“撤縣設區”抑或“撤縣設市”？
——基于市縣經濟關聯度的視角

楊 林 薛琪琪

(山東大學(威海)商學院，山東 威海 264209)

·經濟學研究·

“撤縣設區”抑或“撤縣設市”？
——基于市縣經濟關聯度的視角

楊 林 薛琪琪

(山東大學(威海)商學院，山東 威海 264209)

縣域經濟作為國民經濟發展的基礎經濟形態，在新舊動能轉換、經濟轉型升級、供給側結構性改革進程中扮演著重要的角色。在行政區劃改革滯后、省以下財政管理體制分異的背景下，一些事實上已經發展為城市的經濟強縣、大縣卻仍然被動地滯留在“省直管縣”的制度安排中。這些已經發展起來的縣級行政單位未來是“撤縣設區”還是“撤縣設市”？基于市縣經濟關聯度的視角，運用灰色關聯分析法從時間維度測量市縣經濟耦合程度，采用牛頓引力模型從空間維度測量市縣經濟聯系強度，進而以實證結果為縱橫坐標，構造散點圖，以提升城市群的融合度和競爭力為要義，確定撤縣設區還是設市的“山東標準”。研究結果顯示：與所屬市經濟耦合程度、經濟聯系強度均較高的縣(市)適宜“撤縣設區”；與所屬市經濟耦合度高但經濟聯系強度低的縣(市)適宜“撤縣設市”；與所屬市經濟耦合度低、經濟聯系強度不高的縣(市)適宜“省直管縣”；與所屬市經濟耦合度低但經濟聯系強度高的縣(市)宜暫時維持原狀。

經濟關聯度；撤縣設區；撤縣設市；城市群融合度

一、問題的提出

縣域經濟作為國民經濟發展的基礎經濟形態，在新舊動能轉換、經濟轉型升級、供給側結構性改革進程中扮演著重要的角色。近年來，為完善省以下財政管理體制，化解“市管縣”的局限與弊端，我國先后實施了三輪“省直管縣”改革。①財政部《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，財預〔2009〕78號，2009年7月9日。這項改革，在一定程度上盤活了縣級財政資金，釋放了縣域經濟活力，提高了行政管理效率。但是，在行政區劃改革滯后、省以下財政管理體制分異的背景下，一些事實上已經發展為城市的經濟強縣、大縣卻仍然被動地滯留在“省直管縣”的制度安排中。這些已經發展起來的縣級行政單位未來是“撤縣設區”還是“撤縣設市”？也就是說，在全面深化“省直管縣”改革、推進新型城鎮化建設的當下，是否應該重啟“撤縣設市”的程序？或者加快“撤縣設區”的進程？

縣級行政區劃調整的依據是什么？黨的十八大報告提出，優化行政層級和行政區劃設置，有條件的地方可探索省直接管理縣(市)改革，深化鄉鎮行政體制改革。這意味著，“省管縣”開始從財政領域進入了行政領域。技術層面上，《國家新型城鎮化規劃(2014-2020)》明確提出完善設市標準、有序推動縣城向中小城市轉型，并以加速中小城市發展作為優化城鎮規模結構的關鍵。②國家發改委：《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》，載國家發展和改革委員會網站。國家十三五規劃明確指出，當前是全面深化改革的攻堅期與深水期，是壯大縣域經濟發展、推進城鎮化建設、促進城鄉區域協調發展的戰略期與機遇期。③國家發改委：《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，載央廣網。

在理論探索方面，賈康等(2010)認為，縣級行政區劃的調整應參考市縣區位格局與經濟關聯性，特別是與市主城區毗鄰的縣應成為中心城市日后擴張的首選基地；*賈康等：《轄縣大省“省直管縣”財政改革應對措施與政策建議》，《經濟研究參考》2010年第70期。張占斌(2012)認為，加快城鎮化進程，應依據市縣經濟關聯度，以“撤縣設市”或“撤縣設區”等行政區劃調整的方式，助推城市數量的發展與質量的提升；*張占斌等：《中國新型城鎮化背景下的省直管縣體制改革—訪國家行政學院張占斌教授》，《經濟社會體制比較》2012年第6期。殷潔等(2013)通過總結1983-2012年全國所有撤縣(市)設區的案例，發現撤并的選擇與市縣區位格局有很大的關聯性，空間位置毗鄰的市縣更容易撤縣設區；*殷潔等：《從撤縣設區到區界重組——我國區縣級行政區劃調整的新趨勢》，《城市規劃》2013年第6期。張國玉(2014)也認為，推進新型城鎮化的關鍵在于行政區劃調整與就地城鎮化，其中臨近發達城市的縣應優先考慮設區，遠離發達城市的縣應優先考慮設市；*張國玉：《中國新型城鎮化的推進路徑:“就地城鎮化”與行政區劃調整》，《四川行政學院學報》2014年第1期。馮俏斌(2016)則指出，國家推行的省直管縣改革的真正用意是為了縣向市一級行政區劃調整提供變革條件，而縣域行政區劃調整的關鍵是測量市縣之間的關聯度。*馮俏斌：《錨定省直管縣的托底功能，配套推進行政層級與行政區劃改革》，《經濟研究參考》2016年第24期。這表明，目前全面推進的“省直管縣”改革和縣級行政區劃改革，以及新型城鎮化建設推進的相關決策交織在了一起，相互影響甚至掣肘。而這里的關鍵節點就在于縣級行政單位是“撤縣設市”還是“撤縣設區”？

顯然，既往的理論研究為我國縣級行政區劃調整和新型城鎮化發展提供了基本思路。但是，我們發現這些相關研究比較注重分析既有行政區劃調整案例的影響，少有深入研究縣級行政區劃調整的科學依據以及推進新型城鎮化的合理路徑。在研究方法上，相關研究大多運用定性分析的方法歸納行政區劃調整的規律與效果，鮮有使用定量方法對縣級行政單位“設區”還是“設市”進行科學判斷與決策，這不僅導致現實中行政區劃逆行調整的現象時有發生，而且阻礙了新型城鎮化發展的正常進程與“省直管縣”改革的合理推進。

鑒于此，本文在分析縣級行政區劃調整對于新型城鎮化發展推進作用的基礎上，克服地方短視，以山東省為個案，以開創經濟文化強省新局面為宗旨，基于經濟關聯視角，構建模型，實證分析市與縣兩個經濟系統之間的內在關聯性：時間層面，采用灰色關聯分析法考量市縣經濟系統的經濟聯系密度或者內在耦合性，考察縣域經濟與市域經濟的內在協同發展程度；空間層面，運用牛頓引力模型測度市縣經濟系統的經濟聯系強度，考察市域經濟對縣域經濟的外在輻射程度。時空兩個維度、內外兩個體系相輔相成，立體剖析市域經濟系統與縣域經濟系統的經濟關聯程度，確定撤縣設區還是設市的“山東標準”，以期拋磚引玉，深化本領域的相關研究，為優化行政層級與行政區劃設置，加快新舊動能轉換，拓展區域經濟發展空間，提升山東城市群的融合度和競爭力，實現區域經濟的創新發展、持續發展、領先發展，提供理論依據與決策參考。

二、山東省縣級行政區劃調整方向的實證分析：基于經濟關聯度視角

圖1 市縣經濟系統的耦合關聯圖

經濟發展質量效益不夠高、大而不強，一直是困擾山東省創新發展、持續發展、領先發展的突出問題。為此，“堅持區域協同、城鄉一體、陸海并重，在協調發展中拓寬發展空間，在加強薄弱領域中增強發展后勁”成為山東省加快新舊動能轉換的目標之一。其中，山東城市群融合度和競爭力的提升是重要的突破點，而這需要在更高水平上的公共治理格局或行政環境中，促進市縣經濟的耦合發展、協調發展。

(一)市縣經濟聯系耦合度測量：基于灰色關聯分析

近年來，“耦合”概念常被用于描述各經濟子系統之間相互作用、協同發展的動態關聯程度。本文所要測度的市縣經濟耦合度，是指市域經濟系統與其管轄的縣域經濟系統之間在經濟發展水平、產業結構特征、財政收入規模、地理環境要素等眾多子系統領域內相互作用、相互影響的協同程度。如圖1所示，市縣經濟系統的耦合關聯性來自于兩方面，一是縣域經濟系統本身屬于市域經濟系統的一部分，其系統內部經濟參數發生變化直接影響市域經濟系統的內部參數；二是市域經濟系統的核心組成部分——中心城區(泛指市轄區)對縣域(指縣級市或縣)經濟的發展有輻射和帶動作用，同時大多數毗鄰中心城區的縣或縣級市的經濟發展形勢也會反作用于中心城區。這樣，在上述兩方面的協同作用下，市域經濟系統和縣域經濟系統的內部經濟參數(泛指經濟發展水平、產業結構特征、財政收入規模等)逐漸由無序走向有序。而市縣經濟耦合度能夠反映市縣經濟系統內部參數之間的有序程度，有序程度越大，兩個系統的內部經濟參數運動軌跡越相似，進而縣域系統向市域系統過渡的阻礙就越低，一些毗鄰中心城區的縣或縣級市行政區劃向市轄區轉變的可能性就越大。

1.指標選擇與數據來源。

指標選擇：在新型城鎮化建設過程中，縣域行政區劃的未來走向一直是社會各界關注的重要議題，即“縣”的改革方向，究竟是“市”還是“區”？借鑒民政部出臺的縣級市、市轄區設置標準，*2003年民政部出臺了《市轄區設置標準》(征求意見稿)與《設立縣級市標準》(征求意見稿)，2014年民政部對原《市轄區設置標準》進行了修訂，提升了原有標準，但縣級市設置標準仍未見新政策出臺。考慮到市、縣宏觀經濟數據的可獲得性，本研究從經濟發展、財政收入、產業結構三個方面選擇市縣經濟耦合度指標，具體情況如表1所示。

表1 市縣經濟系統耦合度指標體系

樣本選擇與數據來源：截至2016年8月，山東省轄17個地級市，53個市轄區，28個縣級市，56個縣，其中轄縣(縣級市)的地級市有16個(萊蕪市僅有兩個市轄區，不轄縣)。為保證樣本實驗的準確性，本研究采用山東省90個樣本縣或縣級市(2013年10月濟寧市兗州市撤縣設區；2014年1月威海市文登市撤縣設區；2014年9月濱州市沾化縣撤縣設區；2014年10月德州市陵縣撤縣設區；2016年1月菏澤市定陶縣撤縣設區；2016年7月東營市墾利縣撤縣設區，由于以上6個地區是近三年進行的行政區劃調整，也涵蓋在樣本之中)五年間(2010-2014年)的面板數據進行經濟耦合度分析。指標層數據來自《山東省統計年鑒(2011-2015)》、《中國縣域統計年鑒(2011-2015)》以及《東營年鑒(2011-2015)》、《德州年鑒(2011-2015)》、《濟寧年鑒(2011-2015)》等16個地級市年鑒。

2.模型構建。

一般認為，灰色關聯分析法適用于多個系統之間不確定性發展關系的關聯性衡量，既能夠定量反映系統間內部參數的耦合程度，又比傳統數理統計方法更能體現出兩系統參數之間的內在相關性，*鄧聚龍：《灰色系統基本方法》，華中理工大學出版社1987年版，第17頁。灰色關聯度越大，兩系統內部參數的變化態勢越趨向于有序性與一致性。借鑒已有研究成果，本研究依托市縣經濟系統耦合度指標體系，構建灰色關聯分析模型。

設數據時間序列為t(t=1、2、3、4、5)；市域經濟指標各序列為比較序列Xi(i=1、2、3，按先后順序分別為X1(t)、X2(t)、X3(t))；縣域經濟指標各序列為參考序列(系統行為特征序列)Yj(j=1、2、3，按先后順序分別為Y1(t)、Y2(t)、Y3(t))。

無量綱化處理：由于各項指標原始數據量綱不統一(指標層各數據單位不統一)，需要先對原始數據進行無量綱化處理，筆者采用初值化算子公式處理原數據，使之成為數量級相近的無量綱數據矩陣：

關聯系數計算：關聯系數主要用于比較兩序列在t時刻的差值，先逐一計算各個系統行為特征序列與比較序列的絕對值，再根據相關公式計算兩序列相對應元素的關聯系數值，計算公式如下：

ξ=0.5，其中，ξ為分辨系數，區間為(0,1)，分辨系數越小，關聯系數之間的差異性越大，故一般折中選取0.5為分辨系數，即代表某一地級市的個別指標與其某一縣個別指標五年的關聯系數矩陣。

關聯度計算：對五年的關聯系數求平均值，即得出某一地級市個別指標與該市某一縣個別指標的整體關聯程度，計算公式如下：

市與縣個別指標關聯度計算：

dj(Yj′，Xi′)表示某一地級市m的市域經濟系統與該市某一縣的某一指標Xi的關聯程度。

市與縣經濟綜合關聯度計算：

kl(Yj′，Xi′)表示某一地級市(m)的市域經濟系統與該市某一縣(l)的縣域經濟系統的關聯程度。

市縣經濟綜合關聯度計算：

Km(Yj′，Xi′)表示某一地級市(m)的市域經濟系統與該市縣域經濟系統的關聯程度，其中，l=1,2,…n；m=1,2,…13。

3.實證結果分析。

本文綜合運用excel和GSTA V7.0處理相關數據，得到2014—2015年山東省市縣經濟耦合度實證結果。*限于版面，該實證結果表從略，有感興趣者可與作者聯系索取。通過實證結果我們發現：

其一，市縣經濟耦合度與城鎮化水平沒有必然的聯系。山東省各地級市的市縣經濟綜合關聯度呈現較明顯的差異性，其中綜合關聯度最大的是臨沂市(0.7404)，最小的為棗莊市(0.6975)，且排名靠后的幾個地級市，如東營、青島、煙臺、濟南等城鎮化進程較迅速、經濟水平較發達，而排名靠前的幾個地級市，如臨沂、德州、濟寧、菏澤等城鎮化進程較緩慢、轄縣(不涵蓋縣級市)較多。結合山東省“兩區一圈一帶”的省域新型城鎮化總體格局，可以發現，除德州市和威海市外，城鎮化水平較高的山東半島城市群*依據《山東省新型城鎮化規劃文本2014-2020》，山東半島城市群含濟南、青島2個副省級城市和淄博、東營、煙臺、濰坊、泰安、威海、日照、萊蕪、德州、聊城、濱州等11個地級市。的綜合關聯度普遍較低，而城鎮化水平相對較低的魯南城鎮發展帶*依據《山東省新型城鎮化規劃文本2014-2020》，魯南城鎮發展帶含臨沂、濟寧、菏澤、日照、棗莊等5個地級市。中轄縣較多的臨沂、濟寧、菏澤等市的綜合關聯度普遍較高。由此可知，城鎮化進程較快的城市較注重市區之間經濟聯系的緊密型，而往往與其所轄縣之間的經濟聯系不甚密切；而城鎮化進程較慢的城市則較注重市縣之間的經濟聯系，與其所轄縣在財政和產業等方面的融合性反而較強，即市縣經濟耦合度與城鎮化水平沒有必然的聯系。

其二，市縣財政收入耦合度普遍低于經濟發展耦合度、產業結構耦合度。筆者采用加權平均值法計算市縣經濟綜合耦合度，即對經濟發展、財政收入、產業結構三個指標層賦予相等的權重。綜合對比山東省17個地級市在經濟發展、財政收入以及產業結構等層面的關聯度(見圖2)，發現各地級市的市縣財政收入耦合度普遍低于產業結構耦合度(除菏澤市)，且多數地級市的市縣財政收入關聯度低于經濟發展耦合度。實踐中，近年來山東省重視區域經濟協調發展，實施“兩區一圈一帶”戰略，城市群帶的產業集聚效應較高，三個指標層中市縣間產業結構融合性較強，對市縣經濟的一體化發展有較大影響力。但是，由于山東省市以下財政管理體制不健全，財權關系雖然比較明確，但事權關系和相應的支出責任在實踐中比較模糊，往往是上級財政只壓任務而不明確經費分擔比例，導致縣級政府只有有限財權，卻要承擔無限事權，即財權與事權不匹配，縣級財政支出責任不斷增大。*李一花等：《“省直管縣”財政改革對縣級政府財政支出效率的影響研究》，《經濟與管理評論》2016年第1期。同時，法定支出和配套支出的壓力讓縣級財政不堪重負。市縣之間財政收入融合性較低，降低了市縣經濟綜合關聯度的整體水平。

圖2 指標層經濟耦合度對比

(二)市縣經濟聯系強度測量：基于牛頓引力模型

對經濟聯系強度的度量，一般用中心城區對周邊城區的經濟輻射能力以及周邊城區對此經濟輻射的接收能力來測量。*歐向軍等：《江蘇省縣市經濟聯系的空間特征》，《經濟地理》2015年第8期。本文所測量的市縣經濟聯系強度是指市縣之間經濟輻射力與輻射接收能力的大小。市縣經濟空間的輻射作用力越強，市縣之間經濟聯系越密切，縣域經濟越容易被市域經濟所同化，這樣的縣往往會成為“撤縣設區”優先選擇的對象。

1.模型構建。上世紀中葉，Zipf(1946)將牛頓引力模型運用到城市空間相互作用力方面的研究，此后，牛頓引力模型被廣泛應用于區域經濟學與空間經濟學領域。基于市縣經濟的空間聯系性與市對縣(縣級市)的輻射性，以及根據研究需要，本文對牛頓引力模型的參數含義做進一步修正，構建市縣經濟空間引力模型，測量市縣經濟聯系強度。

市縣經濟空間引力模型公式為：

其中，Rij表示地級市i與縣j之間的經濟聯系強度，Pi、Gi分別表示地級市i的人口和GDP，Pj、Gj分別表示縣j的人口和GDP，Dij表示i市與j縣之間的地理距離，Fij表示j縣引力度占其所在市經濟聯系強度的百分比。

2.實證結果與分析。模型所涉及數據來自2015年《山東省統計年鑒》。運用excel對數據進行處理，得到實證結果如表2所示：

其一，各地級市對所轄縣經濟聯系強度差異化明顯，區位距離是影響經濟聯系強度的主要因素。以聯系強度差異最明顯的淄博市為例，其所轄桓臺縣的聯系強度是高青縣的61.92倍；由經濟聯系強度占各市的百分比來看，各市的毗鄰縣經濟聯系強度普遍較高，如濱州、德州、聊城、菏澤、濟寧、臨沂等6個轄縣較多的地級市。以德州市為例，該市區為德城區，毗鄰縣為陵縣、武城縣、平原縣和寧津縣，遠郊縣為夏津縣、禹城市、臨邑縣、齊河縣、樂陵市和慶云縣，由表3的經濟聯系強度數值可知，經濟聯系強度占全市百分比較大的多為其毗鄰縣，且離市區最近的陵縣(距市區34.6公里)聯系強度(121.04)最大，離市區最遠的慶云縣(距市區119.9公里)聯系強度(5.81)最小。這表明，中心城市與毗鄰縣之間的經濟聯系強度較高，對其經濟輻射力較強，未來將其劃入市區范圍的可能性較大。

其二，撤縣設區或撤縣設市與經濟聯系強度密切相關，空間布局對經濟聯系強度的影響較大。由引力模型公式可知，決定經濟聯系強度大小的變量有人口數量、GDP以及市縣空間距離，其中人口數量和GDP是一次項變量，空間距離是二次項變量，從數學公式的角度看，空間布局對經濟聯系強度的影響力更大，即人口數量與GDP規模相近的地級市，相較于地理位置“區縣并列”空間格局的地級市(如煙臺、濱州)，地理位置“縣包圍區”空間格局的地級市(如濰坊、菏澤、濟寧)與縣之間的聯系更加密切，其中前者所轄大多數縣更適合設市，利于縣域經濟發展，而后者所轄大多數縣更適合設區，以擴大中心市區的輻射效應，壯大城市經濟。

三、山東省縣級行政區劃調整標準與趨勢預測

上述實證研究結果表明，市縣經濟系統之間關系復雜，既要面對提升城市群的融合度和競爭力、加強市縣區域經濟協調發展的宏觀格局，又要把握市縣經濟系統內在協同程度不一、外在輻射強度不等的微觀基礎。當前，為加快新舊動能轉換、破除縣級行政區劃調整的壁壘，增強市縣經濟轉型升級的協調性，應該將市縣經濟系統的內外經濟關聯性置于一體化發展的視野進行綜合考量。只有當市縣經濟在時間維度實現協同發展，在空間維度實現包容同化，縣域經濟才能真正融于市域經濟，達到“撤縣設區”的目的，提升山東城市群的融合度和競爭力。時、空任何一個維度經濟關聯性的缺失，都會導致市縣經濟系統之間的摩擦。基于此，筆者考慮以市縣經濟耦合度和市縣經濟聯系強度為橫縱坐標軸，將市縣經濟系統時間和空間兩個維度的經濟關聯性相結合，構造散點圖，針對“撤縣設區”、“撤縣設市”、“省直管縣”等縣級行政區劃調整后的市縣相處模式，分象限剖析山東省各縣行政區劃的未來調整方向。

表2 2014年山東省市縣經濟聯系強度分析結果

依據橫縱坐標數字區間范圍特征，綜合考慮集合區間端點分布與集合子集數目分布的均勻性，確定象限區間的劃分標準。結果如圖3所示。

圖3 市縣經濟耦合度與經濟聯系強度散點圖

(一)撤縣設區：經濟耦合度高且經濟聯系強度高(第一象限)

在這個象限中，地級市與所轄縣經濟聯系強度較高，市縣經濟處于高度耦合狀態，縣或縣級市的未來發展方向應定位為“撤縣設區”：一方面與地級市經濟耦合度較高的縣在財政收入、產業結構方面與地級市均高度融合；另一方面，與地級市經濟聯系強度較高的縣自身經濟發展水平較高，距離中心城區較近，城市基礎設施建設與公共服務供給在中心城區的輻射下也處于較高層次。兩方面的優勢使得第一象限中的縣或縣級市能夠較順利地融入市區經濟社會發展的整體框架，有助于擴大中心城區規模、提高城市綜合發展能力。

當然，“撤縣設區”還應滿足以下條件：(1)市縣經濟耦合度水平較高，以保證地級市新設區后能夠迅速實現市區一體化發展；(2)區縣空間地理位置毗鄰，可以降低交易成本，保證城市集聚力；(3)地級市具有一定的承載能力和輻射能力。在市縣經濟高度關聯的前提下，如果中心城區的經濟發展水平遠不如發達縣的經濟發展水平，為了避免“小馬拉大車”的局面，此類縣或縣級市并不適宜“撤縣設區”；(4)硬性指標達標。新設區不但要滿足上述經濟發展耦合度和經濟聯系強度條件，還要滿足市轄區設置標準中城市生態文明建設、社會綜合治理、環境保護等方面的要求。此外，要明確不同規模的地級市“撤縣設區”的目的性，大型城市(如濟南、青島)“撤縣設區”的目的是為了進一步拓展城市經濟的輻射范圍，發揮區域中心城市的作用，其新設區應嚴格滿足經濟發展耦合度和經濟聯系強度方面的條件。而轄縣較多的中小城市(如濱州、菏澤等市)“撤縣設區”目的多元化、復雜化，其“撤縣設區”對經濟耦合度與經濟發展水平的要求則應因地制宜，標準可以適當放低。

(二)“撤縣設市”：經濟耦合度高但經濟聯系強度低(第二象限)

在第二象限中，當地級市與所轄縣經濟聯系強度較低，市縣經濟又處于高度耦合狀態時，縣或縣級市的未來發展方向應定位為“撤縣設市”。一般情況下，這部分縣多數為遠郊縣(如慶云縣、蒙陰縣、齊河縣、東平縣等遠郊縣)，雖然與地級市經濟耦合性較高，但由于距中心城區較遠，產業、文化等方面的協調發展受空間距離阻隔的可能性較大。不過，多數遠郊縣還是可以利用與中心城區產業融合的優勢，充分借鑒中心城區產業轉型升級的經驗，優化自身產業結構，與中心城區開展產業間的良性互動、錯位競爭，在提升自身縣域經濟發展水平的基礎上，向“撤縣設市”方向發展。

(三)“省直管縣”：經濟耦合度低且經濟聯系強度低(第三象限)

在第三象限中，當地級市與所轄縣經濟聯系強度較低，市縣經濟又處于低度耦合狀態時，這部分縣的未來發展方向應定位為“省直管縣”。由于這部分縣或縣級市距中心城區較遠，經濟發展水平相對落后，與地級市經濟關聯性不高(主要是自身發展實力大多不強)，多數情況下，地級市為了城市整體建設會“忽略”這部分縣或縣級市的發展，因此這部分縣應實施“省直管縣”，在省級財政轉移支付的支持下，發展縣域經濟，條件成熟后再考慮設市或者設區。省級政府從全域協調發展的現實需要來看，也應該承擔這樣的責任。

(四)暫時維持原狀：經濟耦合度低但經濟聯系強度高(第四象限)

在第四象限中，當地級市與所轄縣經濟聯系強度較高，市縣經濟又處于低度耦合狀態時，這部分縣的未來發展方向應暫緩變動，繼續以縣原有標準接受地級市的管轄。一方面這部分縣或縣級市在財政收入與產業結構等層面與地級市融合性不高(原因是多方面的)，另一方面，其距離中心城區又較近(如陽谷縣、金鄉縣、濟陽縣、桓臺縣等中心城區毗鄰縣)，無論是設區還是設市均可能不適應地級市整體經濟發展與城區的空間擴展。因此，這部分縣或縣級市的行政區劃應暫時維持原狀，但要通過改革創新，提高自身縣域經濟與市域經濟在產業升級、社會發展等層面的融合程度，待條件成熟時，再考慮向“撤縣設區”方向發展。

四、結論與啟示

本文的實證分析結果表明：(1)市縣經濟耦合度與城鎮化水平沒有必然的聯系。青島、濟南等中心城市自身城鎮化水平較高，城市經濟擴張速度較快，雖然市縣經濟耦合度偏低，但為了發揮核心城市經濟增長極的龍頭作用，應積極主動地推進“撤縣設區”進程，進一步壯大城市經濟；而對于轄縣較多、城鎮化水平較低的地級市，如菏澤、濟寧等市，應遵循市縣之間經濟關聯規律，有序開展“撤縣設區”或“撤縣設市”。(2)省以下財政管理體制不健全，降低了市縣財政收入融合度，進而拉低了市縣經濟耦合度的總體水平，對縣域經濟發展產生負面作用。(3)各地級市對所轄縣經濟聯系強度差異化明顯，區位距離是影響經濟聯系強度的主要因素。(4)撤縣設區或撤縣設市與經濟聯系強度密切相關，空間布局對經濟聯系強度的影響非常大。

散點圖分析確定了縣級行政區劃的未來調整方向：一是與所屬市經濟耦合度、經濟聯系強度均較高的縣或縣級市的行政建制適宜“撤縣設區”；二是與所屬市經濟耦合度高但經濟聯系強度低的縣或縣級市的行政建制適宜“撤縣設市”；三是與所屬市經濟耦合度低、經濟聯系強度不高的縣或縣級市的行政建制適宜“省直管縣”；四是與所屬市經濟耦合度低但經濟聯系強度高的縣或縣級市的行政建制宜暫時維持原狀。

事實上，在區域經濟一體化背景下，“撤縣設市”或者“撤縣設區”均是為了全面深化“省直管縣”體制改革，推進新型城鎮化發展進程。我們認為，縣級行政區劃的未來發展走向應堅持“市場發揮決定性作用”原則，長三角、珠三角的實踐已經證明，市場經濟能夠自動拓展區域經濟發展的外在邊界，產業集聚自動“虹吸”或者選擇各生產要素，形成空間集聚，并獲得區域協同發展、規模經濟的效應。財政管理體制改革的目的是為了優化市場環境，釋放經濟發展活力，提高全要素生產率。自然，在新舊動能轉換、經濟轉型升級、供給側結構性改革的進程中，行政管理體制改革亦當協調跟進。對此，我們建議應盡快重啟“撤縣設市”程序與進程，并修訂設市標準，促進區域經濟一體化發展，從集聚走向均衡。

2017-07-10

楊 林，女，山東大學( 威海) 商學院教授、博士生導師。

薛琪琪，女，山東大學( 威海) 商學院碩士研究生。

本文系國家社會科學基金重點項目“城鄉公共服務資源均衡配置的財政實現機制研究”(編號：14AGL022)的階段性成果。

F812.0

A

1003-4145[2017]11-0132-07

(責任編輯：欒曉平)