我國打贏脫貧攻堅戰的最新研究報告

國務院發展研究中心研究員 張忠法

我國打贏脫貧攻堅戰的最新研究報告

國務院發展研究中心研究員 張忠法

消除極端貧困，是聯合國千年發展目標，也是我們黨在當前階段堅決要打贏的一場“硬仗”。到2020年，使現行標準下農村貧困人口實現全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困問題，是“十三五”規劃的重要目標，也是全面建成小康社會的戰略性任務。

脫貧；精準；易地搬遷；貧困開發；網絡扶貧

一、世界減貧事業的進展及我國的作用

2015年9月舉行的聯合國發展峰會，通過了到2030年可持續發展議程，這個議程包括17個可持續發展目標和169個具體指標，其中第一個指標是到2030年在世界所有人口中消除極端貧困。

根據聯合國的推算，世界上生活在極端貧困線下的人數已從1990年的19億人降到2015年的8.36億人，減少了54%，主要進展是在2000年以后取得的，已基本實現聯合國提出的千年發展目標。

1981年中國有貧困人口8.39億人，到2011年中國貧困人口已減少到8417萬人，世界銀行認為在此期間中國的貧困人口共減少了7.54億人，占全球同期減貧總數的70%以上，這也是中國30多年來減少貧困人口7億多人這一說法的由來。

盡管全球基本上實現了千年發展目標中關于減少一半貧困人口的目標，但總體進展不平衡。到2012年全球貧困人口8.97億人，其中43.4%即3.89億人集中在撒哈拉以南的非洲，34.4%即3.09億人集中在中亞。

自1991年開始，世界銀行根據全球最窮國家的貧困線制定了以美元表示的國際貧困線，用以檢測全球的極端貧困情況，并根據購買力平價轉移系數進行更新。從世界銀行制定的第一個國際貧困線到今天已經更新了三次，第一次是1991年對33個國家的貧困線用1985年購買力平價進行分析，其中最窮的8個國家，世界銀行確定為每人每天1.01美元，減成1美元標準；第二個貧困線是2001年用1993購買力平價計算最窮的10個國家，確定了每人每天1.08美元的標準；第三個國際貧困線是1.25美元；第四個貧困線是1.9美元。世界銀行于2015年用2011年購買力平價對1.25美元標準的15個國家進行了加權平均，得到每人每天1.89美元約等于1.9美元的國際貧困線。

在使用世界銀行提出的國際貧困線標準時，必須注意它使用的是購買力平價，而不是匯率，不能將各國的貧困標準按匯率直接將本幣對美元折算。世界銀行采用購買力平價計算的人民幣對美元的換算系數，今年大體保持在1比3.5至3.6之間，按此系數換算，我國2014年按現價計算的貧困標準為每人每年2800元，折合777.78—800美元，每人每天為2.13—2.19美元，因此我國的農村貧困線實際上是高于世界銀行標準1.9美元的，這一點世界銀行也是認可的。

二、我國貧困開發的進程和現狀

（一）我國貧困開發的簡要歷程

由于受到長期的殖民掠奪和連年戰爭的影響，我國產生了大量的貧困人口。1949年新中國成立后，設立了內務部，專門負責救災濟貧、扶苦救弱等。1978年全國有貧困人口2.5億，占當時農村總人口的31.7%。從1978年開始，中國通過改革開放、聯產承包等政策，大大緩解了農村的貧困，到1985年底，全國農村貧困人口減少到1.25億，貧困發生率下降到了14.8%。

20世紀80年代初，我國開始大規模地開展扶貧開發工作，為改變甘肅的河西、定西地區，寧夏西海固地區貧困面貌，國辦發〔1982〕85號文，有針對性地成立了專門機構“三西”辦。1986年政府成立扶貧辦，確定了330個國家重點貧困縣，后改稱為國家貧困開發工作重點縣，此后分別于1994年、2001年、2011年對扶貧重點縣進行調整，目前全國共有592個國家級貧困縣，分布在中西部地區。1993年底全國農村貧困人口減少到8000萬，貧困發生率下降到8.7%。

2013年底中辦、國辦印發了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發的意見》，我國扶貧開發進入了精準扶貧階段。十八屆五中全會確定：“十三五”時期進行脫貧攻堅，用五年時間將現行標準下農村貧困人口實現全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困問題。中國的扶貧工作劃分以下階段：

1949年至1978年，救濟初期階段。

1979年至1985年，體制扶貧階段。

1986年至2007年，開發扶貧階段。國務院和有關自治區要求建立貧困開發領導小組，以此為標志確立起了開發扶貧的方針。

2008年至2012年，以國發〔2007〕19號為標志，農村扶貧進入了開發式扶貧和救濟式扶貧雙軌并行新階段。

2013年至2015年，精準扶貧階段。2013年11月3日習近平到湖南花垣縣十八洞村苗寨調研，提出要實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧。從此精準扶貧成為國家扶貧方略，農村扶貧進入了新階段。

2016年至2020年，脫貧攻堅階段。2015年11月中央政府提出打贏脫貧攻堅戰，政策目標是到2020年農村貧困人口要全部脫貧。

我國的扶貧標準做過多次調整，1982年定了331個貧困縣。之后1978年、2008年和2010年連續調了三次。1978年的貧困標準是指按照1978年的物價每人每年100元，2008年的標準實際上是從2000年開始使用的，于2008年正式作為扶貧標準用。我國實施扶貧開發戰略以來，制定和調整過五次標準：1982年150元，1986年206元，2001年865元，2008年1196元，2011年2300元。

2011年11月，中央召開了扶貧開發工作會議，在綜合考慮經濟發展水平、貧困人口、解決溫飽，并適應發展要求及政府財力的基礎上，新的貧困標準比2008年的標準提高了92.3%，根據2300元的新標準，2010年的全國貧困人口擴大到了16567萬人，占農村人口的17.2%。到2016年全國的貧困人口減少到4335萬人，占農村人口的4.4%，下降了12.8個百分點。2010年到2016年按限價計算的貧困標準分別為2536元、2625元、2736元、2800元、2855元、2955元，貧困人口的數量分別降到12238萬人、9899萬人、8249萬人、7017萬人、5575萬人、4335萬人。

任何國家都有一定的貧困人口，這是規律。美國現在的貧困標準是：食品支出占家庭支出的1/3就是貧困家庭，美國這樣的家庭占13%，具體到個人的貧困標準是每人每天19美元，中國的貧困標準相當于每人每天1.9美元，跟美國的差距還是很大的。所以中國貧困標準下的一部分人口脫貧了，并不意味著中國的減貧事業劃了句號，減貧永遠在路上。

（二）全國及貧困地區農村減貧情況

7年來，我國的減貧速度總體說來已經邁上快車道。

第一，全國農村貧困人口減少幅度較大。按現行國家農村貧困標準測算，2016年全國農村貧困人口4335萬人，比上年減少了1240萬人，下降22.2%，貧困發生率4.5%，比上年下降了1.2個百分點。

第二，東、中、西部地區農村減貧幅度均超過兩成，占一半以上的農村貧困人口仍集中在西部地區。東部地區農村貧困人口490萬人，貧困發生率1.4%，貧困人口占全國貧困人口的比重為11.3%。中部地區農村貧困人口1594萬人，貧困發生率6.2%，貧困人口占全國農村貧困人口的比重為36.8%。西部地區農村貧困人口2251萬人。貧困發生率為7%，貧困人口占全國農村貧困人口的比重為52%。與2011年相比，2015年東、中、西部的貧困人口分別減少了1934萬人、3544萬人、5515萬人，貧困發生率下降了5.6%、11%、19.2%。

第三，貧困地區的減貧速度比全國農村平均水平高。從2016年減貧規模看，貧困地區農村減貧836萬人，比上年多減貧9萬人；從減貧速度看，貧困地區的農村人口比上年減少23.9%，減貧速度比全國農村平均水平高1.7%。

第四，從14個集中連片特困地區來看，2016年農村貧困人口在100萬以上的集中連片地區有7個，比上年減少2個，分別是滇黔桂石漠化地區312萬人、武陵山區285萬人、烏蒙山區272萬人、秦巴山區256萬人、大別山區255萬人，六盤山地區215萬人，滇西邊境地區156萬人。在100萬人以下的集中連片特困地區有7個，分別是燕山、太行山地區99萬，南疆地區73萬，羅霄山73萬，四川康定地區68萬，無量山區47萬，大興安嶺南處46萬，西藏區34萬，貧困農村人口減少了836萬。

第五，到2016年各省貧困程度普遍下降，貧困發生率在10%以上的省有5個，貧困發生率在3%—5%的省有9個，相比2015年貧困地區較多的西藏、甘肅、新疆，貧困發生率從上年的15%以上降低到15%以下，廣西、陜西、青海貧困發生率從10%以上降到10%以下，內蒙、安徽、江西、河南、湖北、四川貧困發生率從5%以上降到5%以下。遼寧、重慶貧困發生率從3%以上降到3%以下，山東、福建分別進入了2%、1%以下區間，廣東今年成為6個全面脫貧省之一，其余各省貧困程度下降也十分顯著。

第六，我國重點貧困縣的減貧情況。全國560個扶貧重點縣覆蓋了全國9170個鄉鎮，2014年行政區劃為251萬平方公里，占全國行政區劃的26%，戶籍人口24505萬人，占全國總人口的17.9%，2012年到2016年扶貧重點縣人口持續減少，扶貧重點縣農村人口由2011年的6112萬人下降到2016年的2455萬人，四年累計減少3657萬人，年均減少914萬。

三、我國打贏脫貧攻堅戰主要的做法和經驗

（一）我國脫貧開發的基本做法

堅持改革創新，保持經濟穩定增長，不斷地出臺有利于貧困地區、貧困人口發展的經濟政策，為大規模減貧奠定了基礎，提供了條件。

堅持政府主導，把貧困開發納入國家總體發展戰略。作為戰略任務來推進，集中力量組織開展大規模的專項扶貧行動，針對特定人群，組織實施婦女、兒童、殘疾人、少數民族發展規劃。

開展考核監督四項指標。對22個省黨委和政府2016年扶貧開發工作成效開展正式考核；組織開展對各地已宣布退出的貧困縣的評估檢查；開展東西部協調考核；開展中央單位定點扶貧工作考核。

堅持開發式扶貧方針，把發展作為擺脫貧困的根本途徑，同時調動貧困人口脫貧的積極性、主動性，發揮貧困人口在脫貧工作中的主體作用。

堅持農業優先，實行統籌城鄉發展的方略和工業反哺農業、城市支持農村和多予少取的方針，全面推進農村社會的發展，使貧困地區人口普遍受益。

大力改善貧困地區的路水電氣房等基礎設施條件，為貧困人口創造發展環境。

動員社會力量參與扶貧，構建政府、社會、市場協同推進的大扶貧格局。

堅持普惠政策和特惠政策相結合，扶貧開發政策社會保障相結合。

（二）我國脫貧攻堅工作取得的主要經驗

經濟社會發展的帶動。改革30多年來，我國國民經濟穩步增長，綜合國力不斷提高，人民生活從溫飽發展到總體小康，經濟增長提供了大量就業機會。

發揮政治和制度優勢。發揮中國共產黨領導的政治優勢和社會制度優越性，最大限度地籌集資源，各方面的力量投入扶貧開發，始終把貧困開發作為國民經濟發展中長期的重要內容，連續制定專門的減貧規劃，如“國家八七扶貧攻堅計劃”《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020年）》；實行責任、權力、資金、任務“四到縣”和各級政府扶貧工作首長負責制；建立健全從中央到地方的扶貧工作領導機構；不斷地加大扶貧資金投入；調動各方面的資源和社會力量，形成支持社會扶貧發展的合力。

堅持補齊短板，精準發力。基礎設施是全面建成小康社會必須補齊的短板，加強集中連片特困區、革命老區開發，改善基礎設施和公共服務，動員東部地區各界人士積極地參與扶貧攻堅，著力動員縣與縣精準對接，實施攜手奔小康行動，參與合作、勞務協作、人才支援都要瞄準建檔立卡貧困人口的脫貧精準發力，進一步創造人才引進長效機制，明確重點，聚焦貧困地區教育醫療等薄弱環節，精準聚焦，精準發力。

重點突破脫貧攻堅治理能力，組織制定脫貧攻堅重大政策和規劃。認真貫徹2011至2020年中國扶貧發展綱要，按照中央部署，將農村扶貧開發工作納入國民經濟和社會發展中長期計劃及年度計劃；會同有關部門編制武陵山等11個集中連片地區區域發展和扶貧攻關規劃；指導有關省區編制升級實施規劃，建立片區聯系工作機制；明確14個部門和單位定點聯系11個片區，并與國務院扶貧辦每年印發片區聯系單位工作規劃、年度工作要點；督促協調有關部門編制“十二五”重點領域、行業的專業建設規劃，將片區規劃確定的重大項目積極納入并在年度投資計劃中給予重視和安排。

大力支持貧困革命老區加快發展。中辦、國辦印發《關于加大脫貧攻堅力度支持革命老區開發建設的指導意見》，國務院制定了關于支持贛南等原中央蘇區振興發展的若干意見，組織編制實施贛閩粵原中央蘇區，陜甘寧、左右江、大別山革命老區振興發展規劃，編制完成川陜革命老區振興發展規劃。組織召開全國革命老區開發建設座談會，對當前和今后一個時期老區開發建設與脫貧攻堅工作作出全面部署。

加大對貧困地區投資支持力度。“十二五”期間，為推動貧困地區發展，中央預算內的投資超過7000億元，占同期中央預算內投資總規模的40%，一方面面向集中連片地區建設了一大批中小型民用機場、跨省區高速公路和高速鐵路，發揮基礎設施對貧困地區經濟社會發展的支持和服務作用。另一方面瞄準農村困難群眾，著力改善貧困地區生產條件，解決1億多農村居民和學校師生的飲水安全問題，結束了貧困邊遠地區用不上電的歷史，與有關部門一起對貧困地區1000萬戶農村危房進行了改造。

扎實推進易地搬遷，以工代賑等工作。“十二五”時期，共安排中央預算內投資231億元，對394萬人實施了易地搬遷。安排以工代賑資金284億元。在貧困地區建立了一大批中小型的公益基礎設施，為參與工程建設的貧困群眾發放勞務報酬33億元。按照國務院部署，會同有關部門研究提出“十三五”時期易地扶貧搬遷工作方案，明確了工作思路、搬遷任務、建設標準、投資渠道、職責分工等，指導未來五年全國易地搬遷工作。

支持貧困地區改革創新與對外開放。在推動生態文明先行示范建設、新型城市化綜合試點、中小城市改革試點、產城融合示范區等建設工作中，對有關貧困地區予以優先考慮和積極支持。支持具備條件的貧困地區，在農村集體產權制度改革、農村承包地經營權抵押貸款、城鄉建設用地增減掛鉤等方面先行先試，釋放貧困地區農村改革創新，引導貧困地區積極融入“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶等國家重大戰略，培育打造區域合作發展平臺。

科學運用組合拳已取得了良好效果。在具體的脫貧途徑上，通過發展產業讓貧困地區的貧困人口具有自我發展能力，做好社保兜底工作。當前一部分貧困人口實際上不具備勞動能力或者說沒有辦法參與到生產過程中，這部分人需要社會兜底；另外，通過生態補償和綠色扶貧，不僅能幫助貧困人口脫離貧困，還能讓整個國家的生態與環境越來越好，這方面有很多具體的好辦法，如政府購買服務，直接把生態補償款項給農民。

編制了全方位的擺脫貧困治理體系。2016年中央和省財政扶貧專項資金首次突破1000億大關，中央667億元，同比增長4.4%。省級超過400億元，同比增長 50%以上。真金白銀的支持方向：一是易地搬遷，二是危房改造，三是新農合制度，四是健康政策扶貧舉措，五是就讀技工院校，六是有關行業扶貧做了10項重點工作。10項工作具體體現以下方面：

交通建設車購費1500億元，進行高速公路和農村公路建設。

安排1800萬元解決農村飲水問題。

農村安全電力保障投資282萬元，用于電網升級。

安排48億元用于無電地區電力建設。

危房改造方面安排365億元，支持432萬貧困戶危房改造。

農牧業250億，支持種子工程、基礎農牧業推廣、動植物防疫等基本建設項目和糧種、農機具等補貼。

鄉村旅游方面，啟動旅游扶貧試點。

教育扶貧方面，實施了特困地區學前教育四年級化，支持開展貧困地區義務教育階段學生營養計劃，支持貧困中學全日制在校免學雜費，提供助學金，等等。

衛生及計劃生育工作方面，支持特困地區衛生計劃生育機構設施建設，繼續在貧困地區實施兒童營養改善、新生兒疾病篩查項目。

文化建設方面，實施春雨項目，推動優質文化資源向貧困地區傾斜。

貧困地區農村信息化方面，繼續實施 “寬帶中國”戰略，基本實現片區已通網，行政村互聯網全覆蓋，農村基本通電話等。

統籌城鄉社會保障兜底扶貧試點成功。2015年底，定點貧困縣符合條件的60歲農村老人，每月都能按時領取基礎養老金。如山西天鎮縣2015年應保人數10.23萬，實參保人數9.6萬，參保率達93.9%；安徽金寨縣組織人力和社保殘疾人聯合會、衛生和計劃生育委員會、財政扶貧辦牽頭制定了特困人員兜底保障政策，對因病、意外事故以及重殘度造成貧困的家庭予以救助，進一步擴大養老、失業、醫療、工傷、生育等社會保險覆蓋面。

創新政策性金融支持，支持“萬企幫萬村”的精準扶貧行動。各級工商聯扶貧辦、光彩會以及農商行各級分支機構加緊建立合作平臺，完善協調機制，確定相應的部門和聯系人，通過聯席會議、聯合調研和培訓形式推動協議落實，建立融資擔保機構、風險補償機制。加強金融政策宣傳，做好跟蹤服務，防范金融風險，示范帶動廣大民營企業積極參與“萬企幫萬村”精準扶貧行動。

用好用活增減掛鉤政策，支持易地扶貧搬遷工作平臺。以發改委、住建部、扶貧辦等部門為主體，建立省級投融資工作平臺，統籌全國扶貧開發工作重點縣和片區縣范圍內新增建設用地計劃指標、城鄉建設用地增減掛鉤計劃指標，實現區域分別管理，認真審查、把關，落實規劃調整，保證合法合規用地，從市域范圍到省域范圍內外節約指標的使用統一管理、專項安排。用好土地增減掛鉤扶貧，這是我國土地局新出的一項政策。

在光伏條件比較好的貧困地區發展光伏產業，運用發電收益支持脫貧攻堅。2015年國務院扶貧辦在寧夏、安徽、山西、河北、甘肅、青海6省30個縣，開展了首批光伏試點，在項目推進的過程中出現了一些苗頭性和傾向性的問題。國務院扶貧辦會同國家能源局及時調整思路，提出今后光伏扶貧建設方式以村鎮建站為主，單個村鎮電站規模控制在300千瓦以內，計劃在全國五萬個貧困村建設村級電站。這種用高科技產業來扶貧的新型方式，我們也取得了很好的突破。

四、我國打贏脫貧攻堅戰面臨的新形勢

黨的十八大以來，全面建成小康社會進入決勝階段，扶貧開發工作面臨著空前的大好形勢。

（一）黨中央國務院高度重視脫貧工作

據不完全統計，習近平總書記近幾年在國內考察調研25次，14次涉及扶貧，其中有7次把扶貧作為重點考察內容，連續三年第一次國內考察都是到貧困地區。2016年以來習近平總書記先后到云南、陜西、貴州等地調研扶貧工作，在延安貴陽兩次召開扶貧座談會，先后主持中央政治局領導會議、政治局常委會、政治局會議，研究扶貧開發工作，對打贏扶貧攻堅戰提出了一系列的新思想新要求。他指出，從現在開始距離實現全面小康社會第一個百年奮斗只有五六年了，但最困難地區、困難群眾還為數不少，必須時不我待地抓好扶貧開發工作，決不能讓扶貧地區和困難群眾掉隊。

從2016年3月開始，中央扶貧辦會同有關部門研究提出了下一步扶貧攻堅的工作任務、總體目標、政策措施等建議；2016年7月正式啟動中共中央、國務院打贏扶貧攻堅戰的決定起草工作，中農辦、扶貧辦組織26個部委，開始文件起草工作，形成了《關于打贏扶貧攻堅戰的決定》（送審稿），決定提出的主要舉措列入了十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》；五中全會后，中央召開了扶貧開發工作會議。習近平總書記、李克強總理發表重要講話，分析了扶貧開發工作面臨的形勢和任務，動員全黨全國力量齊心協力打贏扶貧攻堅戰。

（二）各省市立下到2020年內打贏扶貧攻堅戰的“軍令狀”

在有扶貧任務的31個省的《政府工作報告》中，至少24個省明確了2017年脫貧“軍令狀”的具體數字，其中河北、山東、河南、湖北、廣西、云南、四川、陜西、湖南、甘肅等11個省將脫貧目標設置在脫貧人口百萬以上，各省市還制定了路線圖，布置了攻堅階段和鞏固階段的具體規劃。

2016年是全面打贏扶貧攻堅戰的首戰之年，各項重點任務順利推進。428個縣開展了電商扶貧試點，2.26萬個貧困村開展了旅游扶貧試點，計劃5年內對近1000萬建檔立卡的貧困戶人口實施易地扶貧搬遷，22個有易地搬遷任務的省份組建了省級投融資主體，全國833個縣的易地搬遷項目開工。

（三）實干脫貧成效顯著

從以下脫貧成果的數據，可見扶貧工作的業績及進展程度。

貴州2016年減少貧困人口120.8萬人，對45.8萬農村人口實行易地搬遷。

廣西2016年完成120萬貧困人口、1091個貧困村、8個貧困縣的脫貧工作。

重慶2016年完成7個縣區、885個貧困村、59萬貧困人口的整體脫貧任務。

河北2016年完成104.2萬人口脫貧，62個貧困縣的農村人口和資本收入高于全省5個百分點。

2017年第一季度捷報頻傳。2017年2月，江西井岡山市宣布人均純收入由2013年5857元增長到8647元，甩掉了貧困帽子；湖南省花垣縣十八洞村也宣布脫貧“摘帽”；3月27日，河南省宣布蘭考縣脫貧。

現在，幾乎每月都有省區宣布脫貧。經過實干脫貧的縣區相繼出現，越來越多的老百姓終于迎來了美好的生活，

（四）打贏脫貧攻堅戰需要重點破解的幾個難題

易地搬遷問題。經過調查研究，政府決定對一方水土養不起人一方人的地區實施易地扶貧搬遷，“十三五”期間完成1000萬貧困人口的搬遷任務。目前確定的搬遷對象主要是居住在深山、石山、高寒、荒漠化、地方病多發地區的農村建檔貧困人口，采取集中與分散相結合的安置方式，包括行政村就近集中安排，建設移民新村集中安置，依托小城市、小城鎮和工業園區安排，依托鄉村旅游安排。有條件的農村，可采取差異化安置。

關于易地安置住房建設標準，中央補助的建檔立卡貧困戶，人均住房面積不超過每人25平米。中央預算內的投資補助資金重點支持中西部地區，特別是向集中連片特困地區和國家扶貧開發重點縣傾斜，主要用于搬遷對象住房建設。東部地區主要依靠地區自身的財力解決，中央預算內投資予以適當補貼。

據初步測算，實現1000萬人的搬遷大約所需資金6000億。籌措渠道主要有以下幾個方向：一是逐年增加中央預算內的投資規模，鼓勵和引導農戶自籌部分建設資金，兩項合計力爭達到1000億元；二是通過調整地方政府的債務結構，由省級政府向有關市場化運作的省、市投融資主體注入1000億元項目資本金，增發地方債；三是通過國開行、農發行專項建設債券，設立專項建設資金，為市場化運作的省級投融資主體注入500億元的項目資本金，剩余的3500億缺口，由國開行、農發行為省級投融資主體提供易地搬遷長期貸款。考慮到兩家銀行發行政治性金融債券，中央財政對貸款予以 90%的貼息，2015年到 2016年暫安排2000億的貸款規模，承擔主體為市場化運作的省級投融資主體，貸款期限一般不超過20年，由省級投融資主體自己還貸，不納入地方政府債務。

為保證工程順利實施，中央還出臺了相應的財政投資金融和土地政策，其中在土地政策方面，新增建設用地指標，優先保證易地扶貧搬遷的需要。在分解下達城鄉建設用地掛鉤的指標時，向搬遷任務重的省傾斜。在滿足城市化需要的基礎上，允許11個集中連片地區的重點縣，將部分城鄉建設用地增減掛鉤，節余的指標在全省范圍使用。目前中央有關部門和各地正在制定完善扶貧搬遷規劃和實施計劃，各地正在明確搬遷對象，確定投融資主體。

低保兜底脫貧難題。經調查，到2020年大約還有2000萬貧困人口屬于完全或部分喪失勞動力的人，這部分人無法依靠產業扶貧和就業幫助脫貧。中央決定把這部分人口全部納入農村最低生活保障范圍，實行政策性保障兜底，但由于目前扶貧和農村低保在正式銜接上還存在一些問題，這兩項制度還未能在減貧進程中充分發揮“1+1＞2”的聚合效應。從這兩項制度覆蓋的人數看，2014年底全國農村低保對象5129萬人，貧困人口7017萬人，據建檔立卡數據，重合覆蓋的人口2600萬人，4417萬農村貧困人口沒有享受低保政策，2609萬農村低保對象不在扶貧范疇，形成這一狀況的主要原因是兩項制度的對象識別標準不同。

全國有統一的扶貧標準，各地區都制定了扶貧標準，有11個省高于國家標準，19個省采用國家標準，但全國沒有統一農村低保標準。當前各地的低保標準，由各地人民政府按照當地居民生活必需的費用確定。從各地低保和國家扶貧標準比較來看，有22個省份農村低保標準低于國家扶貧標準，最低的是河南、廣西、新疆，分別是1824元、2029元、2029元，有11個省份低保標準高于國家標準，最高的是北京、上海、天津，分別是7588元、7560元、6154元，北京、天津、上海都實施了低保和扶貧標準相統一的政策。

當前大多數地區農村低保標準低于貧困標準，使低保難以充分發揮兜底作用，因此中央明確按照扶貧和農村低保標準“兩線合一”的思路，加大農村低保省級統籌力度，低保標準較低的地區要逐步達到國家標準，同時要求盡快制定農村最低生活保障制度和扶貧開發的政策，進一步加強農村低保申請家庭狀況的審核工作，將所有符合條件的貧困家庭納入低保范圍，做到應保盡保。需要說明的是，低保對象主要是完全或部分喪失勞動力的人口，以及部分因為特殊原因，一時生活無著落的人。而有勞動能力的人應該在政府和社會的扶持下，努力靠自己的勞動擺脫貧困，因此低保制度并不能成為養懶漢的制度。

破解網絡扶貧難題。大力發展以電子商務為代表的互聯網經濟形態，尤其是發展農村電子商務，讓生產特色農產品的貧困群眾通過網絡與全世界客戶無縫對接，在這方面，京東集團走在了前列。

2016年1月，京東集團與國務院扶貧辦簽署電商扶貧戰略合作協議，提出了產業扶貧、用工扶貧、創業扶貧和金融扶貧四大策略，讓更多的困難群眾參與到互聯網銷售。京東針對建檔立卡農戶提供了各種工作崗位，目前已在 832個貧困縣招聘了15922名員工。此外京東還帶領近千名貧困人員利用電子平臺實現創業，目前已幫助60多個貧困縣在京東建立地方特色館，上線品種超過1萬個，每月銷售額超過2000萬，推動了蒼溪紅心獼猴桃、百色芒果、阜平香菇、丹寨酸筍、撫遠鱘鰉魚、蘭溪雜糧等幾十個縣的近百種農產品產業化，讓優質農產品賣出高價。此外，京東還開展了扶貧“跑步雞”“高管扶貧早餐會”“養羊不花錢”等扶貧專項行動，并為扶貧項目提供了金融支持京農貸。帶動近萬戶的農民人均收入增收2000元以上。

通過京東集團的推動，網絡扶貧成為實施精準扶貧的可行路徑和創新方式，這也是中國扶貧開發理論和道路的積極探索和寶貴經驗。

（五）打贏扶貧攻堅的重大意義

全面建設小康社會，最突出的短板是農村還有5575萬貧困人口，最艱苦的任務是脫貧攻堅，只有脫貧攻堅目標如期實現，才能突現全面小康社會。經過改革開放以來37年的艱苦奮斗，中國有7億多農村貧困人口脫貧，成為世界上減貧人口最多的國家，彰顯了共產黨領導的中國特色社會主義制度的優越性。

得民心者得天下，中國共產黨執政的根本宗旨是全心全意為人民服務，我們黨只有始終踐行以人民為中心的發展思路，只有讓全體人民過上了好日子，才能鞏固黨的執政基礎，打好扶貧攻堅是“十三五”期間的頭等大事和第一民生工程，必須堅持把扶貧作為黨治國理政的一項重要工作。

打贏脫貧攻堅戰事關國家的長治久安。改革開放以來，我國扶貧開發事業大踏步發展，極大地改變了貧困地區人民群眾的生產生活狀況和精神面貌。“十三五”時期，扶貧開發的標準在提高，不僅要在改善貧困人口生產生活條件上著力，更要注重提升教育醫療文化等方面的公共服務水平。只有讓全體人民安居樂業，社會才能和諧穩定，國家才能長治久安。

五、我國脫貧攻堅工作的主要特點

（一）機制創新取得突破

中國提出了精準扶貧的工作思路，加大財政、投資、金融、土地等政策扶持。另外還通過創新政府購買服務，東西部地區扶貧協作，企業、社會組織幫扶等一系列的政策和舉措，實施大氣、水、土污染防治行動，開展造紙、建材等十個重點行業治理污染、減排專項治理，完善企業排放許可、排污權交易、環境損害賠償等制度，建立多元化、區域化生態補償，適時地開征環境保護稅，深化資源環境價格改革，打造綠色金融體系。

（二）圍繞六個精準，各地各部門超常發力

精準扶貧是中國在扶貧行動中探索出來的一條有效路徑，體現在六個方面：扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、駐村幫扶精準、脫貧成效精準。

公共服務明顯提升。根據扶貧工作要求，中央100多項具體扶貧任務分解落實到30個牽頭部門和77個部門，有關部門已經出臺了93個政策性文件和實施方案，涵蓋產業、易地搬遷、勞務輸出、交通、水利、教育、健康、金融等多方面指標，各省也出臺和完善了“1+N”扶貧政策舉措，既有加強版、升級版，也有創新版，對很多老大難問題都拿出了過硬舉措。

對世界減貧貢獻巨大。聯合國2015年千年發展目標報道顯示，中國農村貧困人口比例1996年占60%以上，2002年下降到30%以下，率先實現比例減半。2014年下降到4.2%，我國已經有7億多人口擺脫了貧困，對全球減貧的貢獻率超過70%。

精準扶貧，攻堅克難。通過建檔立卡做到對貧困對象的精準識別，通過“五個一批”明確了幫扶路線，中西部22個省區市的黨政主要同志向中央簽署了扶貧攻關責任書，派出50萬個村幫扶干部解決了基層缺少主力軍的難題。

超大規模的人力投入。建立中央統籌、省市負責、市縣抓落實的脫貧攻堅機制；一線力量不斷加強，各地向貧困村選派駐村工作隊12.8萬個，派出村干部54萬人，全國派出了18.8萬優秀干部到貧困村和基層黨組織薄弱村擔任第一書記；2015到2016年國家開展建檔立卡“回頭看”期間，動員了200萬人進村入戶排查，50多萬名駐村干部調研，罕見的大規模人力投入保障了工作的精細，十次排查共剔出了識別不準人口929萬，補錄了貧困人口808萬，扶貧的精度進一步提高。

全方位扶貧動員，形成合力。全社會“攜手奔小康行動”啟動，東部發達地區206個經濟較強縣結對幫扶西部406個貧困縣，320個中央定點扶貧單位向定點扶貧縣派出625名掛職干部，307個單位向定點扶貧縣派駐336名貧困村第一書記，軍隊武警也積極支持駐地脫貧攻堅，工會共青團婦女殘聯也加大了扶貧工作力度，中央企業推出定點幫扶貧困革命老區百縣萬村行動，民營經濟積極投身萬企幫萬村精準扶貧，精準扶貧取得了明顯的成效。按照農村每人每年2300元的標準計算，2006年人均扶貧人口4335萬，比上年減少了1240萬，完成了超千萬人的目標，全國農村建檔立卡的貧困戶危房改造158萬戶，貧困地區人均收入水平不斷提高，2016年貧困地區居民人均可支配收入8452元，比上年實際增長8.4%，增速比全部農村居民收入快2.2個百分點。

六、中國打贏扶貧攻堅戰面臨的機遇和挑戰

（一）抓住機遇，打贏精準扶貧攻堅戰

要以創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念引領扶貧開發的工作機制。做好“十三五”扶貧開發工作。扶貧開發要由“大水漫灌”向“精準滴灌”轉變，扶貧資源使用方式由多頭分散向統籌集中轉變，貧困開發模式由偏重輸血向造血轉變。

推進落實全面實施精準扶貧方略。實現精準扶貧要根據貧困原因采取分類指導，堅持因人、因戶、因村施策。實行退耕還林還草，天然保護生態治理重大工程；加強教育脫貧，阻斷貧困代際傳遞；開展醫療保障和醫療救助，保障貧困人口享有基本的醫療服務，努力防止因病致貧，因病返貧；健全留守兒童、留守婦女、留守老人、殘疾人的關愛服務體系……

進一步解放思想，構建政府、市場、社會協同扶貧的大格局。改革創新扶貧體制機制，落實省級黨委和政府扶貧開發工作效益的考核辦法，逐級簽訂脫貧攻堅任務，為精準扶貧提供組織保障；改進扶貧縣考核機制，由主要考核地區生產總值向主要考核貧困開發工作成效轉變；健全工作干部的駐村幫扶機制，精選第一書記，精選工作隊，嚴格扶貧考核督察問責，確保扶貧工作落到實處、落到細處。

當前，要抓住產業扶貧由自發向自覺轉變的大好機會，關鍵要做到以下幾點：

加強規劃引導。規劃要突出地方特色，重點的縣鄉村因村、因戶、因人編制特色產業發展規劃。

加強政府引導。政府要尊重各類產業扶貧市場自主經營權，為貧困戶提供信息咨詢、技術幫助、經營培訓等；發揮龍頭合作社、家庭農場、經營能人等新型經營主體的帶動作用；利用好萬企幫萬村的平臺，積極引導農產品為原料的大型企業特別是有實力、有品牌、有市場的農業產業，在貧困地區建立生產加工物流體系。

加強群眾動員。產業扶貧不能包辦代替，要研究建立貧困群眾參與機制和受理機制，既富口袋又富腦袋，讓貧困戶心熱起來，行動起來，勤勞致富。

發揮金融對經濟的核心作用。近年來中央出臺了一系列金融支持扶貧攻堅的政策：推出扶貧小微貸款，支持貧困戶發展生產；落實扶持再貸款政策，支持企業、合作社帶動貧困戶就業創業；用好金融債，目前主要用于易地搬遷。今后要研究逐漸拓寬扶貧領域，落實保險扶貧政策，有效防范金融風險，落實證券扶貧，支持符合條件的扶貧龍頭企業上市融資。

（二）應對挑戰，扎實打好脫貧攻堅戰

當前，部分省份扶貧任務仍然較重。到2016年農村扶貧人口在300萬以上的省份有6個，包括河南、湖南、廣西、四川、貴州、云南，比2015年減少了兩個省，100萬到300萬之間的省有9個，包括河北、山西、安徽、江西、山東、湖北、陜西、甘肅、新疆，其余16個省貧困人口在100萬以下。

貧困人口集中地區基礎設施和公共服務短板突出。全國14個集中連片特困地區所在的自然村，能集中處理垃圾的農戶占49.5%，能夠便利乘坐公共汽車的占 61.2%，能夠通寬帶的農戶比重77.4%，自然村上幼兒園便利的農戶占79.6%，上小學便利的農戶比重85%，有衛生站的農戶比重90%，能夠接收無線電信號的占93%，居住竹草房、土坯房的農戶比重還有4.8%，使用經過凈化處理的自來水的農戶比重只有38.5%，燒火用柴草的農戶比重為52%，使用管道供水的農戶比重67.4%，飲水困難的農戶比重86.9%，獨有廁所的農戶比重93.9%。

越往后脫貧成本越高。經過多年的努力，很多貧困戶集中地區已經實現脫貧了，剩下的貧困戶大多數貧困較深，自身發展能力較弱，越往后脫貧難度越大。以前出臺一些政策、采取一項措施，就可以幫助成千上百萬人口脫貧，現在已步入減貧效應遞減階段，需要更大的投入才能擺脫貧困。所以習近平總書記要求用超常規的舉措和行動，確實是非常必要的。

加快推進城鄉統籌發展經驗十分必要。黨的十八屆三中全會提出推進城鄉最低生活保障制度統籌發展。現在最低保障還沒有城鄉統籌標準，下一步要站在城鄉統籌角度上把最低保障和扶貧統一起來，這是我們必須解決的問題。

內生生產力弱，返貧風險增加。集中連片地區的貧困居民問題集中：受教育程度低、健康水平低、自我發展能力弱，其中70.8%的村還沒有集體經濟，貧困戶自我發展能力疲弱，目前剩下的貧困居民中，因病致貧、因學致貧突出，缺資金、缺技術普遍，因災返貧、因市場風險返貧常見。

區域性凸現，發展基礎薄弱。現有的貧困居民主要分布在14個集中連片特困區，貧困地區農田有效灌溉面積比全國平均水平低20%，需要搬遷的人口近千萬，飲水困難的652萬戶，飲水不安全的580萬戶，市場主體發育不足，產業發展處低點。

統籌城鄉資源、戰略扶貧、高效扶貧體制尚未形成。現在中國很大一部分地區已經實現了小康，發達地區這十幾年來基本實現現代化的經驗，對下一步的扶貧工作是一個很好的借鑒。全國到2020年完成扶貧，下一步的扶貧工作怎么干？城鄉是不是要建在一塊？這些都是對我們的挑戰。

七、關于扶貧攻堅的目標與任務

2011年頒布的《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020）》提出，到2020年穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房。貧困地區農民人均收入增長幅度高于平均水平，基本公共服務領域和指標接近全國水平，扭轉發展差距擴大趨勢。

黨的十八屆五中全會根據全面建成小康社會的戰略需要，提出了更明確、更硬化的目標，確保現行標準下的農村人口實現脫貧，貧困縣全部脫帽，解決區域性整體貧困。

目標一：確保現行標準下農村人口實現脫貧。從我國綜合國力和近年的扶貧看，這一目標經過努力是可以達到的。2011年以來我國共減少了5221萬貧困人口，平均每年減少1000萬以上。雖然減貧速度隨著扶貧難度的增加而下降，今后幾年完成減貧1000萬的任務仍是可行的，到2020年還剩下約2000萬貧困人口，主要是完全和部分喪失了勞動能力的人，屬于貧困發生率3%以下的人口，要以農村最低生活保障制度對他們實行兜底，使他們的人均實際生活水平高于貧困線。

目標二：貧困縣全部摘帽。目前國家確定的國家級貧困縣、扶貧開發重點縣592個。2011年確定了11個特困地區和西藏、四川、新疆四地作為扶貧攻堅主戰場，共有680個縣，通過多年的扶貧，一些貧困縣發展較快，已經具備了退出貧困縣的條件。今后幾年通過進一步加大扶貧力度，完全可以使扶貧縣全部脫貧，貧困縣全部退出。

目標三：貧困村全部出列，解決區域整體貧困。2011年確定的扶貧標準，考慮到絕大多數人口生存問題已基本解決，應鞏固溫飽成果，確定實現貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障，貧困地區農村人均純收入增長幅度高于全國水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。實現這些目標是解決區域整體貧困的重要標志。

八、中國扶貧的超常規舉措和行動方案

中央網絡辦、發改委、扶貧辦聯合印發了《網絡扶貧行動計劃》，強調要充分發揮互聯網先導力量和驅動力量，實施網絡扶貧。實施網絡覆蓋、農村電商、網絡扶智、信息服務、網絡公益五大工程，讓更多的困難群眾用上互聯網，讓農產品通過互聯網走出農村，推進精準扶貧，精準脫貧。

發改委編制了“十三五”扶貧攻堅計劃和年度扶貧計劃，全力實施新一輪的易地扶貧搬遷工程，大力支持革命老區開發建設脫貧攻堅，加快推進貧困地區重大基礎設施建設，積極支持貧困地區改革創新和對外開放。

農業部等九部門支持貧困地區特色產業脫貧，印發了《貧困地區發展特色產業促進精準脫貧指導意見》。各地省縣兩級產業扶貧規劃已經基本完成，有的還編制了農業、林業等專項工業規劃，形成了“1+N”的產業扶貧格局。

科技部聯合科技扶貧行動開展技術攻關、成果轉化、平臺建設、要素對接、創業扶貧、教學培訓，科普會等行動。

財政部將261個貧困縣列為電商農村綜合示范縣，今后三年內力爭覆蓋到全部有條件的貧困縣。

加強東西部地區協作，開展攜手奔小康行動。東部省份組織本省行政區內經濟較發達的縣市區，與貧困省市脫貧難度大的貧困縣開展攜手奔小康，探索鄉鎮之間、行政村之間結對幫扶。

開展產業合作、勞務協作，加強人才支援、資金支持，東部地區要根據財力的增長情況，逐步增加扶貧協作和對口資源財政投入并列入年度預算，西部地區要以扶貧規劃為引導，整合扶貧協作和對口資源資金聚焦扶貧攻堅，形成脫貧合力，要切實加強資金管理，提高使用效益。

動員社會參與，開展考評評估。探索金融保險脫貧攻堅創新模式。推動各金融機構延伸服務網絡，為貧困人口提供特困金融服務；重視發揮好政策性、開發性金融的作用，健全金融服務體系；鼓勵小微金融企業發展，提高金融服務可及性。

有限支持在貧困地區建立村鎮銀行等小微金融機構，加大大型金融機構與新型農村金融機構的互惠互利合作，穩妥引導農民合作社開展信用合作，規范發展農村社區內的資金互助組織，引導互聯網金融企業、風險投資基金、產業投資基金等進入扶貧開發領域，多渠道增加資金投入。支持貧困地區設立政府出資的投融資擔保，為貸款風險補償基金發揮財政四兩撥千斤的向導作用。

完善保險制度，促進農業保險健康發展。擴大農業保險的覆蓋面，發展向貧困戶的，新的農業保險品種；創新運用貨幣信貸工具，增加貧困地區的信貸投放；擴大支付清算網的網絡服務面，推廣網絡支持、手機支付等新型支付方式，讓更多的貧困人口享受到賬戶開發、存取款轉帳支付、政府各種付費搭配、搭載工具等基本服務；加快農村信用社信用體系建設。

防控和化解金融風險。防控金融風險，不僅要用金融的辦法，還要發揮政治優勢，對付可能出現的風險，要瞄準對象、選準項目、建立風險補償機制，建立誠信體系，在貧困地區深入開展信用用戶、信用鄉鎮創建活動，創造良好的金融扶貧生態環境。

落實精準扶貧升級版。扶貧行動要從政治上考量，在大局上行動，始終圍繞核心聚力，發揮民營企業隊伍的優勢，做到“三個一批”“四個精準”。“三個一批”即重點發展一批特色產業，重點解決一批貧困戶勞動就業，重點解決一批公益捐贈項目。“四個精準”即扶貧對象精準，項目安排精準，資金使用精準，措施到戶精準。多做一些幫助和帶動貧困戶的增收工作，幫助他們解放思想，敢想敢干，打造中國品牌。

“十二五”以來中央企業定點幫扶工作累計投入了4.74億元，開展各類定點扶貧項目2872個，舉辦各類培訓班959期，培養干部人才62207人次，援建學校786所，援建醫院948所。援疆援青工作投入了無償資金32.2萬元。中央企業要繼續為定點幫扶積累經驗，作出典范。

“同舟工程”是國資委和民政部共同開發的專項救助活動，有關中央企業結合定點扶貧，對因遭遇突發緊急事件和意外事故，致使基本生活陷入困境乃至面臨生存危機的群眾，特別是對醫療沉重負擔的困難家庭，因病致貧家庭，開展精準幫扶。

革命老區的開發建設，是建國后政府所作的最具體最全面的一份考卷。各個部門都高度重視加大老區的扶貧力度：加快重大基礎設施建設，盡快破解發展瓶頸；積極發展休閑農業、生態農業；打造一批具有較大影響力的養生養老基地和休閑度假目的地；加大跨區旅游合作力度，著力開發紅色旅游產品；加快實施教育扶貧工程，辦好一批中學，逐步推進中等職業學校免學雜費；積極開展創新體制機制，加快開放型經濟的新格局……

打贏健康扶貧攻堅戰的新舉措。2016年城鄉居民基本醫療保障制度對建檔立卡的農村貧困人口覆蓋率達100%，加大對大病保險的支持力度，特大病、醫療救助逐步覆蓋貧困人口，提高新農合政策范圍內的住院費和報銷費比例5個百分點以下；2016年簽約服務已覆蓋了76%的農村貧困人口；加強健康促進和健康教育，提升農村貧困人口健康意識，引導他們養成良好的衛生習慣和健康生活方式。

教育部六部門教育脫貧攻堅“十三五”任務和舉措。一是夯實教育的脫貧根基，發展學前教育，鞏固好九年義務教育，加強鄉村教師和隊伍建設。加大對特殊群體的支持力度，建立建檔立卡的貧困家庭的留守兒童臺帳，構建家庭、學校、政府和社會力量相銜接的留守兒童關愛服務網絡，在農村留守兒童集中地區加強農村寄宿制學校（建設），促進寄宿制學校合理分布，提高農村留守兒童入住率，支持和指導中小學對農村留守兒童教育情況實施全程管理，加強心理健康教育，幫助監督護理掌握農村留守兒童的情況。提高監督人的責任和教育能力。加大財政支持的力度，切實把教育扶貧作為財政支出重點予以優先保障，實施教育扶貧結對幫扶行動。積極引導各類社會組織企業和有關國際組織開展募資助學活動。

全國建立貧困學校生活保障協調監督機制和東西行動結對幫扶舉措。中央已經確立的民政部牽頭多部門參加的協調機制，確保黨中央國務院相關決策部署落實到基層。民主黨派中央要開展扶貧民主監督，這是習近平總書記給民主黨派的任務。

九、有關我國打贏脫貧攻堅戰的典型案例

案例一：貴州省荔波縣朝陽鎮八爛村發展經濟林果產業的實踐與啟示

八爛村位于貴州省荔波縣朝陽村鎮江沿岸，近年來依靠其豐富的林地資源、荒山荒坡資源，大力發展林果種植，探索出了支部+合作社+能人+農戶的大聯產、大承包的組織化行動，規模化種植、集約化經營、產業化帶動脫貧致富。2015年全村農民人均純收入8766元，居荔波縣全縣之首，從過去無產業、無集體經濟、無增收渠道的三無貧困村，蛻變成美麗的八爛村、活力的八爛村、幸福的八爛村。

八爛村十五個村民小組，587戶，2437人，勞動力1500人，全村面積31平方公里，耕地面積3500畝，林地面積27000畝。過去，八爛村由于長期實行分田單干，一家一戶式的小生產對接不了大市場，村里的大部分青壯年紛紛外出。2010年新一屆的村委會組織群眾開始加快土地流轉，建立合作組織，發展林果產業，壯大集體經濟。近年來在外面打工的1400名青壯年勞動力先后返回家，參與到經濟林果建設中。林果面積1.2萬畝，瓜果面積5000畝，其中枇杷、蜜柚、板栗面積達到4500畝、7000畝和1000畝，人均5畝果園。初步估算萬畝果園全部盛產后，全村每年產值將達到千萬或者超億元。2015年在全村專業合作社的帶領下，全村銷售水果1129噸，產值1145萬元，利潤650元，村民人均收入3190元。

八爛村的成就離不開真金白銀及政策扶持。2002年獲世界銀行的項目支持，在山上造林，坡上種植用材林、山腳下種林果枇杷、蜜柚和板栗等，種植面積達到數百畝；2005年獲得了退耕還林的項目支持，又增加了枇杷、板栗種植300畝；2010年朝陽鎮“整村推進，連片開發”，發展林果業，政府陸續投入了上千萬元，改善了水電路基礎條件，村民以土地入股，建成了高標準蜜柚基地3000畝，枇杷種植面積擴大了上千畝；2013年政府因勢利導，支持村民發展水果產業，種植面積擴大，為它的發展建立了基礎。

示范帶動引來了精準幫扶的源頭活水。原來在貴州荔波縣承包工程的肖連坤看出當地良好生態優勢，來到八爛村，承包荒山，種植枇杷等經濟果樹林，并將種植基地逐步擴大，成為農民創業致富的帶頭人。肖連坤成了村民的榜樣，發揮了示范作用，當地的村民看到了成效，跟著示范的路徑找到了適合本村脫貧致富的門路。八爛村很快走上了致富路。現在這個村已無在外打工人員，無留守兒童。全村精準識別的貧困戶，通過土地流轉、經濟果林的種植、退耕還林的政策支持，進行精準脫貧。

組織化推動產業化，實現了村強民富家美。近年來，八爛村黨委根據農會的情況、致富愿望、致富能力等個體差異，在村民自愿的基礎上，通過合作社流轉荒山荒坡種植經果林5000畝，流轉田地800畝，小田變成了大田，整理了400余畝，目前村合作社達300余畝一戶，社員達300余戶，占全村總戶數的57.8%，合作社開發種植的經果林進入了掛果期，以土地入股的農民可從合作社反承包連片果樹管理。除交一定定金外，所有的收入歸農民所有。合作社統一管理的果樹收益按一定比例分成。目前村里建起了果樹蔬菜中心和冷庫，組建了土地批發專業合作社，合力打開銷售渠道。現在八爛村已經基本實現人人有產業，人人能就業，各個能脫貧的目標，取得了生態美、百姓富、鄉村強的效果。

案例二：河北淶水鄉村旅游扶貧成農民金飯豌

普通山村變成了七彩小鎮。中科院的中建研究院對淶水進行了整村設計改造，將該村打造成集產業美、色彩美、精神美、生態美于一體的特別藝術小鎮，小鎮重點打造了六個街兩個區四個點。現在已成為集接待旅游、特色產業、文化創客、休閑娛樂于一體的休閑部落，創客街區、老故事街區兩條街，圍繞小鎮文化和作家鐵凝文學作品打造香雪咖啡館、村史館、香雪廣場、蚊子電影院四大地標點。六條街道充分結合小鎮現狀布局規劃打造，其中濱水酒吧街將小鎮沿拒馬河流域的濱水景觀同建筑業態相互結合，使濱水區域成為一處可觀、可游、可玩、可吃喝于一體的綜合旅游街道。

從景點旅游變成了全區旅游。先是一個景點，然后將當地的文化、美食、生態等特色串起來，變成了全區旅游。

通過土地流轉，農宅設計、吸納就業等形式，淶水大力引進工商資本和旅游管理公司，與貧困戶進行利益連接，成立股份合作社，貧困人口全部入社參股。截至2016年已帶動貧困群眾2417戶、5250人。制定政策吸引在外務工人員返鄉創業，已有159名貧困區人員返鄉創業，先富起來的農戶為貧困群眾提供就業崗位，手把手地培訓旅游技能，已帶動貧困戶905人。

案例三：陜南三市在市域內可跨縣用地，土地增值收益返還搬遷區。

陜西省漢中、安康、商洛三市27個縣，位于秦巴山區，由于山洪、泥石流等地質災害頻發，三市有60萬戶240萬人需要實施生態扶貧移民搬遷。2013年國土資源部出臺了資源政策，首次提出允許三市將土地增減掛鉤指標在市范圍內使用，并將土地的增減收益全部返回搬遷區。據測算，移民搬遷用地20.5萬畝，資金缺口600億元，每年集中安置點規模達到30戶以上，集中安置每戶用地控制在0.2畝以內，分散安置每戶用地控制在0.25畝以內，通過搬遷可騰退宅基地41.5萬畝，除安置用地外，可節約12.7萬畝，用于在省內、市域范圍內流轉，以每畝出讓收入30萬元計，12.7萬畝出讓收入可達380億元。為移民搬遷提供了逾50%的資金。截至目前，陜南三市已從結余指標——在市域范圍內交易中獲得土地出讓收益40億元。

在渭南三市生態扶貧移民搬遷中，國土資源部出臺政策允許貧困地區易地搬遷增減掛鉤節余指標，在省域范圍內流轉使用。以后這項政策逐漸推廣應用到其他地區。

案例四：四川省瀘州市利用土地政策發行異地扶貧搬遷債。

2015年10月，瀘州市敘永縣和古藺縣政府與成都市雙流縣簽訂了增減掛鉤指標轉讓協議。所得的收益用于兩縣易地搬遷工程建設，國家發改委批準20億元債券，發行時間為兩年，每次發債5億元，分四次完成。前兩年作為發債時間，第三年開始還款，按年息不低于5.3%的支付利息，還款為每年不低于發債總款項的10%，10年內還清全部款項，還款資金來源為敘永縣和古藺縣增減掛鉤節余的指標流轉收益、財政專項補貼資金，若上述兩項資金不能滿足還款時，由廬州市政府安排其他資金補助。

由瀘州市農村開發建設投資公司發行、華西證券承銷的首屆5億元易地搬遷項目債券在發行時獲得了6.79倍認購，利潤最終定在4.3%。前提是發行債券所涉及增減掛鉤節余的指標，以每畝60萬元的價格協議轉讓，四川省國土資源廳對省內交易控制在每年5000畝以內，瀘州市融資平臺公司、瀘州市農村開發投融資建設有限公司作為發債主體，敘永縣和古藺縣向平臺公司申報項目，平臺公司根據項目撥款資金，易地搬遷證券發行主要是基于增減掛鉤，但信貸產品的設計必須市場化，以充分降低風險，吸引投資者，敘永縣和古藺縣這一實踐成為全國首個以增減掛鉤節余指標融資用于異地搬遷的成功案例。

案例五：山西省呂梁護理培訓走出婦聯工作“互聯網+”新路。

山西省呂梁是革命老區，是全國14個集中連片特困地區之一。山西省省政府貫徹落實中央的扶貧要求，利用國家衛計委呂梁山區扶貧的契機，為呂梁量身定制的一項切實可行的精準扶貧策略。核心是推行員工制管理，讓更多有就業愿望的貧困勞動力從農村轉向城市，由深山務工型轉向企業員工型，由階段性的靈活就業轉向長期穩定就業，實現培訓一人、就業一人、脫貧一人的目標。政府引導觀念，網絡平臺共享精準培訓，員工管理有保障，自2015年開始以來，呂梁護工培訓已經舉辦了四期，培訓貧困家庭學員6895人，就業2645人，就業率為38.7%。它的經驗有以下幾點：

構建了五大體系，拓寬就業渠道。五大體系就是組織領導體系、宣傳發動體系、完善績效培訓體系、就業服務體系、政策支持體系，確定山西醫科大學汾陽學院、呂梁衛校、呂梁市高級技術學校、呂梁市經管學院、臨縣白文職業技術學校5所為呂梁護工培訓基地，并按照國家技術職能鑒定標準選定了月嫂、育兒嫂、老年陪護、病人陪護、家庭服務四個專業的教材，制定了統一的教學大綱，設置了統一的課程課時，并提出了明確的培訓要求。

堅持政府推動市場導向跟蹤服務，接地氣宣傳發動，以誠信勤勞，打響特色品牌。按照政府選送實名登記、衛校醫院專業培訓，實操實訓雙證上崗，統一體檢統一標識，培養誠實、守信、忠厚、勤勞護工的要求，嚴格把好培訓學員報名初選審核關，在指定的公立醫院進行全面的統一體檢，按照市場需求對學員進行了分門別類訂單式的封閉式培訓，理論知識學習1個月，培訓20天，還探索出了家政育兒特長輔導、家庭護理為一體的高端家政服務套餐，護工護理培訓結束后頒發結業證和職業技能鑒定等證書，上崗前統一佩戴呂梁山護工標記，將接受社會各界人士的監督和客戶的檢驗，靠過硬的技能保證在大城市的成功就業。

多種模式促進做大呂梁山護工的品牌。依托各家政公司的長期合作，呂梁市首先在北京、天津、太原等北方城市打響護工品牌，然后不斷擴大，不僅發展一般型的護工服務，還培訓各種各樣特色化、個性化的護工服務，甚至向海外輸送了高端的適合海外華人的護工服務，力爭使呂梁護工品牌打響全國，打響世界。

呂梁團市委積極與團中央溝通，利用團中央幫扶呂梁市石樓縣的有利契機，為石樓縣的護工人員就業提供便利。在呂梁團市委開展“希望工程圓夢大學”助學活動中，優先資助護工護理人員子女，積極籌備“快遞小哥、快遞小妹”就業培訓活動，與市委組織部共同動員全市團委書記、農村第一書記等，助力護工培訓就業，發出了“爭做脫貧攻堅排頭兵，我為護工家庭保后勤”的倡議書，努力做好后勤保障工作，努力拓寬護工護理人員就業渠道。

呂梁市總工會組織開展全市護工技能大賽，促進護工護理人員擁有過硬的技能，為順利就業打好基礎，呂梁護工行業工會切實保障呂梁護工人員的合法身份。已經走出呂梁山的1400名護工人員，憑借誠實守信、忠厚勤勞的品質，致力于將呂梁護工勞動特色品牌打響，爭取早日實現脫貧致富的目標。

十、關于2020年后我國城鄉發展的幾點建議

關于將來扶貧工作發展，我談三點建議。

建議一：到2020年，我國的扶貧工作將完成任務。2020年以后我們著力于城鄉一體化的建設。如何搞城鄉一體化，要提前調研和考慮。另外，2020年國家扶貧任務完成以后，扶貧辦這個機構還要不要？最近有人提出，今后不能光設立農村扶貧辦，要建立類似于城鄉發展協調部這樣的機構，這個機構不是光搞農村扶貧，而是把城鄉一體化的貧困人口一并考慮，從整體上解決中國的貧困問題。

建議二：現在扶貧地區有兩個產業，希望各級扶貧的領導要關注。一是通用航空“十三五”期間新增500個小型機場的計劃，“十四五”還將建立更多的通用航空機場。建議這500個小型機場多布置在不發達地區，在不發達地區建立通用航空網，構建航空經濟走廊，讓貧困地區補上通用航空這一課。

建議三：現在中國的第四代光伏技術出現了，建議把這項技術在近兩三年之內大面積推廣到貧困地區，如果在新農村的建設過程中，能夠利用光伏，就可以建設更多高質量、低成本的溫室大棚，就可以引進更多高價值的植物品種，使新農村建設直接融入高科技元素，顛覆之前對農村農業的認知。希望各地要抓緊設計、抓緊示范，只要有一個示范成功了，大家伙都會學習的。

根據中國干部學習網錄音報告整理

責任編輯：范文勤 鄧菁