禹城農(nóng)村宅基地退出的問題及對策建議

孫雨婷

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095)

禹城農(nóng)村宅基地退出的問題及對策建議

孫雨婷

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095)

基于禹城市調(diào)研數(shù)據(jù)，對阻礙宅基地退出意愿的影響因素進(jìn)行了基本描述與分析，對影響因子采用加權(quán)平均值法，對其影響程度進(jìn)行排序，針對禹城市農(nóng)村宅基地退出存在的問題，提供一些對策建議。

宅基地退出； 影響因子； 建議； 禹城

一直以來，我國農(nóng)村宅基地的利用模式較為粗放；而隨著城市化與工業(yè)化的發(fā)展，大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口空心化嚴(yán)重，宅基地閑置現(xiàn)象普遍。

根據(jù)國土部數(shù)據(jù)顯示，1997—2007年，我國農(nóng)村人口減少13%，而村莊用地增長約4%，農(nóng)村人均用地229 m2，人減地增現(xiàn)象明顯。同時根據(jù)中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所數(shù)據(jù)顯示，有1/4至1/3的傳統(tǒng)農(nóng)村存在空心化現(xiàn)象，全國范圍內(nèi)可整治的空心村面積達(dá)757.89萬hm2。

為了改善宅基地大面積閑置現(xiàn)象，提高農(nóng)村土地利用效率，2013年10月國土資源部發(fā)布《節(jié)約集約利用土地規(guī)定(草案)》，提出通過置換、獎勵、補助或者城鎮(zhèn)購房補貼等方式鼓勵農(nóng)民自愿有償退出農(nóng)村閑置宅基地；2015年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布了《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，又表示“探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑”。但一直以來，農(nóng)村宅基地退出缺乏有效激勵、有效途徑，農(nóng)民也缺乏自主選擇權(quán)。宅基地退出制度的落實還存在許多問題。

山東省禹城市大量農(nóng)民外出務(wù)工，農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象較為普遍，且由于缺乏系統(tǒng)、合理的管理，在用地規(guī)模、建房結(jié)構(gòu)等方面較為混亂。在此背景下對禹城宅基地退出情況及農(nóng)民退出宅基地的意愿進(jìn)行調(diào)查與調(diào)研，從現(xiàn)狀出發(fā)，對禹城市宅基地退出提出建議。

1 現(xiàn)狀與宅基地退出相關(guān)政策實施情況

1.1宅基地利用現(xiàn)狀

1.1.1 農(nóng)村居民點面積比重大、數(shù)量多，但個體規(guī)模小

根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)以及一些學(xué)者的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，禹城市農(nóng)村居民點面積占土地總面積的10.7%，其中占建設(shè)用地面積的61.4%。禹城市村莊數(shù)量達(dá)1 000余個，但平均規(guī)模每村只有392.51人，個體規(guī)模是山東省德州市所有縣區(qū)中最小的。在實地的調(diào)研過程中不難發(fā)現(xiàn)，不少村莊僅有幾十戶農(nóng)戶，大多數(shù)如此小規(guī)模的村莊道路條件、環(huán)境條件等較落后，基礎(chǔ)設(shè)施不完善。

1.1.2 農(nóng)村居民點分布格局極其分散

禹城市村莊數(shù)量達(dá)1 000余個，且形成極其分散的分布格局。在實地調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，村莊零散地分布在廣袤的農(nóng)田中，進(jìn)入一個村莊往往要穿過大面積的農(nóng)田。這樣分散的布局結(jié)構(gòu)，不利于社會資源、基礎(chǔ)設(shè)施的集約利用，分布分散且規(guī)模小的村莊常缺乏公共基礎(chǔ)設(shè)施。

1.1.3 農(nóng)村宅基地面積超標(biāo)嚴(yán)重，布局混亂，宅基地閑置現(xiàn)象普遍

根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，禹城市戶均宅基地面積為508.07 m2，戶均超標(biāo)242.07 m2，超標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重。一直以來，農(nóng)村宅基地缺乏系統(tǒng)、合理的管理，農(nóng)民選址建房較為隨意，在用地規(guī)模、建房結(jié)構(gòu)等方面處于放任自流的狀態(tài)，宅基地閑置現(xiàn)象普遍。在實地調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)不少破敗不堪、無人居住的住房，甚至有連片的宅基地荒廢現(xiàn)象，如禹城市牌子村，磚墻坍塌隨處可見，村落蕭索。

1.2宅基地退出政策實施情況

近年來，禹城市全面推進(jìn)整治挖潛，盤活利用閑置土地，先后兩次作為國土部試點開展增減掛鉤工作，在促進(jìn)農(nóng)村土地集約利用、完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高農(nóng)民生活質(zhì)量方面有一定成效。

在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，禹城市農(nóng)村宅基地退出主要為政府主導(dǎo)的整村搬遷。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府統(tǒng)一引導(dǎo)并組織規(guī)劃實施，結(jié)合增減掛鉤項目，堅持“一戶一宅、建新拆舊”的原則，讓農(nóng)民退出原有宅基地，由政府在“面積不超標(biāo)”的標(biāo)準(zhǔn)下重新分配新的宅基地。

在房寺鎮(zhèn)的宅基地退出實踐中，下屬35個自然村進(jìn)行拆村并建，由政府統(tǒng)一規(guī)劃組織賠償以及建設(shè)集體居住的樓房。2016年禹城開展了農(nóng)村危房改造工作，根據(jù)“農(nóng)村危房改造資金以農(nóng)戶自籌為主，各級政府補助為輔，多渠道籌集改造資金”的方法，在“一戶一宅”原則下，讓特殊困難群體的危房得到修繕或拆舊重建，異地建房則拆除原危房、退出原宅基地。

2 存在問題與影響農(nóng)民宅基地退出意愿的因素

2.1存在問題

2.1.1 宅基地退出未能充分尊重農(nóng)民意愿，農(nóng)民“被上樓”現(xiàn)象嚴(yán)重

房寺鎮(zhèn)在拆村并建、組織宅基地退出的過程中，政府層面出現(xiàn)一些不合理的極端措施。一方面是農(nóng)戶對于宅基地退出的補償不滿意；一方面建成的農(nóng)村社區(qū)有的僅通了水電，煤氣、暖氣這些基礎(chǔ)設(shè)施還未到位，政府為了指標(biāo)與任務(wù)的進(jìn)度，強迫農(nóng)民“上樓”。強迫拆遷與抗拒拆遷矛盾突顯甚至激化，易爆發(fā)群體性事件，不利于社會穩(wěn)定。

農(nóng)村宅基地退出的實踐中必須遵循農(nóng)民自愿的原則，防止為了退出而退出，防止強制退出。

2.1.2 宅基地退出的補償辦法缺乏群眾基礎(chǔ)，補償范圍與補償力度不合理

在全國范圍內(nèi)，宅基地退出的補償辦法多為政府單方面確定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民自身參與程度低，未能充分尊重農(nóng)民的主體地位與保障農(nóng)民合法權(quán)利。宅基地退出的補償應(yīng)包括宅基地和地上附著物，地上附著物一般包括住房、附屬設(shè)施等，但通過實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，房寺鎮(zhèn)實際補償以房屋面積為依據(jù)，對宅基地的補償缺失，這實際上成了以房換房，忽略了宅基地的價值。同時，根據(jù)相關(guān)報道，德州市政府下發(fā)的宅基地補償標(biāo)準(zhǔn)，每667 m2宅基地將補給村民10萬元，而現(xiàn)實情況下，每667 m2宅基地20萬～25萬元的補償標(biāo)準(zhǔn)才基本能保證村民不貼錢住新房，要住上等面積的新樓房，農(nóng)戶家庭要承擔(dān)較大的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，有些地方政府甚至有強制貸款讓村民購房的行為。

2.1.3 農(nóng)村宅基地確權(quán)登記工作的滯后

農(nóng)村宅基地和農(nóng)房均具有資產(chǎn)屬性，農(nóng)村宅基地和農(nóng)房也具有商品的屬性，但前提是已經(jīng)確權(quán)成功。由于農(nóng)戶確權(quán)意識不強，農(nóng)戶宅基地長期不申請辦理權(quán)屬確權(quán)登記，權(quán)屬不明確，農(nóng)村亂建亂占宅基地問題突出且屢禁不止，難以管理。同時宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記頒證工作中由于面積超標(biāo)、權(quán)屬爭議等遺留問題，登記頒證工作開展困難，嚴(yán)重滯后。未確權(quán)導(dǎo)致很多宅基地產(chǎn)權(quán)不明晰，造成宅基地管理工作薄弱，不利于宅基地退出政策的有效推行。

2.1.4 農(nóng)村宅基地缺乏退出路徑

禹城市宅基地退出主要以政府主導(dǎo)為主，農(nóng)民自愿自發(fā)的宅基地退出缺乏路徑。在禹城市牌子村中，大量的空房子閑置，門上的鎖都生了銹。閑置宅基地沒有對應(yīng)的處罰制度，主動退出無門并無相關(guān)獎勵措施。由于農(nóng)民觀念意識以及缺乏主動退出路徑，在政府未進(jìn)行整村搬遷的宅基地退出時，對于如此的閑置宅基地?zé)o相關(guān)措施。對于政府是否出臺相關(guān)的宅基地退出的路徑保障與獎勵措施，許多農(nóng)民表示并不了解。

2.2影響農(nóng)民宅基地退出意愿的因素

對山東禹城調(diào)研時獲得的204份有效問卷中宅基地退出阻力的影響因素進(jìn)行基本描述與分析，對影響因素因子采用加權(quán)平均值法，對其影響程度進(jìn)行排序(表1)。

居住環(huán)境與生活方式、對宅基地權(quán)屬性質(zhì)的認(rèn)知、經(jīng)濟因素等對于農(nóng)民意愿有較大影響。非務(wù)工者對于傳統(tǒng)的庭院式自由寬敞的生活方式依賴性強。調(diào)研對象普遍認(rèn)為宅基地為個人所有，這樣的錯誤觀點造成宅基地退出阻力較大。農(nóng)民出于對退出宅基地后的生存與生活的擔(dān)憂，本能地產(chǎn)生對于退出宅基地的排斥。不少農(nóng)民基于對宅基地權(quán)屬性質(zhì)的錯誤認(rèn)知下，對宅基地潛在的財產(chǎn)性價值的預(yù)期，導(dǎo)致農(nóng)民不愿退出宅基地(表2)。

表1 非務(wù)工者對宅基地退出阻力的認(rèn)知

注：1為非常不重要，2為不重要，3為一般重要，4為重要，5為非常重要。表2同。

表2 務(wù)工者對宅基地退出阻力的認(rèn)知

與非務(wù)工者相似，對于務(wù)工者而言，宅基地?zé)o償無期限使用與限制流轉(zhuǎn)性使其有重要的社會保障性質(zhì)，保障了農(nóng)民的基本生活，而城鎮(zhèn)房價與生活成本過高使其無力承擔(dān)，從而不敢放棄宅基地；對宅基地潛在財產(chǎn)性價值的預(yù)期導(dǎo)致農(nóng)民不愿退出宅基地。阻礙其退出宅基地的另一部分重要原因是個人情感及觀念意識。在調(diào)研過程中，不少務(wù)工者都表示在外打工，缺乏保障與歸屬感，這樣的經(jīng)歷或許使其對于農(nóng)村老宅的依賴感更強，產(chǎn)生較強的“葉落歸根”以及留守祖業(yè)的意識，多數(shù)表示未來仍將回歸家鄉(xiāng)，更不愿退出宅基地。

3 相關(guān)建議

3.1 充分尊重農(nóng)民意愿，確立農(nóng)民主體地位，合理確定宅基地退出相關(guān)機制

尊重農(nóng)民意愿，加強政府服務(wù)功能。在調(diào)研時有農(nóng)民激烈的抗拒與政府有關(guān)的一切行為，并表示“與政府打交道，一定會上當(dāng)”。一貫以來，“強拆”、“被上樓”等事件頻發(fā)，政府形象在農(nóng)民心里越來越負(fù)面化。農(nóng)戶對“政府行為”的認(rèn)知偏差以及刻板印象造成農(nóng)民的心理障礙，使農(nóng)民排斥宅基地退出。因此，政府在整個制度推行以及執(zhí)行過程中承擔(dān)的責(zé)任與扮演的角色至關(guān)重要。

農(nóng)民普遍認(rèn)為，現(xiàn)有宅基地退出補償過低，不應(yīng)只對原住房進(jìn)行補償，且對政府強制農(nóng)民退出宅基地的行為表示強烈不滿。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)的反映與分析，農(nóng)民對于原有生活方式的習(xí)慣性、傳統(tǒng)觀念影響下對宅基地及住房的依賴感、對退出宅基地后生活保障來源與生活成本的擔(dān)憂、對宅基地權(quán)屬性質(zhì)不明確且對相關(guān)制度不了解等，是其不愿意退出宅基地的主要原因。在制定與執(zhí)行相關(guān)政策時必須要充分考慮農(nóng)民的意愿與需求。要保障農(nóng)民的公共參與，保障農(nóng)民“主體者”的地位，考慮到農(nóng)民生產(chǎn)生活的需要，讓農(nóng)民參與決定安置房的結(jié)構(gòu)與形式、獎勵與補償?shù)男问降龋槍r(nóng)民的切實需求提供不同的補償方式，解除農(nóng)民對退出宅基地后的生活生產(chǎn)的擔(dān)憂。同時政府也有極大的義務(wù)對相關(guān)政策與知識進(jìn)行宣傳科普，減小由于認(rèn)知上的錯誤導(dǎo)致的宅基地有償退出的阻力。在農(nóng)民退出宅基地后，政府應(yīng)給予農(nóng)民必要的社會保障以及就業(yè)的機會，解除農(nóng)民退出宅基地的后顧之憂。

3.2 以政府引導(dǎo)為主，結(jié)合獎罰制度，開展宅基地有償退出實踐

調(diào)研對象中，愿意主動退出宅基地的比例低至6.34%，憑借農(nóng)民自發(fā)性的主動提出退出宅基地可能性極低。要減少宅基地閑置，提高農(nóng)村宅基地集約化利用效率，改善農(nóng)村環(huán)境與提高農(nóng)民生活質(zhì)量，政府須發(fā)揮極大的引導(dǎo)性與組織功能，應(yīng)主動了解且滿足農(nóng)民的合理需求，制定能吸引農(nóng)民的宅基地退出的獎勵政策，或?qū)﹂e置宅基地的行為進(jìn)行處罰，并且加強相關(guān)知識與政策的宣傳力度，讓農(nóng)民了解、支持與參與。針對禹城農(nóng)村居民點數(shù)量多但個體規(guī)模小且分散的現(xiàn)狀，或許遷村并點是解決農(nóng)村宅基地利用問題的較好方式。以往農(nóng)村居民點的布局多以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的便利性為主要目的，在遷村并點后要考慮到農(nóng)民生產(chǎn)的便利、農(nóng)民的生活習(xí)慣與居住方式的習(xí)慣。但也要提供多種路徑，以滿足農(nóng)民主動退出閑置宅基地的需要。

3.3 明確土地產(chǎn)權(quán)，加塊宅基地使用權(quán)登記發(fā)證確權(quán)工作

促進(jìn)農(nóng)村宅基地退出，宅基地確權(quán)是基礎(chǔ)。厲以寧認(rèn)為，最重要的是推進(jìn)土地確權(quán)制度改革，賦予農(nóng)民三權(quán)三證。農(nóng)村宅基地有償退出要以宅基地的權(quán)屬明晰為前提，在進(jìn)行宅基地有償退出的實踐前，要做好農(nóng)民宅基地確權(quán)登記的工作。堅持一戶一宅的原則，對一戶多宅進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼危瑢τ诙嗾F(xiàn)象，可貫徹“多宅不多面積”的原則，即總面積如果符合當(dāng)?shù)卣?guī)定的面積，則承認(rèn)其合理合法性；對標(biāo)準(zhǔn)范圍之內(nèi)的宅基地按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理補償，對超額部分不予登記及補償。

3.4 政府規(guī)范自身行為，規(guī)范工作程序，完善管理審批制度

強化對宅基地的管理工作，在農(nóng)民獲取宅基地時即完善管理審批制度，并且加強監(jiān)督工作，避免一戶多宅與宅基地面積超標(biāo)現(xiàn)象。禹城農(nóng)村較多都缺少合理的規(guī)劃，農(nóng)戶建住房往往沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在規(guī)模與結(jié)構(gòu)形式上不受控，村莊整體混亂，政府有義務(wù)做好村莊的規(guī)劃設(shè)計。在農(nóng)民退出宅基地過程中，政府及其工作人員要端正自己的職能，做好宅基地退出補償工作的落實。在農(nóng)民退出宅基地后，要加強土地用途管制，將宅基地復(fù)墾為耕地或是轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地，要嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃以及當(dāng)?shù)匾?guī)劃進(jìn)行。采取多種方式盤活利用農(nóng)村閑置宅基地，切實規(guī)范農(nóng)村閑置宅基地管理整治，促進(jìn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用，切實保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，加快促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

[1] 馮文勇，鄭慶榮，李秀英，等. 農(nóng)村聚落空心化研究現(xiàn)狀綜述及趨勢[J]. 信陽師范學(xué)院學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2007(1)：70-73.

[2] 程連生，馮文勇，蔣立宏. 太原盆地東南部農(nóng)村聚落空心化機理分析[J]. 地理學(xué)報，2001(4)：437-446.

[3] 雷振東. 鄉(xiāng)村聚落空廢化概念及量化分析模型[J]. 西北大學(xué)學(xué)報(自然科學(xué)版)，2002(4)：421-424.

[4] 許樹輝. 農(nóng)村住宅空心化形成機制及其調(diào)控研究[J]. 國土與自然資源研究，2004(1)：11-12.

[5] 張昭. 關(guān)于河北省空心村治理的理論探討[J]. 河北師范大學(xué)學(xué)報，1998(4)：144-147.

[6] 張杰，李可立. 中國城市化背景下村落“空心化”形成機制及調(diào)控研究[J]. 開發(fā)研究，2010(6)：101-103.

[7] 薛力. 城市化背景下的“空心村”現(xiàn)象及其對策探討：以江蘇省為例[J]. 城市規(guī)劃，2001(6)：8-13.

[8] 王海蘭. 農(nóng)村“空心村”的形成原因及解決對策探析[J]. 農(nóng)村經(jīng)濟，2005(9)：21-22.

[9] 劉彥隨，劉玉. 中國農(nóng)村空心化問題研究的進(jìn)展與展望[J]. 地理研究，2010(1)：35-42.

[10] 王成新，姚士謀，陳彩虹. 中國農(nóng)村聚落空心化問題實證研究[J]. 地理科學(xué)，2005(3)：3257-3262.

[11] 劉彥隨，劉玉，翟榮新. 中國農(nóng)村空心化的地理學(xué)研究與整治實踐[J]. 地理學(xué)報，2009(10)：1193-1202.

[12] 王介勇，劉彥隨，陳玉福. 黃淮海平原農(nóng)區(qū)農(nóng)戶空心村整治意愿及影響因素實證研究[J]. 地理科學(xué)，2012(12)：1452-1458.

[13] 陳喬柏. 中國鄉(xiāng)村的“空心村”現(xiàn)象原因分析[J]. 古今農(nóng)業(yè)，2012(2)：8-14.

[14] 喬家君，劉嘉俊，謝淼. 欠發(fā)達(dá)農(nóng)區(qū)村域空心化特征及其微觀機理：以蘭考縣三個村為例[J]. 人文地理，2011(6)：98-102.

收入日期：2017-07-23

國家大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃(201610307070)

孫雨婷(1995—)，女，浙江杭州人，土地資源管理專業(yè)本科生，E-mail：690903653@qq.com。

文獻(xiàn)著錄格式：孫雨婷. 禹城農(nóng)村宅基地退出的問題及對策建議[J].浙江農(nóng)業(yè)科學(xué)，2017，58(10)：1857-1860，1864.

10.16178/j.issn.0528-9017.20171053

F311

A

0528-9017(2017)10-1857-04

(責(zé)任編輯張瑞麟)