黨內監督和黨外監督結合問題的思考

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨的監督，不斷創新黨內監督形式和方式，加大黨內監督的力度和深度，拓寬黨外監督的范圍，支持和保證黨外監督工作的開展，深入推進全面從嚴治黨，黨內政治生活呈現出新的氣象。但黨內一些突出問題仍然存在，有些問題還沒有得到完全根治，同時又出現了一些新問題，全面從嚴治黨依然任重道遠。黨的十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱《黨內監督條例》），針對全面從嚴治黨中監督難、難監督這一難點問題，明確提出“要建立健全黨中央統一領導，黨委(黨組)全面監督，紀律檢查機關專責監督，黨的工作部門職能監督，黨的基層組織日常監督，黨員民主監督的黨內監督體系”。同時，專門就黨內監督和外部監督相結合問題作出頂層設計，在全面加強黨內監督的同時，要充分發揮黨外監督的作用，促使黨內監督和黨外監督良性互動、形成合力，構建起全方位、多層次的立體監督新格局。因此，要正確處理好黨內監督與黨外監督的關系，建立和健全黨內監督和黨外監督相結合的體制機制，以增強黨的監督的整體效力，不斷提高黨的建設科學化水平。

一、準確把握和處理黨內監督和黨外監督的關系

當前,我國黨和國家的監督體系主要包括黨內監督和黨外監督。黨內監督主要是指黨自身的監督，包括黨委履行主體責任監督、紀委專責執紀監督、自上而下的組織監督、自下而上的黨內民主監督和同級互相監督等。黨內監督在監督上具有權威性、針對性、快速高效的特點，在各種監督體系中起著核心的作用。黨外監督是相對于黨內監督而言的，主要包括人大的權力監督、人民政協的民主監督、行政機關的行政監督、司法機關的司法監督、人民群眾的社會監督、新聞媒體的輿論監督等。黨外監督有其獨特的優勢，這種監督體系具有監督的客觀性與公正性、監督主體的廣泛性、監督形式的多樣性等特點，在黨的監督體系中發揮著不可替代的作用。加強黨內監督與黨外監督相結合是全面從嚴治黨的必然要求，可以促使整個監督體系共同發力推進黨的建設。

習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會講話中指出，“強化黨內監督是為了保證黨立黨為公、執政為民，強化國家監察是為了保證國家機器依法履職、秉公用權，強化群眾監督是為了保證權力來自人民、服務人民”。這就進一步闡明了黨內監督與黨外監督的關系。因此，正確處理好黨內監督與黨外監督的關系，必須準確把握黨內監督與黨外監督的內在聯系，加快構建全方位、多層次的立體式監督體系，以增強整個黨的監督體系的系統性、整體性、協同性。黨內監督與黨外監督盡管存在不同，但兩者同時也有著密切的聯系。黨內監督與黨外監督，兩者互相依存、互相補充、相互協調，統一于全面從嚴治黨全過程。一是黨內監督與黨外監督互為條件。黨內監督在整個監督體系中處于主導地位，但這種監督必須以黨外監督為基礎，才能充分發揮對黨的全面監督的作用。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視巡視監督，把巡視作為黨內監督的戰略性制度安排，堅持反腐敗無禁區、全覆蓋、零容忍，突出政治巡視，“打回馬槍”發揮震懾作用，使黨內監督與黨外監督煥發出新的活力。其中，黨內監督發揮了關鍵的統領作用，黨外監督各個監督主體積極作為，為黨內監督提供了良好的條件，發揮了基礎性、群眾性、專業性的優勢，推進了全面從嚴治黨。二是黨內監督與黨外監督相互補充。加強監督是權力正確運行的根本保證，但從實踐來看，任何一種監督體系都不可能獨自承擔起全部的監督任務，達到監督的目的。黨外監督各個不同的監督主體，都有自己的監督優勢，作為肩負主體責任的各級黨委應當支持和保證這些黨外監督主體積極實施監督活動，使黨內監督與黨外監督在監督職能上互相補充，形成合力。三是黨內監督與黨外監督相互協調。我國現行的監督體系中，各監督主體在進行監督時，常常會遇到一些政策性強、牽涉面廣，既存在互有交叉管轄不明確的疑難問題，又有違反黨紀且違法的案件，這就需要各監督系統在監督活動中加強溝通、相互配合、協調關系，共同應對疑難問題和重大案件。《黨內監督條例》第三十七條對此作出了明確規定。黨外監督體系中的各個主體在進行監督工作時，如果發現被監督者有嚴重的違反黨紀的行為，就應及時向有關黨組織通報情況，并按照規定將問題線索移送相關紀律檢查機關處理。同樣，黨內監督體系中的各個監督主體進行監督時，如發現涉嫌違法犯罪問題時，有關部門應當先進行黨紀處分，再移送行政機關、司法機關處理。加強黨內監督與黨外監督的相互協調、相互配合，全面貫徹“紀在法前、紀法分開、紀嚴于法”的原則，織就一張全方位、立體化的黨的監督網絡。

二、黨內監督和外部監督結合中存在的問題

黨的十八大以來，在全面從嚴治黨的大背景下，黨內監督和外部監督在結合上整體運作較為協調，形成了良性互動和合力，深入推進了全面從嚴治黨，黨的建設得到了加強。但是，黨內監督和黨外監督的相互結合還相對較弱，各類監督成果運用不充分，互相補充、相互協調不夠，黨內監督和黨外監督的整體效力還沒有充分發揮出來。當前，就黨內監督和黨外監督相結合方面存在的主要問題有：一是黨內監督的體系相對封閉，屬于體制內的同體監督，與黨外各個監督主體之間缺乏有效的溝通、協調、聯動機制。主要表現為：一些黨員干部自覺接受監督的意識不強，沒有擺正黨群、干群關系,不能正確對待來自黨外的監督，還不習慣在監督下開展工作；黨內有關監督的信息不公開、不透明，致使黨外監督主體難于進行有效監督；黨內監督和黨外監督缺乏互通銜接機制，黨內監督如何充分發揮黨外監督的優勢，黨外監督如何更好地支持和配合黨內監督的推進，還缺乏規范的制度機制支撐。二是黨外監督的體制機制不完善，主動監督的動力不足，發揮作用還不到位。主要表現為：黨外監督機制不健全，有些黨外監督主體缺乏基礎性的制度保障，往往帶有很強的部門或者個體色彩，隨意性強；黨外監督主體的主動監督意識不強。缺乏實施黨外監督的主動性，少數黨外監督主體不愿、不懂、不會、不敢監督，不能各司其職，各負其責；黨外監督的方式單一。主要是群眾監督渠道單一、不暢通，民主黨派監督和社會團體監督力度不夠，缺乏必要的獨立性和應有的權威性，新興的網絡監督缺乏必要的制度支撐。

存在這些問題的主要原因在于黨內監督和黨外監督相結合的體制機制還不完備，監督主體監督權力規定得過于籠統，缺乏明確的監督規范，各個監督體系的職能沒有得到很好的發揮。有些黨外監督機制沒有真正落實，致使有的規定也流于形式。

三、建立和健全黨內監督和外部監督相結合的體制機制

《黨內監督條例》對黨內監督和外部監督相結合問題作了明確規定，就是要在強化黨內監督的同時，支持和保證黨外監督，真正用好外部監督機制，建立起全方位、多層次、立體化的黨的監督體系，以形成監督合力，深入推進全面從嚴治黨。

一是建立支持和保證黨外監督機制。《黨內監督條例》規定，各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督，人民政協依章程進行民主監督，審計機關依法進行審計監督。因此，為了保證《黨內監督條例》的落實，要建立由黨委統一領導、紀檢機關牽頭，人大、國家監察機關、司法機關、政協、民主黨派、主要新聞媒體和群眾團體等監督主體參加的監督聯系制度。應定期或不定期召開會議，研究部署監督工作，特別是要為黨外監督體系提供有力的支持和保證，解決其在監督工作中遇到的難題，對其在監督中發現的黨的領導干部違反黨規黨紀、需要黨組織處理的，應當及時予以處理。要支持和保證人大權力機關依法行使權力監督，完善執法檢查、專題詢問機制，提高監督的權威性；要支持和保證政府監督主體結合業務工作依法進行監督，充分體現監督的專業性特點；要支持和保證司法機關依法進行監督，提高司法監督的強制性；要支持民主黨派履行監督職能，對民主黨派和無黨派人士提出的意見、批評、建議要予以高度重視，完善知情、溝通、反饋、落實等機制；要保證新聞媒體和群眾團體充分利用其接觸面廣的優勢，依法進行監督；特別是鼓勵支持人民群眾積極參與監督，真正實現讓“多數人監督少數人”，使黨員領導干部在全面監督下更好地履行職責。

二是建立黨內監督與黨外監督的協調配合機制。黨內監督與黨外監督相互協調是強化監督的必要條件，如果不能進行有效的溝通協調，黨內監督與黨外監督也很難發揮好各自的監督職能。因此，要建立黨和國家的紀檢監察機關與審計、稅務、財政、公安、檢察、法院等綜合監督部門的協調配合機制，黨委組織部門與人大人事任免監督協調機制，以及輿論監督與其他監督協調配合機制，要推動巡視、巡察與群眾申訴、檢舉、控告更好地對接，使黨內監督與黨外監督的各個監督主體充分發揮作用。

三是要建立信息公開制度。要深入推進黨務公開、建立重大決策和決定公開制度，以及完善黨員領導干部個人事項的報告制度，做到能公開的要盡可能公開，拓寬監督渠道，以便讓黨外監督主體便于監督。只有這樣，黨外監督主體才能進行有效監督。

四是要完善保護機制。黨外監督主體在行使監督權時，被監督者可能就是上級領導或者管理機關，對監督者擁有相當大的權力。如果沒有健全的保護機制，黨外監督很難發揮作用。因此，要健全完善對檢舉人的保護和檢舉信息的保密機制，對于打擊報復的要依法追究其法律責任。