利用政府信息尋租的內(nèi)部監(jiān)督研究

◎焦旭 孫宇

利用政府信息尋租的內(nèi)部監(jiān)督研究

◎焦旭 孫宇

政府信息公開中的信息尋租問題，隨著我國信息公開制度的逐步實施會越來越凸顯。本文通過分析信息尋租及查處中政府部門、出資者與紀(jì)檢監(jiān)察部門三方的利益關(guān)系，得出政府信息公開中信息尋租行為的發(fā)生與紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督檢查并查實尋租行為的概率直接相關(guān)，進(jìn)一步討論政府部門和出資者是否進(jìn)行尋租及如何實行監(jiān)管，同時建議通過賦予紀(jì)檢監(jiān)察部門更大的權(quán)限、獨立性與處罰力度來解決政府信息公開中的信息尋租問題。

政府信息公開；信息尋租；內(nèi)部監(jiān)督

2007年4月，《中華人民共和國政府信息公開條例》正式出臺，標(biāo)志著我國透明政府建設(shè)工作走上法制化道路，也標(biāo)志著我國推進(jìn)信息公平工作走上新臺階。

背景條件

隨著我國改革開放程度的提升及社會主義民主的發(fā)展，政府信息公開受到的關(guān)注度越來越高，政府對信息的態(tài)度與管理也由原來的嚴(yán)守、封閉轉(zhuǎn)為日益透明、公開。一般認(rèn)為，政府信息公開是指國家行政機關(guān)和法律、法規(guī)以及規(guī)章授權(quán)和委托的組織，在行使國家行政管理職權(quán)的過程中，通過法定形式和程序，主動將政府信息向社會公眾或依申請而向特定的個人或組織公開的制度。近年來，隨著信息化高速發(fā)展，公眾對信息公開、知情權(quán)的需求也更強烈，對政府部門提出更高要求。

1.政府配置信息資源更有效

信息資源在經(jīng)濟社會資源結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著不可替代的作用。就整個社會范圍來講，約80%的社會信息由政府機構(gòu)掌握，政府掌握信息的同時又是最主要的信息生產(chǎn)者、使用者和發(fā)布者，政府能否及時、有效向社會公開信息，對于市場和社會合理配置資源的影響非常關(guān)鍵。

2.新媒體要求政府信息公開更有效

微博、微信和論壇等作為新媒體的代表，傳播速度快、影響范圍廣，從正面看，為信息公開提供了更便捷、高效的載體；從反面講，如果不能及時有效公開，某些信息一旦被迅速傳開，政府部門將不得已而被動應(yīng)對。因此，新媒體對政府信息公開是機遇也是挑戰(zhàn)。

3.信息公開質(zhì)量要求更高

公眾不僅對政府信息公開需求強烈，更盼望參與和影響公共政策。一是公眾期盼信息公開更加關(guān)注公眾自身利益。在社會滿意度調(diào)查中，公眾最迫切需要的信息包括征地拆遷、醫(yī)療、教育、環(huán)保、就業(yè)、社會保障和扶貧等方面。二是公眾期盼能第一時間獲得有效信息，尤其是對社會中的一些熱點問題，更希望能盡早地聽到政府的聲音。三是期盼政府信息公開時更積極主動，對信息公開范圍可以進(jìn)一步拓寬。四是期盼政府能夠切實公開有效信息，不搞形式主義。五是期盼信息公開渠道更多樣化。

尋租問題及其監(jiān)管

1.信息尋租問題的產(chǎn)生

一般意義上，信息尋租會產(chǎn)生尋租資金，主要來源有三種：一是政府的“無意創(chuàng)租”，政府在彌補市場不足時采取不當(dāng)方法而無意產(chǎn)生的租金；二是政府的“被動創(chuàng)租”，政府通過頒布或?qū)嵤┮恍┠軌驗槟承├婕瘓F帶來特殊利益的政策法案，而產(chǎn)生的租金，本質(zhì)上是被動為利益集團服務(wù)的；三是政府的“主動創(chuàng)租”，政府官員采用行政干預(yù)或法律手段，人為地制造租金，迫使對方接受，這本質(zhì)上是一種權(quán)錢交易。這三種產(chǎn)生尋租資金的方式，都是政府不適當(dāng)?shù)母深A(yù)市場而造成的。本文政府信息公開中尋租行為主要指政府部門的“主動創(chuàng)租”。

2.信息尋租的危害

（1）破壞市場競爭，造成社會資源浪費。尋租活動是政府部門或政府工作人員通過尋租造成的信息不對稱，影響市場的行為，是一種非生產(chǎn)性營利活動。尋租者獲得的是額外收入，并未造成社會總財富的增加，相反卻導(dǎo)致資源的低效配置甚至資源的嚴(yán)重浪費，使公共資源被私人納入囊中。

（2）破壞社會公平與正義。作為社會文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，社會公平和正義是社會和諧的基礎(chǔ)，從根本上講是對社會利益的分配原則。根據(jù)美國學(xué)者羅爾斯的社會正義觀點，利益包括自由、機會、收入和財富等所有社會基本價值，所有人奮斗所要爭取的一切都與利益相關(guān)，一旦利益分配的公平性被打破，社會正義就無從體現(xiàn)，社會和諧的基礎(chǔ)將被打破，社會秩序?qū)⒊霈F(xiàn)波動。而信息尋租正是由于信息被少數(shù)人所掌握，他們利用掌握信息資源配置的權(quán)力獲得高額壟斷利潤，損害絕大部分人的利益，造成社會公平與正義失衡。

（3）公眾信息獲取權(quán)和知情權(quán)受損。民眾擁有獲取信息的權(quán)利，作為公共資源的信息資源，應(yīng)該為民眾所知曉和獲取，政府有義務(wù)向社會公開其掌握的公共信息。信息尋租阻礙了公眾獲取信息的渠道，因為信息尋租者通過人為設(shè)租，將公共信息資源轉(zhuǎn)化為自身牟利的工具，造成政府部門與公眾之間的信息不對稱，導(dǎo)致信息資源的分配不公持續(xù)擴大。此外，信息尋租剝奪公眾的知情權(quán)，公眾無法有效參與政府公共決策，對公眾參與治理造成負(fù)面影響，導(dǎo)致政府制定的公共政策難以得到廣泛、充分的公眾參與及討論，降低了公共決策的效益和質(zhì)量，既影響民主參與也損害了公眾利益。

（4）國家信息化建設(shè)進(jìn)程受阻。隨著國家信息化建設(shè)水平的不斷提高，阻礙信息化進(jìn)程的壁壘受到公眾參與的不斷沖擊，公眾要求打破信息壁壘和信息壟斷，要求進(jìn)一步實現(xiàn)信息資源共享的呼聲越來越高，這也是我國信息化建設(shè)的主要目標(biāo)。然而，國家信息化建設(shè)尤其是信息共享的不斷深入，卻受到信息尋租的強烈抵制和反對。尋租者希望并愿意保持信息不透明、不公開的狀態(tài)，以便為自己尋租創(chuàng)造有利條件，使得國家信息化建設(shè)與改革進(jìn)步進(jìn)程受到極大阻礙。

3.發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)管作用的必要性

當(dāng)前，我國政府監(jiān)督機制主要由政黨監(jiān)督、人大的法律監(jiān)督、政府自身的行政監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督和司法監(jiān)督六部分組成。本文探討的紀(jì)檢監(jiān)察部門對政府信息公開中信息尋租的監(jiān)督屬于政府自身的行政監(jiān)督，是一種內(nèi)部監(jiān)督。目前，政府自身的行政監(jiān)督并未完全發(fā)揮應(yīng)有的作用：一是紀(jì)檢監(jiān)察部門的地位限制了其作用的發(fā)揮；二是由于受同級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致信息公開過程中，由于腐敗或地方保護主義使紀(jì)檢監(jiān)察部門不能充分行使職權(quán)。因此，對政府信息尋租加強紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)管力度，厘清信息尋租過程中紀(jì)檢監(jiān)察部門與出資者及政府部門的博弈關(guān)系，有助于更好地解決政府信息公開中的信息尋租問題，可從源頭避免信息尋租問題的產(chǎn)生。

尋租查處的利益博弈

在信息尋租的演化博弈中，參與主體主要有紀(jì)檢監(jiān)察部門、政府部門和出資者，假設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察部門本身不與出資者進(jìn)行尋租，只在政府部門和出資者之間發(fā)生尋租，則他們之間既包含相互依存的關(guān)系，又存在利益差別，同時主體間的合作與競爭關(guān)系以一定形式的博弈過程進(jìn)行表現(xiàn)。由于在現(xiàn)實的尋租行為中，政府部門與出資者之間信息不完全且雙方都是有限理性的，尋租雙方往往存在一個討價還價的動態(tài)過程。同時，出資者與政府部門是否進(jìn)行信息尋租還應(yīng)該考慮到另外一個重要因素，就是紀(jì)檢監(jiān)察部門是否進(jìn)行監(jiān)督檢查、尋租行為被檢查發(fā)現(xiàn)的概率及為此付出的代價等，因此出資者、政府部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門也存在一個動態(tài)博弈的過程。

1.對于出資者而言

由于資源的有限性，出資者要想獲取某種市場稀缺信息資源的使用權(quán)需要通過不法途徑，通過非市場手段進(jìn)行“投資”，投資對象為政府部門（包括政府公職人員）。其要支付交易成本，如果交易成功且未被紀(jì)檢監(jiān)察部門查實，將獲得一定收益，且該收益隨著成本的增加而增加，如果尋租被查實，則將額外支付高出成本幾倍的懲罰。

2.對于政府部門而言

在政府信息公開過程中，政府部門作為理性人，為追求自身利益的最大化，會進(jìn)行主動或被動設(shè)租。政府部門進(jìn)行信息尋租的方式主要有：對信息流量進(jìn)行限制、提供虛假信息、利用篡改信息尋租、利用真實信息尋租以及透露保密信息尋租。不論政府部門采取何種方式進(jìn)行信息尋租，其在此過程中都將支付一定的設(shè)租成本和擔(dān)心被紀(jì)檢監(jiān)察部門核查的風(fēng)險成本。進(jìn)行設(shè)租后，政府部門將收到一定租金收益，一般情況下，政府部門獲得的租金收益小于出資者交易成功后獲得的收益。如果政府部門的尋租行為被紀(jì)檢監(jiān)察部門查實，政府部門將受到高出其獲得的租金收益幾倍的懲罰。

3.對于紀(jì)檢監(jiān)察部門而言

紀(jì)檢監(jiān)察部門的職能是對政府部門的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，防范有可能出現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)問題。其最大化收益即為追求監(jiān)督檢查的政府部門不存在任何問題，即一種和諧狀態(tài)的收益。紀(jì)檢監(jiān)察部門進(jìn)行監(jiān)督檢查，并不是每一次對政府部門的監(jiān)督檢查都是有效的，所以監(jiān)督檢查要付出成本。監(jiān)督檢查并查實是存在概率的，若政府部門存在尋租行為，紀(jì)檢監(jiān)察部門也可能花費一定成本但卻未能找到有效證據(jù)證實尋租行為的存在。

路徑優(yōu)化

1.賦予紀(jì)檢監(jiān)察部門更大的處罰權(quán)限

紀(jì)檢監(jiān)察部門的收益主要來自對尋租雙方政府部門和出資者的處罰，而且在紀(jì)檢監(jiān)察部門核查信息尋租行為過程中需要財務(wù)、審計等多方面配合，因此建議賦予紀(jì)檢監(jiān)察部門更大的處罰權(quán)限。

2.擴大獨立性

應(yīng)擴大紀(jì)檢監(jiān)察部門深入信息公開領(lǐng)域的調(diào)查權(quán)與獨立性。紀(jì)檢監(jiān)察部門要查實信息尋租行為，必須深入到尋租雙方進(jìn)行充分調(diào)查分析和研究，提高紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)力的效能優(yōu)勢。我國紀(jì)檢監(jiān)察部門實行“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制，上級監(jiān)察部門主要從業(yè)務(wù)工作上進(jìn)行“事權(quán)”管理，而“人事權(quán)”和“財政權(quán)”由同級黨委政府部門掌控。因此，在實踐中，往往同級黨政部門的決策權(quán)更大，影響紀(jì)檢監(jiān)察職能作用的發(fā)揮。十八大以來，“空降”紀(jì)委書記已經(jīng)成為各省級紀(jì)委機構(gòu)設(shè)置的新常態(tài)，這樣能強化紀(jì)委的垂直領(lǐng)導(dǎo)，確保中央對地方反腐的直接控制力，減少地方人際關(guān)系牽制，減少阻力。從更長遠(yuǎn)來看，應(yīng)該盡快建立四級“中央、省、市、縣”的垂直管理體制，財政、人事等權(quán)力交由紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)決定，確保紀(jì)檢監(jiān)察部門的獨立性。

3.加大紀(jì)檢監(jiān)察部門對信息尋租雙方的處罰力度

當(dāng)監(jiān)管部門成功稽查尋租行為的概率較小時，尤其是在監(jiān)督監(jiān)察成本較大，而對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的政府部門與出資者之間的尋租行為處罰力度較小時，經(jīng)過多次博弈，紀(jì)檢監(jiān)察部門最終會選擇不監(jiān)督檢查，而出資者與政府部門會最終選擇尋租策略。此種結(jié)果下，尋租行為將進(jìn)入一種無監(jiān)管狀態(tài)，造成社會財富極大浪費。因此，在監(jiān)督檢查成本不變的情況下，要改變這樣的結(jié)果，必須加大紀(jì)檢監(jiān)察部門對信息尋租雙方的處罰力度。

★本文系北京市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃一般項目《大數(shù)據(jù)時代網(wǎng)絡(luò)社會的管理博弈及政府策略選擇》（編號：13JGB119）的階段性成果。

（作者單位：北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.02.013 ■ 編輯：張涵