和監管方式來管理，目前還存在很多不明晰的地方。”中國旅游研究院院長戴斌對《瞭望東方周刊》解釋。

類似的“矛盾”在國際上也并不鮮見。比如全球最大的民宿短租平臺Airbnb自2008年誕生以來，從它的大本營美國到新加坡、日本、英國、法國等世界其他國家和城市，受到的質疑甚至抵制從未停止。以美國為例，許多地方短租交易至今仍屬違法，在多數情況下，各地均禁止業主出租房屋的時間短于30天，如果違反，將會被罰款甚至入獄。

“相比而言，中國對共享經濟這種新事物的發展，制度上要靈活和寬松得多。對于民宿，主管部門的指導性意見明確了支持和鼓勵的態度，很多地方政府則已經進行了行之有效的創新和探索。”途家網CEO羅軍對《瞭望東方周刊》介紹。

是“旅館”還是“出租屋”

“就業務類型而言，民宿其實跟賓館、酒店一樣都是提供按天住宿服務的，但從房屋產權屬性上來說，后者屬于商業物業，民宿中則有大量的民宅，所以按目前的相關規定來講，住宅樓是不被允許經營民宿的。而即便是商業項目，也并非可以隨便改造一番就能拿來做民宿短租。”戴斌告訴本刊記者。

在中國，旅館業（包括旅社、飯店、賓館、酒店、招待所等）屬于特種行業，經營酒店、賓館等標準化住宿業的企業和個人，需要具備分別由公安、工商、消防、環保、衛生等部門頒發的《特種行業經營許可證》、營業執照、《消防鑒定書》《衛生許可證》《稅務登記證》等相關證件。

要順利獲取上述證件，需要滿足的條件則包括房屋建筑質量符合國家商業用戶質量標準，具備旅館業住宿登記、計算機管理信息管理、會客登記、旅館貴重物品寄存保管等安全管理制度，距離周邊居民住宅20米，等等，有一系列的硬件和軟件要求。

“如果對民宿嚴格按照目前旅館業的相關規定來審批和監管，看起來是解決了合法性的問題，但那也一定意味著把這種新興業態給堵死了。僅消防驗收這一項，目前運營的民宿絕大部分是沒有的，它要求房間裝煙感系統、應急照明系統等，可是普通老百姓的住房誰家會在房頂上裝噴水頭呢，即使要做，也是整個大樓的工程，某一家是做不了的。”羅軍說。

實際上，民宿之所以沒有劃歸到旅館業的管理范疇，是因“旅館業”針對的是設置了20張床位以上的旅館，而大多數民宿所能提供的床位都在20張以下，應該屬于出租屋。

那么，另一個問題便隨之而來，出租屋只能提供長期出租服務，不能經營低于30天的短期住宿業務。也就是說，即使按照房屋租賃行業的相關規定，民宿，特別是城市民宿中大量的短租公寓、日租房也是違規的。

“一方面，民宿業處在這樣一個‘三不管的地帶，有一定的成長空間，但另一方面，經營者也要承擔一定的法律、政策監管的不確定性。”一位要求匿名的民宿預定平臺負責人告訴《瞭望東方周刊》。

對此，短租房東何芳芳（化名）有著更直接的感觸。“平時基本上不會有人來查，但是如果有鄰居投訴或者遇到一些重大活動日，也會比較麻煩。雖然被查甚至被處罰的很少，但總歸是個隱患。”她對《瞭望東方周刊》坦言。

先發展，后規范

2017年8月21日，國家旅游局發布了《旅游民宿基本要求與評價》，明確了旅游民宿的定義，正式營業的旅游民宿，規定了評價原則、基本要求、管理規范和等級劃分條件。這被認為，對行業標準呼吁已久的國內民宿行業終于迎來了統一規范。

“從微觀環境上來看，工商也好、公安城管也好，各個部門按法律法規、治安管理條例查處無照經營行為，本身并沒有錯，但另一方面，對一個主管部門認可的于國于民都有諸多裨益的新興產業，還應通過管理智慧給予其發展空間。”戴斌告訴本刊記者。

2015年11月19日發布的《國務院辦公廳關于加快發展生活性服務業促進消費結構升級的指導意見》（國辦發〔2015〕85號）中首次提出“積極發展客棧民宿、短租公寓、長租公寓等細分業態”。

2016年2月17日，國家發改委、商務部、環保部、國家旅游局等十部門聯合發布的《關于促進綠色消費的指導意見》中提到，“支持發展共享經濟，鼓勵個人閑置資源有效利用，有序發展網絡預約拼車、自有車輛租賃、民宿出租、舊物交換利用等，創新監管方式，完善信用體系。”

2017年7月3日，國家發改委、中央網信辦、工信部等八部門又共同發布了《關于促進分享經濟發展的指導性意見》，進一步明確了對分享經濟“按照‘鼓勵創新、包容審慎的原則，發展與監管并重，積極探索推進，加強分類指導，創新監管模式”“清理規范制約分享經濟發展的行政許可、商事登記等事項，進一步取消或放寬資源提供者市場準入條件限制，審慎出臺新的市場準入政策”等一系列政策保障。

事實上，對民宿這種新興業態，“鼓勵有條件的地區先行先試”“因地制宜”“先發展，后規范”的理念和原則，在很多城市已經得到了落地執行。

戴斌對本刊記者舉例稱，浙江省湖州市的長清縣，地方民宿達到了1萬多家，為了規范管理，當地政府規定不超過15間房子被列為民宿，在消防驗收方面依照《村（社區）消防安全管理工作制度》，門檻比旅館業消防要求要低很多。此外，在稅收方面，對這種新業態設置了單獨的征管制度。

而在麗江，為鼓勵景區產業發展，民房可以商用，但需要旅館業特許經營等證件，只是條件沒有那么嚴苛。

他山之石

民宿業發展較早的日本則已經有了明確的法律依據。

2017年3月，日本出臺了規定普通民宅作為住宿設施的“民宿”營業標準的“住宅住宿事業法案”，其中除了規定提供民宿服務的房東必須向都道府縣等地方政府進行備案的制度外，還規定可待客的營業天數每年控制在180天以內，在擔憂生活環境惡化的地區，還可由地方政府制定地方條例加以縮短。對于違反法令的房東，地方政府可責令其停業整頓甚至撤銷其資質，若不服從，將處以6個月以下有期徒刑或處以100萬日元（約合人民幣6萬元）以下罰金。

2017年6月9日，《住宅住宿事業法》在日本參院全體會議上獲得了通過，正式成為法律，預計將于2018年年初開始施行。

在羅軍看來，“規定經營天數，實際上是區分假共享。就像本來作為共享經濟的網約車領域出現了大量的職業司機一樣，房屋分享中也有很多職業房東，可能就部分背離了分享經濟的原則。在國內也同樣如此，所以相比較而言，城市短租民宿的監管一定是更嚴格的。”

而對于鄉村民宿的發展，制度的口子開得要更大一些。對此，世界民宿密度最高的中國臺灣地區，則為大陸民宿業的管理制度提供了學習的樣板。

據了解，為了補充住宿業供給，臺灣從1981年就開始引導原住民利用空置房屋經營民宿，2001年，臺灣交通部門發布首個行業法規《民宿管理辦法》，對行業進行指導規范。按照規定，要取得合法民宿經營資格需要符合一系列建筑、建材、消防安全等條件并接受相關部門審核。在納稅方面，有資料顯示，在臺灣地區，5間客房以下的民宿無需繳納營業稅。

“發展至后期，臺灣民宿業自發成立了民宿協會，在促進民宿業的健康發展乃至推動法規政策方面都發揮了重大作用。這對我們也有很大啟發。”戴斌告訴本刊記者。

在他看來，保持制度的靈活性，既保證了民宿業的發展活力，又避免失去控制，對待新生事物應以鼓勵和促進為主，“讓子彈先飛一會兒”，在這個過程中適時地規范和調整，這正是民宿業發展所需的管理智慧。